CE-76001-23-31-000-2005-02220-01-2014

TASAS RETRIBUTIVAS – Formulación de cargos nuevos con el recurso de apelación No es menester comprometerse en análisis muy profundos para advertir que el concepto de la violación del artículo 363 de la Constitución que ahora se plantea en el recurso, es totalmente distinto del que fue expuesto en la demanda, lo cual lleva a la Sala a concluir que estamos en presencia de un cargo nuevo. Igual predicamento cabe frente a la supuesta violación de los artículos 47, 48, 62, 63 y 64 del C.C.A., disposiciones éstas que a pesar de invocarse en la apelación no aparecen relacionados en la demanda dentro del catálogo de preceptos violados. Por lo mismo, el cargo referido a la violación de dichas normas, constituye un cargo nuevo que no puede ser planteado en la segunda instancia. Por lo anterior, tampoco es de recibo el examen de legalidad de los actos que ahora se mencionan en la apelación, pues ello entrañaría una modificación extemporánea de la demanda y una violación del debido proceso, por desconocimiento de las garantías procesales de la demandada. Finalmente, al exponer en la demanda los cargos que se formulan contra las decisiones administrativas acusadas, la actora jamás hizo referencia al hecho de que las mismas no se encontraban en firme ni se adujo que no podían producir efectos retroactivos, no siendo admisible que ahora se traigan al debate procesal nuevos elementos que han debido formar parte de la controversia en la primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02220-01

Actor: EMCALI E.I.C.E. - E.S.P.

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y LA ALCALDIA MUNICIPAL DE

SANTIAGO DE CALI

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a decidir el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle el 31 de marzo de 2011, por medio de la cual se negó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, dictados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI –DAGMAy la Alcaldía de dicho municipio, relacionados con el cobro de algunas tasas retributivas a cargo de EMCALI E.I.C.E. - E.S.P..

1. LA DEMANDA Dada la necesidad de ordenar y hacer más comprensible el objeto de la demanda y con el objeto de facilitar la decisión que ha de adoptarse en la segunda instancia, la Sala considera oportuno señalar, haciendo un esfuerzo de interpretación, que la parte actora al incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está

dirigida a que se acceda a las siguientes: 1.1.- Pretensiones 1.1.1.- Que se declare la nulidad de los artículos 1° y 2° de la Resolución 237 del 5

de marzo de 2004, expedida por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMA-, por medio de la cual se liquidaron las tasas retributivas correspondientes al primero y segundo semestres de los años 2001 y 2002 en la suma total de $23577.476.696 y se negaron por improcedentes las solicitudes de la empresa de servicios públicos anteriormente mencionada. 1.1.2.- Que se declare la nulidad de los artículos 1° y 2° de la Resolución 495 del 14 de octubre de de 2004 expedida por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMA-, por medio de la cual se confirmó lo resuelto en el acto administrativo mencionado en el numeral anterior. 1.1.3.- Que se declare la ocurrencia del silencio administrativo en que incurrió el Municipio de Santiago de Cali al dejar de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 237 del 5 de marzo de 2004, expedida por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMA-, mediante la cual se decidió una reclamación formulada por EMCALI E.I.C.E. - E.S.P. el 9 de junio de 2003, relacionada con el cobro de las tasas retributivas ut supra señaladas. 1.1.4.- Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto resultante del silencio administrativo negativo antes indicado. 1.1.5.- Que como consecuencia de lo anterior, se declare que EMCALI E.I.C.E. - E.S.P. no está obligada al pago de las tasas retributivas anteriormente

mencionadas y que por lo mismo el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMA-, no puede gravar, liquidar, facturar ni cobrar suma alguna a EMCALI E.I.C.E. - E.S.P. por concepto de dichas tasas 1.2.- Hechos La parte actora se refirió a los antecedentes que dieron lugar a la expedición a los actos administrativos demandados, a la interposición de los recursos de vía gubernativa y a la supuesta ocurrencia del silencio administrativo negativo. 1.3.- Normas violadas y concepto de violación A juicio del demandante los actos acusados, vulneraron las siguientes disposiciones:  El artículo 338 de la Constitución Política : En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas y los Concejos Distritales y Municipales pueden imponer obligaciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos del tributo, los hechos y las bases gravables así como la tarifa de los impuestos. El Concejo Municipal, a juicio de la actora, era la autoridad competente para señalar los elementos del tributo y no existe ninguna Ley o Acuerdo que habiliten al Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMApara fijar las tarifas de las tasas retributivas. Además de ello, el Decreto 901 de 1997, al no ser una ley del Congreso ni un Acuerdo del Concejo Municipal, no puede autorizar a esa dependencia para fijarlas.  El artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 84 de la Carta: Al disponerse en este precepto legal que los

