CE-76001-23-31-000-2005-00269-01(AP)-2008

CUERPO DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO DE CALI - Invulneración de derechos colectivos ante contrato con cuerpo voluntario / CONTRATO CON CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS - No estar celebrado por 12000 salarios mínimos mensuales no vulnera intereses colectivos Por lo anterior, es claro que estas instituciones bomberiles voluntarias tienen vigilancia Estatal y por ende deben cumplir con sus deberes de manera eficiente dada la naturaleza de ser un servicio público esencial y deben responder de manera adecuada en aras de garantizar la idoneidad y eficacia en la prestación del servicio, como en efecto se ha venido prestando de manera ininterrumpida según lo expresado por el propio cuerpo de bomberos del municipio de Cali. En el anterior contexto, no se puede aseverar que la administración municipal de Santiago de Cali ha permanecido negligente o ajena frente a su obligación de prevenir la ocurrencia de incendios o demás calamidades conexas. Como se advirtió, el ente territorial no está desprotegido frente a dicho servicio, toda vez efectivamente contó con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios activo durante los primeros meses del año 2005 y posteriormente se celebró el correspondiente contrato con éste por lo que restaba del año. Por otra parte, aunque el valor de los mencionados contratos no alcanza los 12 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes estipulados en el Reglamento General Administrativo Operativo y Técnico del Sistema Nacional de Bomberos, ese hecho por sí solo no tiene la capacidad de vulnerar los derechos e intereses colectivos cuya protección reclama el actor, más aun si se tiene en cuenta que no existe un elemento de juicio válido que permita

concluir que por el valor que se contrata el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas en el municipio de Santiago de Cali, no permite su prestación eficiente y oportuna. Por lo anteriormente expuesto, estima la Sala que no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, y por ende, se confirmará la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 76001-23-31-000-2005-00269-01(AP)

Actor: JOSE EDGAR COLLAZOS AGUADO

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 28 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, en cuanto negó las pretensiones de la acción popular.

I.- ANTECEDENTES El 3 de febrero de 2005, el ciudadano JOSE EDGAR COLLAZOS AGUADO, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Santiago de Cali, Valle del Cauca, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad pública y el acceso al servicio público de prevención y control de incendios y calamidades conexas. AHECHOS Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes:

Precisó que la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberil es un servicio público esencial a cargo del estado. Afirmó que el municipio demandado presta el servicio público esencial de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas mediante un contrato que suscribe anualmente con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Santiago de Cali. Aseguró que para el año 2005 el municipio de Cali no había suscrito el referido contrato con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios para garantizar la prevención y control de incendios, dejando a la ciudad expuesta a los servicios que pueda prestar voluntariamente dicho cuerpo. BPRETENSIONES Que se ordene al Municipio de Santiago de Cali que suscriba un contrato con algún Cuerpo de Bomberos para la prestación del servicio público esencial de prevención y control de incendios y calamidades conexas. Que se tomen las medidas cautelares necesarias para impedir la ocurrencia de perjuicios irremediables e irreparables ocasionados en el supuesto de producirse alguna calamidad. CDEFENSA El representante legal del Alcalde del Municipio de Santiago de Cali – Valle del Cauca, contestó la demanda, argumentando: Manifestó que en los últimos años el municipio de Santiago de Cali, ha venido suscribiendo contratos con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio, teniendo como reserva presupuestal un impuesto al teléfono que se venía cobrando. Indicó que según el Acuerdo 32 de diciembre de 1998 “por medio del cual se racionaliza el sistema tributario municipal, se restablece el equilibrio presupuestal

y se dictan otras disposiciones” en el artículo 40 establece que el Cuerpo Voluntario de Bomberos de Santiago de Cali, participará en un 60% de los ingresos que por concepto de impuestos telefónicos reciba el municipio. Expresó que si bien a la fecha de la demanda no existía contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios, no ha sido por negligencia, lo anterior se debe a que en instancias judiciales se decretó la nulidad del cobro del impuesto de teléfono por lo que ya no se cuenta con dicho presupuesto. Señaló que a pesar de lo anterior, las entidades pertinentes vienen realizando el estudio correspondiente para buscar las nuevas reservas presupuestales para el programa de bomberos. Afirma por el hecho de no haber suscrito un nuevo contrato en los primeros 50 días del año, no se puede considerar que se esté atentando contra la seguridad y salubridad pública. DPACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 25 de abril de 2005, la cual se declaró fallida debido a la falta de acuerdo entre las partes. EALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora los concreta de la siguiente manera: Manifestó que la ley 322 de 1996 autoriza a los municipios a crear una sobretasa con destino específico a la prevención, control y extinción de incendios, por lo que los municipios tienen instrumentos legales para cumplir dicha función. Indicó que el municipio está condicionando la prestación del servicio a la existencia de una tributación específica, condición no prevista en la ley 322 de