Departamentos y Municipios no pueden gravar a las Empresas de Servicios Públicos con tasas que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales y comerciales, los actos demandados resultan contrarios a derecho. La Ley 142 de 1994 es una ley especial y por lo mismo no puede ser contrariada por actos como los acusados.  El artículo 191 numeral 13 del Acuerdo 01 de 1996 del Concejo de Santiago de Cali: Dicha Corporación Administrativa aún no ha dictado el Acuerdo para establecer las políticas de cobro de las tasas retributivas y que habilite al DAGMA para aplicar esas tasas en la zona urbana del Municipio de Santiago de Cali.  El artículo 363 de la Constitución : Se están soslayando los principios de equidad, eficiencia y progresividad, al establecer el DAGMA un sistema de tasas retributivas que incluye una meta de reducción de carga contaminante que supera la capacidad de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo que próximamente será puesta al servicio por parte de EMCALI, sin que se haya adelantado previamente un proceso de concertación con los sectores público y privado. Además de ello, EMCALI como sujeto pasivo de la tasa no cuenta con la manera de trasladarle esos valores a los usuarios del servicio de alcantarillado.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que los actos acusados se expidieron de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales vigentes.

Propuso la excepción de inepta demanda por insuficiencia del poder, alegando

que el mandato conferido al apoderado del actor, además de no hacer claridad en la determinación de las partes, no reúne los requisitos establecidos en el artículo 65 del C. de P. C. Además de ello, el apoderado no se identificó con su cédula de ciudadanía sino con una contraseña expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. De igual modo se invocó a manera de excepción la inexistencia del derecho sustancial reclamado. Desmintió la ocurrencia del silencio administrativo respecto del recurso de apelación, pues mediante Resolución A-0807 del 31 de diciembre de 2004 se resolvió de fondo dicho recurso. Por lo mismo, el acto demandado ha debido ser este último y no el acto ficto o presunto contra el cual se dirigió la demanda. En cuanto se refiere a las tasas retributivas reguladas por el Decreto Ley 2811 de 1974 y los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, la H. Corte Constitucional, mediante Sentencia C-495 de 1995, precisó que el producto de su recaudo debe destinarse al cubrimiento de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, destacando que al momento de proferirse los actos administrativos cuestionados regía el Decreto 901 de 1997, por medio del cual se reglamentaron las tasas retributivas y compensatorias por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de vertimientos puntuales y se establecieron .las tarifas respectivas, en cuyas normas se establece que las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos son competentes para recaudar la tasa retributiva.

Se establece igualmente en dicho Decreto que todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales son sujetos pasivos de dicha tasa y que cuando los vertimientos que realicen a través de una red de alcantarillado, la tasa se cobrará únicamente a la entidad que preste el servicio. El Decreto en mención define la manera de calcular el monto de las tasas y señala que son los mismos usuarios quienes deben presentar semestralmente una declaración sustentada de los vertimientos. A partir de dicha declaración la autoridad ambiental calcula la carga contaminante de cada sustancia objeto de cobro. En caso de no presentarse dicha declaración, la autoridad ambiental calcula el monto de la tasa con base en la información disponible, obtenida en muestreos anteriores o apelando a cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción en insumos utilizados. En el caso bajo examen, EMCALI efectuó las declaraciones semestrales de vertimientos correspondientes a los años 2001 y 2002, a partir de las cuales el DAGMA efectuó el cálculo de la carga contaminante objeto de cobro mensual, que es el parámetro a considerar en tratándose de liquidar la tasa retributiva. Como no se alcanzaron las metas de reducción de carga contaminante por parte de EMCALI, se procedió a incrementar en un 0,5 el factor regional en los términos que aparecen consignados en las Resoluciones 351 de 1998, “Por medio de la cual se acoge y se fija una meta regional de reducción de la contaminación y se establece el procedimiento para el procedimiento para el cobro de la Tasa Retributiva por contaminación hídrica para el área urbana del Municipio de

Santiago de Cali.” y 352 de 1998 “Por medio de la cual se fija la carga de contaminantes vertida por parte de los sujetos pasivos del cobro y se establece el cobro y los plazos de pago de la Tasa Retributiva por contaminación hídrica para el área urbana del Municipio de Santiago de Cali.”, las cuales fueron proferidas con fundamento en la ley 99 de 1993, el Decreto 901 de 1997 y los Acuerdos Municipales 18 de 1994 y 01 de 1996. Así las cosas, no es jurídicamente admisible que el Municipio de Santiago de Cali modifique la liquidación de las tasas retributivas en el sentido de mantenerlas sin ajustes y con un valor constante igual a 1, desde cuando se fijó en el año 1998. Lo anterior, por cuanto no se han dado las condiciones para ello, al no haberse logrado que la reducción total de la contaminación del cuerpo de agua sea superior a la meta establecida, que ésta se haya cumplido o que se haya fijado una nueva meta, al término del quinquenio para el cual fue establecida. Según el criterio de la demandada, el hecho de que no se haya puesto en marcha la planta de tratamiento de aguas residuales y el no poder trasladarle a los usuarios el importe de la tasa, no son razones suficientes para justificar el incumplimiento en el pago de la tasa por parte de la actora. Apoyándose en lo anteriormente expuesto, solicitó la denegación de las pretensiones de la demanda.

3. SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle, al pronunciarse sobre la excepción de

ineptitud de la demanda por insuficiencia y falta de claridad del poder conferido al apoderado de la parte actora, desmintió los fundamentos invocados por el apoderado del Municipio de Santiago de Cali, aduciendo que había plena certeza de que las partes involucradas eran EMCALI EICE – ESP, en calidad de demandante y dicha entidad territorial como demandada. De igual modo, puso de presente que la contraseña presentada por el apoderado de la parte demandada como documento de identificación, es un documento idóneo que sirve para la identificación temporal de su titular. En cuanto concierne a la excepción de inexistencia del derecho sustancial, el a quo manifestó que por tratarse de una excepción que se relaciona con el fondo del asunto, no ameritaba un pronunciamiento previo. En lo que tiene que ver con la supuesta configuración del silencio administrativo negativo, el a quo estimó que no resultaba pertinente entender que dicho fenómeno no se produjo como lo asegura el apoderado del Municipio, pues si bien dicha entidad territorial profirió la Resolución A-0807 del 31 de diciembre de 2004, ese acto jamás le fue notificado a la Empresa de Servicios Públicos que ahora funge como demandante y por lo mismo no hay razón para exigirle que demandara un acto que para ella era desconocido. Hechas las consideraciones que anteceden, pasó a pronunciarse sobre el fondo del asunto. En efecto, luego de precisar la normatividad aplicable en materia de tasas retributivas y compensatorias, el Tribunal de origen concluyó que en el sub lite no se vulneró el principio de legalidad de los tributos, pues de conformidad con las disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del Decreto 901 de 1997, el DAGMA sí

era competente para efectuar el recaudo de las tasas retributivas, pues contrario a lo que se afirma en la demanda, en los grandes centros urbanos no se requiere de la expedición de un Acuerdo del Concejo Municipal que acoja, reglamente y autorice su recaudo. No obstante lo anterior, el a quo manifestó que el artículo 191-13 del Acuerdo 01 de 1996, expedido por esa corporación administrativa, facultó al DAGMA para aplicar las tasas, contribuciones, y cobros correspondientes a la utilización de los recursos naturales por los agentes públicos y privados. En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 24 de la Ley 142 de 1994, consistente en el hecho de que se haya cobrado la tasa retributiva solamente a EMCALI EISE-ESP y no a las demás empresas industriales y comerciales, el Tribunal consideró que por tratarse de una inconformidad que no fue planteada ni discutida en sede administrativa, no puede plantearse ahora en la demanda, pues ello conllevaría un desconocimiento del derecho de defensa del DAGMA. Con respecto al cargo referido a la vulneración del principio de equidad tributaria a que se refiere el artículo 363 de nuestra Carta Política, el Tribunal consideró que la mencionada vulneración no se encuentra sustentada, pues en ningún momento se alegó ni demostró que la tasa retributiva le estuviese brindando a la actora un tratamiento discriminatorio ni imponiendo una carga excesiva distinta de la de otras personas que se encuentran en su misma situación. Por contera, la libertad de configuración legislativa, permite al Congreso definir los sujetos pasivos de los impuestos, tasas y contribuciones. Así las cosas, el

ordenamiento jurídico consagra que la tasa retributiva debe ser cobrada únicamente a la entidad que presta el servicio de alcantarillado. Con fundamento en ello, denegó las pretensiones de la demanda.

4. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante apeló oportunamente la providencia dictada en primera instancia por parte del Tribunal Administrativo del Valle, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Al plantear las razones de su inconformidad, el apoderado de EMCALI EICE-ESP expuso de manera confusa y desordenada los siguientes argumentos: 4.1.- Los actos administrativos aplicados y demandados no se encontraban en firme y por lo tanto no producían efectos jurídicos. Las normas tributarias siempre producen efectos jurídicos hacia futuro “Por esto en (sic) nulo el Acto Administrativo contenido en el artículo CUARTO de la Resolución N° 352 del 22 de agosto de 1998 modificado por el ARTICULO SEGUNDO de la Resolución N° 419 del 23 de septiembre de 1998 mediante la cual se impone la tarifa de la tasa retributiva para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1998, por cuanto los actos que la imponen no estaban en firme y no pueden producir efectos retroactivos, pues esto viola los artículos 363 inciso final de la Constitución Política, 62, 63 y 64 del Código Contencioso Administrativo”. Con fundamento en los precitados actos administrativos el DAGMA pretendió aplicarle a su representada una carga contaminante, una meta de reducción y unas tarifas de tasas retributivas por SST y DB05 que no estaban en firme, por

haberse expedido y notificado de manera irregular. Por todo lo anterior, debe declararse, a título de restablecimiento del derecho, que la actora no está obligada al pago de las tasas retributivas correspondientes a los años 2001 y 2002. 4.2.- Reiteró además que por expresa disposición del artículo 338 constitucional, en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas y los Concejos Distritales y Municipales, pueden imponer impuestos, tasas y contribuciones. Para los fines del asunto bajo examen, debe tenerse en cuenta que el Concejo Municipal de Santiago de Cali no ha expedido ningún Acuerdo que fije los sujetos activos y pasivos de las tasas retributivas por vertimientos al Río Cauca. 4.3.- Reiteró igualmente el cargo referido a la violación del Artículo 363 de la Carta Política, por cuanto considera que los actos acusados pretenden “[…] aplicar a EMCALI una carga contaminante, una meta de reducción y unas tarifas de tasas retributivas por SST y DB05 que no se encontraban en firme y no pueden producir efectos retroactivos”. 4.4.- “El DAGMA al establecer y fijar en el ARTÍCULO PRIMERO de la Resolución N° 351 de 1998 la meta de Reducción de descontaminación hídrica determinada por la CVC en Acuerdo N° 046 de 1997 no cumplió con el inciso Segundo del Artículo 209 de la Constitución Política.” 4.5.- La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y del Ministerio de Desarrollo Económico, son las autoridades que “tienen injerencia directa en la Regulación de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado.””

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN De conformidad con el informe secretarial visible a folio 8 del cuaderno de segunda instancia, las partes no hicieron ninguna manifestación en esta etapa procesal.

VI. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, con funciones ante la Sección Primera del Consejo de Estado, a pesar de haber recibido notificación personal del auto admisorio del recurso de apelación, no realizó ninguna intervención en esta instancia.

6. CONSIDERACIONES 6.1.- Los actos administrativos demandados Se demanda en este proceso la nulidad de los artículos 1° y 2° de la Resolución 237 del 5 de marzo de 2004 y de los artículos 1° y 2° de la Resolución 495 del 14 de octubre de de 2004, expedidas ambas por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali –DAGMA-, por medio de la cual se liquidaron las tasas retributivas a cargo de EMCALI EICE-ESP correspondientes al vertimiento de aguas residuales efectuado en el Río Cauca durante el primero y segundo semestres de los años 2001 y 2002, así como también la nulidad del acto administrativo negativo presunto mediante el cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primero de los actos demandados y el correspondiente restablecimiento de los derechos conculcados. 6.2.- La cuestión central de la alzada La Sala se limitará al examen de los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación visible a folios 468 a 471 del expediente, pues cuando la