1996 que es la específica para el caso en concreto. Señaló que el ente territorial no garantiza al servicio de prevención, control y extinción de incendios conforme a los estándares de calidad exigidos por la Resolución 241 de 2001 en cuanto a la cuantía de los contratos con el cuerpo de bomberos, la cual, según el número de habitantes, debería ser de doce mil salarios mínimos legales mensuales. El municipio demandado, no presentó alegatos de conclusión. IIFALLO IMPUGNADO El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Manifestó que si bien a inicios del año 2005 se presentó una grave situación consistente en la falta de recursos necesarios para garantizar la prestación del servicio público de prevención y control de incendios, dicha situación fue saneada mediante la suscripción del respectivo contrato el mes de junio de 2005. Indicó que la entidad demandada no fue ajena a la problemática que se generó con el cuerpo de bomberos voluntarios y por el contrario realizó las gestiones necesarias para la consecución de los recursos financieros que le permitieran conjurar las crisis. Concluyó que la falta de suscripción del contrato en su debida oportunidad no se debió a una ausencia de voluntad del municipio sino a una situación imprevista, por lo que negó las pretensiones de la demanda. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora inconforme con la anterior decisión la apeló el fallo, e indicó que la nulidad de los artículos 33 a 38 del Acuerdo 032 de 1998 que establecían la sobretasa telefónica con destino a la prevención y control de incendios fue

declarada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle el 6 de marzo de 2002 y confirmada por el Consejo de Estado el 9 de diciembre de 2004, por lo que no se puede hablar de una situación inesperada e intempestiva. Afirmó que en el proceso quedó demostrado que en los primeros meses del año 2005 el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Santiago de Cali atendió 2.539 incidentes, por lo que el municipio no garantizó el servicio público esencial demandado de manera eficiente y oportuna. Señaló que la cuantía por la que se viene suscribiendo el contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios no garantiza un servicio eficiente y oportuno como exige la ley. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el presente caso se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad pública y el acceso al servicio público de prevención y control de incendios y calamidades conexas, los cuales se estiman vulnerados en razón a que el municipio de Santiago de Cali (Valle del Cauca) no

suscribió oportunamente el contrato de prestación de servicios con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Santiago de Cali, además de no cumplir con la cuantía estipulada en la Resolución No. 241 de 2001 del Ministerio del Interior para este tipo de contratos. En síntesis, solicita el actor que se ordene al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, Valle del Cauca, que en el corto y mediano plazo apropie las partidas presupuestales necesarias para el cumplimiento del servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas de manera continua y oportuna, e igualmente, que se establezca la cuantía establecida en la Resolución antes citada para los contratos suscritos con el cuerpo de bomberos. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, manifestando que la situación no se debió a la falta de voluntad del municipio si no a circunstancias externas y que la amenaza quedó saneada al suscribirse el contrato con el cuerpo de bomberos en junio del mismo año. En orden a resolver lo pertinente, es preciso señalar que conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 322 de 1996 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos y se dictan otras disposiciones”, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado1, a quien le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa, o por medio de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios. Según esta disposición, es obligación de los distritos, municipios y entidades

territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin, con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios2, cuando dichas entidades territoriales no cuenten con sus propios Cuerpos de Bomberos Oficiales, o cuando la cobertura de éstos no sea la adecuada, conforme a los parámetros que fije la Junta Nacional 1 Los Departamentos, según esta disposición, y ejercen funciones de coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de éstos ante la Nación para la prestación de servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los Cuerpos de Bomberos. 2 A términos, del artículo 7º ibídem, las instituciones organizadas para la prevención y atención de incendios y demás calamidades conexas se denominan cuerpos de Bomberos: son Cuerpos de Bomberos Oficiales los que crean los concejos distritales, municipales y quien haga sus veces en las entidades territoriales indígenas para el cumplimiento del servicio público a su cargo en su respectiva jurisdicción; por su parte, los Cuerpos de Bomberos Voluntarios son Asociaciones Cívicas, sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica, reconocidos como tales por la autoridad competente, organizadas para la prestación del servicio público de prevención y atención de incendios y calamidades conexas. Para la creación de los Cuerpos de Bomberos Oficiales y la contratación con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, se requiere concepto técnico previo favorable de la Delegación Departamental o Distrital respectiva.