alzada es promovida por un apelante único, el ad quem debe circunscribirse a lo alegado por el recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este tipo de procesos por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. A efectos de precisar entonces el Thema decidendi, se hace necesario destacar que el recurrente, en procura de obtener la revocatoria de la precitada sentencia y de lograr la prosperidad de sus pretensiones, se limitó a reiterar algunos de los planteamientos que expuso tanto en la demanda como en el alegato de conclusión y, por otra parte, a formular nuevos cuestionamientos que no fueron ventilados en el curso de la primera instancia. En efecto, el recurrente reiteró sus argumentos referidos a la supuesta violación del artículo 338 constitucional, argumentando que en el asunto bajo examen el Concejo Municipal de Santiago de Cali no ha expedido ningún Acuerdo que fije los sujetos activos y pasivos de las tasas retributivas por vertimientos al Río Cauca y por lo mismo, no han debido expedirse las decisiones administrativas acusadas. Sobre este punto de derecho, la Sala comparte el criterio del a quo, según el cual, los argumentos en los cuales se fundamenta este cargo, no sustentan la vulneración del principio de equidad tributaria, pues no se está alegando que la tasa retributiva implique tratamientos tributarios diferenciados injustificados, o que se le esté imponiendo a la actora una carga excesiva respecto de otras personas que se encuentran en su misma situación. Por lo mismo, los argumentos del

recurrente tengan la fuerza suficiente para que la Sala entre a modificar el sentido de la decisión apelada. Por otra parte insistió en señalar que los actos acusados son violatorios del Artículo 363 de la Carta Política por cuanto pretenden “[…] aplicar a EMCALI una carga contaminante, una meta de reducción y unas tarifas de tasas retributivas por SST y DB05 que no se encontraban en firme y no pueden producir efectos retroactivos”. Al respecto observa la Sala, que si bien en la demanda se señaló como violada las anterior disposición, lo cierto es que el concepto de su violación inicialmente planteado por la actora era otro completamente distinto. En efecto, la supuesta violación del artículo 363 de la Carta se configura, tal como se aduce en la demanda, por haberse desconocido los principios de equidad, eficiencia y progresividad, al establecer el DAGMA un sistema de tasas retributivas que incluye una meta de reducción de carga contaminante que supera la capacidad de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, sin que se haya adelantado además un proceso de concertación con los sectores público y privado. Además de ello, en el libelo se señaló que la actora, en cuanto sujeto pasivo de la tasa, no cuenta con la manera de trasladar esos valores a los usuarios del servicio de alcantarillado. No es menester comprometerse en análisis muy profundos para advertir que el concepto de la violación del artículo 363 de la Constitución que ahora se plantea en el recurso, es totalmente distinto del que fue expuesto en la demanda, lo cual

lleva a la Sala a concluir que estamos en presencia de un cargo nuevo. Igual predicamento cabe frente a la supuesta violación de los artículos 47, 48, 62, 63 y 64 del C.C.A., disposiciones éstas que a pesar de invocarse en la apelación no aparecen relacionados en la demanda dentro del catálogo de preceptos violados. Por lo mismo, el cargo referido a la violación de dichas normas, constituye un cargo nuevo que no puede ser planteado en la segunda instancia. Además de las razones consignadas, sorprende el recurrente a la Sala al referirse en su apelación a las Resoluciones 352 del 22 de agosto de 1998 y 419 del 23 de septiembre de 1998 del mismo año, mediante las cuales se impuso la tarifa de la tasa retributiva para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1998, pues los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se pretende, son los que fueron indicados en el numeral 1° de estas consideraciones, los cuales se refieren a las tasas retributivas correspondientes al primero y segundo semestres de los años 2001 y 2002. Por lo anterior, tampoco es de recibo el examen de legalidad de los actos que ahora se mencionan en la apelación, pues ello entrañaría una modificación extemporánea de la demanda y una violación del debido proceso, por desconocimiento de las garantías procesales de la demandada.. Igual manifestación cabe hacer con respecto a la supuesta violación del artículo 209 de la Constitución, norma que no fue relacionada dentro de los preceptos violados con la expedición de los actos administrativa que aquí se examinan.

Frente al argumento del apelante en virtud el cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y del Ministerio de Desarrollo Económico, son las autoridades que realmente “tienen injerencia directa en la Regulación de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado.”, debe la Sala poner de relieve que el cargo de incompetencia mencionado en el recurso que ahora se decide, tampoco fue planteado en la demanda ni debatido en la primera instancia. Finalmente, al exponer en la demanda los cargos que se formulan contra las decisiones administrativas acusadas, la actora jamás hizo referencia al hecho de que las mismas no se encontraban en firme ni se adujo que no podían producir efectos retroactivos, no siendo admisible que ahora se traigan al debate procesal nuevos elementos que han debido formar parte de la controversia en la primera instancia. De conformidad con expuesto, la Sala considera, a manera de conclusión, que en el memorial contentivo de la apelación el recurrente dejó de controvertir de manera concreta y expresa las consideraciones en las cuales se sustentó el fallo del a quo, limitándose simplemente a reiterar en forma vaga, desarticulada e imprecisa algunos de los argumentos planteados en la demanda y a formular los cargos nuevos a los cuales se hizo referencia anterior, sin que lo expresado en el recurso desvirtúe la corrección de los fundamentos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento a la denegación de sus pretensiones. Si bien las razones que anteceden son más que suficientes para confirmar en todas sus partes la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, la

Sala estima prudente hacer las siguientes precisiones con respecto al alcance y el sentido del recurso de apelación: Desde el punto de vista teleológico, el recurso en mención, también conocido como recurso de alzada, aparece consagrado en los sistemas procesales contemporáneos como un mecanismo de impugnación de determinadas decisiones judiciales, que apunta al propósito fundamental de garantizar a los sujetos procesales la posibilidad de que el superior jerárquico de quien adopta una decisión interlocutoria o una de mérito, revise aquellos errores y equivocaciones in procedendo o in iudicando en que hubiere podido incurrir el juez de la causa. Lo anterior, a partir del reconocimiento de que el operador jurídico, al estar sujeto a las limitaciones propias de su naturaleza humana, no es un ser infalible y por lo mismo bien puede caer en equivocaciones que necesariamente deben ser objeto de revisión y de enmienda. En ese contexto, la posibilidad de deprecar la revocatoria, reforma, modificación o complementación de la providencia recurrida, forma parte de la garantía del debido proceso consagrada en el Artículo 29° de nuestra Carta Política. Es del caso mencionar igualmente que el recurso de apelación es una fase más del proceso previamente iniciado y no un proceso nuevo. El argumento principal que da sustento a esta afirmación radica en que la apelación no cambia el objeto litigioso, pues con este recurso se pretende, simplemente, impedir la consolidación de la cosa juzgada formal y material de una decisión contraria a derecho, con la única intención de que el asunto bajo examen sea objeto de consideración y decisión por el superior jerárquico.

Dicho de otra manera, el objeto litigioso es el mismo, ya que nuestro ordenamiento jurídico proscribe la posibilidad de que la interposición de un recurso de apelación, sea aprovechada como pretexto para modificar o ampliar el objeto del proceso, en tanto y en cuanto la segunda instancia es una fase procesal del mismo. En ese orden de ideas, resulta claro que lo que se pida en la apelación, debe estar íntimamente conectado con la resolución dictada, pues lo que puede perseguir el apelante es la estimación de las peticiones denegadas o la desestimación de las de la contraparte, en caso de que hubieren sido despachadas de manera favorable. En virtud de lo anterior, no se trata de un novum iudicium, sino de una revisio prioris instantiae, motivo por el cual es inadmisible tanto el planteamiento de problemas jurídicos nuevos como la ampliación o modificación del objeto del proceso. De permitirse lo anterior, se le estaría limitando al demandado el derecho de audiencia y de defensa y se le estaría cercenando una de las dos instancias consagradas por el ordenamiento jurídico procesal. En el sub lite, la parte recurrente, soslayando en forma evidente la interdicción de proponer cargos nuevos en el recurso de apelación, formuló en su recurso una nueva causa petendi y un petitum de suyo diferente al consignado en su demanda, motivo por el cual la Sala considera que debe ser condenada en costas, como en efecto quedará consignado en la parte resolutiva de esta providencia. Atendiendo las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,