de Bomberos de Colombia. De otro lado, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996 determina que los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley, para financiar la actividad bomberil. De acuerdo con el artículo 12 de la ley 322 de 1996 los Cuerpos de Bomberos tienen las siguientes funciones: a) Atender oportunamente las emergencias relacionadas con incendios, explosiones y calamidades conexas; b) Investigar las causas de las emergencias que atiendan y presentar su informe oficial a las autoridades correspondientes; c) Desarrollar campañas públicas y programas de prevención de incendios y otras calamidades conexas; d) Servir de organismo asesor de los distritos, municipios, territorios indígenas, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, en seguridad contra incendios y calamidades conexas; e) Colaborar con las autoridades en el control de las necesidades obligatorias de seguridad contra incendios y desarrollar su supervisión y control en los demás casos en que se figure delegación; f) Apoyar a los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres en asuntos bomberiles cuando éstos lo requieran; g) Ejecutar los planes y programas que sean adoptados por los órganos del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia; h) Promover ante las autoridades competentes, con la debida autorización de su representante legal, aportando las pruebas

respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio con ocasión de los incendios y calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles. Esta función será asumida solamente en ejercicio del servicio. De otro lado, en el Decreto 302 de 2000 “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado” se señalan las siguientes reglas en materia de instalación, y disposición de los hidrantes públicos, en la siguiente forma: “Articulo 36. Instalación de hidrantes públicos. Los hidrantes deben instalarse de acuerdo con las normas que para el efecto determine la Oficina de Planeación Municipal respectiva o el reglamento interno de prestación del servicio adoptado por la entidad, según lo establecido en el parágrafo del artículo 1o. del presente decreto”. Por otra parte, en desarrollo de las atribuciones señaladas en el artículo 25 de la Ley 322 de 1996, la Junta Nacional de Bomberos expidió la Resolución No. 241 del 21 de febrero de 2001 “Por la cual se expide el Reglamento General Administrativo Operativo y Técnico del Sistema Nacional de Bomberos”; dicho reglamento, conforme al artículo 3º de la citada resolución, rige a partir del 1º de marzo de 2001. La parte primera de dicho reglamento contiene disposiciones acerca de la “Estructura Orgánica, Administrativa y Financiera del Sistema Nacional de Bomberos”, el cual está integrado por los siguientes órganos: los Cuerpos de Bomberos; las Delegaciones Departamentales de Bomberos y la Delegación

Distrital de Santa Fe de Bogotá; la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior; la Junta Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia; y la Delegación Nacional de Bomberos. En relación con los Cuerpos de Bomberos, en el acápite denominado “Contratación con los Municipios”, se prevé lo siguiente: “Los municipios deben tener en cuenta al contratar con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, la siguiente tabla, que establece el valor mínimo del contrato en salarios mínimos mensuales vigentes: Categoría Clasificación Valor Anual en salarios mínimos mensuales A Menos de 10.000 Habitantes 100 B De 10.001 a 25.000 Habitantes 250 C De 25.001 a 100.000 Habitantes 850 D De 100.001 a 250.000 Habitantes 1800 E De 250.001 a 500.000 Habitantes 3000 9000 F De 500.001 a 2.000.000 12000 G Habitantes Más de 2.000.001 Habitantes Para que el municipio pueda contratar es necesario que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios, respectivo, presente el certificado de cumplimiento, avalado por el Coordinador General del Sistema Nacional de Bomberos.” Ahora bien, en el expediente aparece probado lo siguiente: - A folio 84 obra el oficio No. SFP-GE-0716 del 23 de junio de 2005, mediante el cual la Directora del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal informa que mediante el decreto No.0342 del 14 junio de 2005 se adicionó al presupuesto

el valor de $246.365.366 a favor de la entidad bomberil, se solicitó al Comité de Seguimiento y Evaluación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero del municipio dar su consentimiento para liberar $1.877.766.465 del fondo de saneamiento fiscal para poder cubrir las necesidades de funcionamiento del cuerpo de bomberos por lo que restaba del año 2005. - A folio 99 obra el oficio No. SCSC-515-05-F del 8 de septiembre de 2005 mediante el cual la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana del municipio de Santiago de Cali informa que en el mes de junio de 2005 se suscribió un nuevo contrato de ejecución inmediata con al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Santiago de Cali. - A folio 64 obra un cuadro de incidentes atendidos por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Santiago de Cali en el período Enero – Mayo de 2005 en el que se puede ver que dicha entidad atendió 2.539 casos. - A folio 139 obra una copia de un boletín de prensa del 16 de julio de 2006 en el que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cali informa a la ciudadanía que ha venido prestando de manera ininterrumpida sus servicios durante sus 78 años de existencia. De los elementos de prueba obrantes en el proceso, se puede establecer que el municipio de Santiago de Cali ha realizado las actuaciones administrativas y presupuestales pertinentes para asegurar la prestación eficiente del servicio público esencial de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas en esa localidad, auncuando el presupuesto asignado para dicho fin se vio alterado por una declaración judicial.

Es de precisar que conforme a la Ley 322 de 1996, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles son un servicio público esencial, al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que: “Los cuerpos de bomberos voluntarios no son una simple asociación privada o un club recreacional sino que desarrollan un servicio público de importancia y riesgo, como es el servicio de bomberos. En efecto, la propia ley es clara en señalar que esas entidades asociativas se desarrollan para la prevención de incendios y calamidades, y como tales se encargan de un servicio público cuya deficiente prestación puede poner en peligro la vida, la integridad personal y los bienes de los asociados. Por ende, debido a tal razón, la posibilidad de intervención de la ley es mayor, ya que si bien los servicios públicos pueden ser prestados por los particulares y por las comunidades, a la ley corresponde establecer su régimen jurídico y el Estado debe regularlos, controlarlos y vigilarlos. En el presente caso, el deber de vigilancia estatal es aún más claro, debido a los riesgos catastróficos que derivan de los incendios deficientemente prevenidos o controlados, por lo cual es normal que existan regulaciones encaminadas a garantizar la idoneidad y eficiencia de los cuerpos de bomberos, sean éstos oficiales o voluntarios.” 3 Por lo anterior, es claro que estas instituciones bomberiles voluntarias tienen vigilancia Estatal y por ende deben cumplir con sus deberes de manera eficiente dada la naturaleza de ser un servicio público esencial y deben responder de manera adecuada en aras de garantizar la idoneidad y eficacia en la prestación

del servicio, como en efecto se ha venido prestando de manera ininterrumpida según lo expresado por el propio cuerpo de bomberos del municipio de Cali. Así las cosas, las Sala encuentra que este servicio se siguió prestando de manera continuada a pesar del inconveniente suscitado por la declaración de nulidad del impuesto que cubría la financiación del cuerpo de bomberos, por lo que mal se podría concluir que la comunidad se encontró desprotegida y que sus derechos colectivos se encontraron amenazados. En el anterior contexto, no se puede aseverar que la administración municipal de Santiago de Cali ha permanecido negligente o ajena frente a su obligación de prevenir la ocurrencia de incendios o demás calamidades conexas. Como se advirtió, el ente territorial no está desprotegido frente a dicho servicio, toda vez efectivamente contó con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios activo durante los primeros meses del año 2005 y posteriormente se celebró el correspondiente contrato con éste por lo que restaba del año. Por otra parte, aunque el valor de los mencionados contratos no alcanza los 12 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes estipulados en el Reglamento 3 Sentencia C-770 del 10 de diciembre de 1998 con ponencia del Dr. Alejandro Martínez Caballero General Administrativo Operativo y Técnico del Sistema Nacional de Bomberos, ese hecho por sí solo no tiene la capacidad de vulnerar los derechos e intereses colectivos cuya protección reclama el actor, más aun si se tiene en cuenta que no existe un elemento de juicio válido que permita concluir que por el valor que se contrata el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades

conexas en el municipio de Santiago de Cali, no permite su prestación eficiente y oportuna. Por lo anteriormente expuesto, estima la Sala que no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, y por ende, se confirmará la sentencia apelada. No obstante, la Sala exhortará al Alcalde Municipal que inicie las actuaciones necesarias para la obtención de recursos suficientes que le permitan atender en forma continua la prestación del mencionado servicio. Igualmente, exhortará al Gobernador para que vigile el cumplimiento de las normas que permitan prestar un adecuado servicio bomberil. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Segundo: EXHÓRTASE al alcalde del Municipio de Cali para que con el apoyo del Departamento del Valle, en virtud del artículo 2° de la Ley 322 de 1996, vigile el cumplimiento de las normas que permitan prestar un adecuado servicio.

Igualmente EXHÓRTASE al señor Gobernador para que implemente la manera más eficiente de vigilar el cumplimiento de la precitada norma (artículo 2° de la ley 332 de 1996).

CÓPIESE, NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN