CE-76001-23-31-000-2006-00233-01(AC)-2006

REDUCCION DE LA PENSION - Vulneración del mínimo vital al ordenar descuento por el cincuenta por ciento / DERECHO AL MINIMO VITALVulneración al reducir pensión en foncolpuertos y deducir cuota del cincuenta por ciento: protección Con los descuentos ordenados mediante la Resolución núm. 000951 del 29 de septiembre de 2005, en la que se dispuso deducir de la mesada pensional del actor 40 cuotas sucesivas mensuales por valor de $1’276.939.39 y la última por $ 163.748.73, se evidencia la violación del mínimo vital del demandante, dado que recibirá una suma que no asegura que pueda subsistir de manera decorosa y menos aún atender la educación de su menor hijo y las necesidades básicas de su núcleo familiar. Según obra en el expediente el actor tiene una obligación por alimentos decretada por el Juzgado Sexto de Familia de Cali, en valor equivalente al 20% de la mesada pensional que éste percibe (suma que sería equivalente a $510.600.oo), y debe atender obligaciones crediticias por valor aproximado de $1.100.000.oo, y según manifestación efectuada por el demandante al contestar la demanda de alimentos ante el juez ordinario, debe contribuir con la manutención de su cónyuge y de su padre. Ahora bien, debe resaltarse que la Corte Constitucional ha señalado que basta con que el actor afirme que la mesada pensional constituye su único ingreso para atender sus necesidades básicas y las de su familia (como ocurrió en este caso), para tenerse como una manifestación de buena fe que debe aceptarse mientras no se demuestre lo contrario. En efecto, en sentencia T-939 de 24 de julio de 2000, dicha Corporación precisó:”Mínimo vital

“Respecto al mínimo vital: si hay elemento de juicio que indica que el trabajador tiene otros ingresos que le permiten subsistir sin el salario, la tutela no prospera. La Corte no ha dicho que el trabajador tenga que probar que no tiene otros ingresos porque se llegaría a la prueba diabólica. Si el trabajador afirma que la pensión es su único ingreso se considera que es una manifestación de buena fe (que obviamente puede admitir prueba en contrario) que debe aceptarse mientras no sea contradicha (…). La Sala debe precisar que si bien el artículo 3º del Decreto 1073 de 2002, modificado por el artículo 3º del decreto 994 de 2003, señala que los descuentos legalmente autorizados a las mesadas pensionales no podrán superar el 50% del valor neto de ésta, la aplicación de ese porcentaje en este asunto desconocería, como antes se dijo, el mínimo vital del pensionado, siendo válido que con miras a proteger ese derecho tan solo se autorice, como medida transitoria de protección, que el descuento respectivo no supere un porcentaje del 25%.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil seis (2006) Radicación número: 76001-23-31-000-2006-00233-01(AC)

Actor: ARNULFO ESTUPIÑAN REINA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Acción de Tutela La Sala decide la impugnación formulada por el Ministerio de la Protección Social actora contra la sentencia proferida el 3 de febrero de 2006 por la Sala de

Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual concedió el amparo solicitado. I.- La pretensión y los hechos en que se funda El ciudadano ARNULFO ESTUPIÑÁN REINA promovió acción de tutela con el fin de obtener el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, que a su juicio son vulnerados por el Ministerio de la Protección Social - Coordinación General – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en razón de la expedición de la Resolución núm. 00951 del 29 de septiembre de 2005 por medio de la cual revocó parcialmente las resoluciones que reajustaban su pensión de jubilación y señaló la reducción de la pensión a la suma de $2.533.877.77 y que debía reintegrar la suma de $51.075.051.05 m/cte. En ese orden, solicitó que se deje sin efectos la mencionada resolución, y se ordene el cese de los descuentos ordenados respecto de su pensión de jubilación, como también que los dineros que se le han descontado le sean reintegrados de manera inmediata. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos: 1.- El actor es pensionado de la extinta empresa Puertos de Colombia desde el día 6 de marzo de 1992, percibiendo una pensión de jubilación por valor mensual de $365.367.29. 2.- Mediante las resoluciones números 1739, 1763 y 2449 del 11 de agosto, 11 de octubre y 4 de diciembre de 1995, respectivamente, le fue reajustada su pensión

de jubilación a la suma de $2.720.151.87. 3.- A través de la resolución núm. 00951 del 29 de septiembre de 2005, de manera unilateral y violatoria de la ley y del precedente constitucional, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del pasivo Social de Puertos de Colombia, por intermedio de su Coordinador General, ordenó revocar parcialmente las resoluciones antes mencionadas, señalando además la reducción de la pensión a la suma de $2.533.877.77 y que debía reintegrar la suma de $51.075.051.05 m/cte. 4.- El anterior acto administrativo es violatorio del artículo 136 numeral 2 del C.C.A., toda vez que se desconoce el principio constitucional de la buena fe en relación con las prestaciones recibidas y que fueron ordenadas por las resoluciones antes citadas; igualmente, se vulnera el principio denominado de la “confianza legítima”, conforme al cual una persona (trabajador-pensionado) no puede verse sorprendido por actos de la administración que para aquella eran superados, pues no puede ser posible que luego de haber transcurrido más de 13 años de estar recibiendo mensualmente su mesada pensional, de un momento a otro y con argumentos que comprometen a la administración de justicia y a la administración pública, se reduzca dicha mesada de manera unilateral y sin mediar ningún procedimiento. 5.- La anterior circunstancia desconoce el derecho al mínimo vital, ya que durante todo ese tiempo se han contraído múltiples obligaciones y una calidad de vida acorde con la mesada pensional que se venía percibiendo, y con la citada resolución se le coloca en imposibilidad de seguir cumpliendo con aquellas, como

efectivamente está sucediendo, pues la reducción de la mesada en un 50% desborda su capacidad de pago y desmejora ostensiblemente su calidad de vida, ya que actualmente no cuenta con recursos económicos ni propiedades, dado que la única fuente de ingresos la constituye la pensión de jubilación. II.- La respuesta de la entidad demandada El Coordinador del Área de Prestaciones Económicas de la entidad demandada contestó la demanda en tiempo y solicitó que la acción sea rechazada de plano por improcedente, con fundamento en las siguientes razones: 1.- Señaló que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito profirió el 22 de febrero de 1995 sentencia condenatoria contra la empresa Puertos de Colombia en liquidación, dentro del proceso ordinario que promovió contra ésta el señor ESTUPIÑÁN REINA. 2.- Precisó que mediante las resoluciones números 1739 y 2163 del 11 de agosto y el 11 de octubre de 1995, respectivamente, el Fondo del Pasivo de la empresa Puertos de Colombia dando cumplimiento a la citada sentencia ajustó la mesada pensional del actor y ordenó el pago correspondiente por nómina de septiembre y octubre de 1995, y que por resolución número 2449 del 4 de diciembre de 1995 ordenó el pago de la sentencia del 22 de febrero de 1995, sin que ésta estuviera debidamente ejecutoriada, ya que se omitió ordenar inmediatamente la consulta de esa providencia, tal como lo dispone el artículo 69 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- Informó que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala de Descongestión Laboral decidió el grado jurisdiccional de consulta en el sentido de

revocar en todas sus partes la providencia de primera instancia. 4.- Destacó, así mismo, que en atención al fallo del Tribunal, el Coordinador General del Grupo expidió la Resolución número 000951 del 29 de septiembre de 2005, ordenando el reintegro de las sumas pagadas al actor con sustento en lo dispuesto en el artículo 209 de la C.P. y en los Decretos 1689 de 1997, 205 y 207 de 2003, y en las Resoluciones 3137 de 1998, 00002 de 2003, y especialmente en lo que respecta a los descuentos, en la autorización contenida en los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003. 5.- De otro lado, indicó que en este caso el juez constitucional se encuentra frente a actos administrativos amparados por la presunción de legalidad, ante los cuales la persona interesada puede ejercer la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., puesto que la acción de tutela no fue consagrada para la resolución de las controversias suscitadas por derechos de rango legal. 6.- Afirmó que los descuentos ordenados a la mesada pensional del accionante no implican que se esté dejando de pagar lo correspondiente a su pensión legal o que se desconozcan los derechos adquiridos por la misma, pues los dineros a reintegrar no constituyen precisamente el fruto de su ahorro durante un determinado periodo de tiempo, sino que son dineros pertenecientes al Estado; además, debe tenerse en cuenta que el actor recibe por concepto de mesada pensional un total de $1.338.870, es decir, el 50% de $2.677.741.89.

7.- Finalmente, anotó que es deber del funcionario público que maneja fondos y/o bienes del Estado, una vez que conoce alguna inconsistencia o irregularidad, impedir que los resultados dañosos para el Fondo confiado a su cuidado y tutelado por la ley continúen, por lo que al omitir tomar las medidas correctivas necesarias puede incurrir en una conducta punible. III.- El fallo impugnado La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió como mecanismo transitorio la tutela del derecho al mínimo vital del actor, ordenando a la entidad demandada que hasta tanto se produzca decisión en sede jurisdiccional que resuelva sobre el fondo de la procedencia del reintegro ordenado por aquella, se abstenga de efectuar descuentos a la mesada pensional del demandante que superen el 25% del valor neto de la misma. Del mismo modo, advirtió al actor que debe promover la acción ordinaria respectiva dentro de un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, so pena de dejar sin efectos el amparo transitorio que se concede. Los fundamentos de dicha decisión son los siguientes: Señaló que la acción de tutela no es procedente como mecanismo principal teniendo en cuenta el carácter residual de la misma, toda vez que la decisión administrativa que ordenó la reducción del monto pensional y el reintegro de unas sumas de dinero mediante descuentos de las mesadas pensionales, es susceptible de ser controvertida y enjuiciada a través de las acciones ordinarias correspondientes, siendo solamente viable la tutela, según el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, como mecanismo transitorio, en caso de hallarse

acreditado un perjuicio irremediable para el demandante, pues de lo contrario, la acción debe rechazarse por improcedente. Precisó que la Resolución núm. 000951 del 29 de septiembre de 2005 reprochada por el tutelante es considerada por la entidad demandada como un acto de ejecución proferido en virtud de la sentencia del 11 de enero del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión, mediante la cual se revocó el fallo del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, que había condenado al Fondo del Pasivo de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación a pagarle al demandante unas sumas de dinero por concepto de reliquidación de prestaciones sociales, reajuste de pensión de jubilación e indemnización moratoria. Advirtió que aunque la citada resolución no es objeto de análisis de fondo en la sentencia, debe tenerse en cuenta que la sentencia del Tribunal Superior lo que decide es revocar la sentencia del Juzgado que había condenado al Fondo al pago de unas sumas de dinero por concepto distinto al de la pensión, por lo quepara el a quono corresponde su contenido al acatamiento estricto y literal de una orden judicial, puesto que si bien como consecuencia de ésta la administración tiene el deber de procurar el reintegro del dinero erróneamente pagado, dicha sentencia no ordena expresamente descontar de la mesada pensional del ahora tutelante la suma ahora debida; el hecho consistente en que la administración decidiera obtener el reintegro de lo indebidamente pagado al pensionado descontándolo directamente de su mesada pensional, diferido a un determinado

número de cuotas, correspondió a una decisión unilateral de la entidad demandada, y siendo ello así no se está frente a la intangibilidad de un fallo judicial, sino frente a una decisión administrativa susceptible de ser analizada y confrontada con los hechos que presenta el actor como atentatorios de sus derechos fundamentales, probados los cuales, siempre y cuando se halle acreditada la existencia de un perjuicio irremediable para aquél, se deberá proferir decisión que proteja el derecho conculcado. Precisó que de conformidad con las pruebas allegadas al proceso se tiene que le está causando un perjuicio irremediable al actor al encontrase vulnerado su mínimo vital, pues dicha afectación salta a la vista si se tiene en cuenta que el monto reajustado de la pensión contenido en la Resolución 000951 menos el descuento mensual del 50% aplicado dentro de la misma , no es suficiente para que el actor y su hijo de dos años y medio de edad puedan subsistir dignamente. Indicó que el actor presentó distintos documentos dentro de los cuales se destacan los créditos que actualmente tiene vigentes con las entidades Colpatria, Citibank y Banistmo, con pagos mensuales de $285.000, $287.585.38 y $647.000, respectivamente, y el auto del 8 de noviembre de 2005, admisorio de la demanda por alimentos instaurada en su contra por Sandra Milena García Matta, quien actúa en nombre del menor Juan Manuel Estupiñán García, hijo legítimo del demandante. Concluyó que al encontrarse sustentada la necesidad del demandante de contar con una suma mínima de dinero que le permita cumplir con sus obligaciones familiares y vivir dignamente, se debe amparar el derecho al mínimo vital como

mecanismo transitorio hasta tanto en sede jurisdiccional se decida de fondo sobre la procedencia de los descuentos que de la mesada pensional se le vienen haciendo por concepto de reintegro de las sumas de dinero a que se refieren los antecedentes, teniendo en cuenta que se encuentra obligado a aportarle la respectiva cuota de alimentos a su hijo menor de edad, por lo que se estima que para ello los descuentos que efectúe la Coordinación General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Protección Social, no debe superar el 25% del monto pensional devengado por el demandante, siendo el 75% restante una suma mínima mensual adecuada para su subsistencia digna y la de su hijo. IV.- La impugnación Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada la impugnó con el fin de que sea revocada y que se ordene que se pueden realizar descuentos por la Administración a la mesada pensional del actor hasta en un 50%, tal como lo determina el Decreto 994de 2003. Señaló, de otro lado, que al demandante no se le ha vulnerado derecho fundamental alguno por cuanto actualmente está recibiendo su mesada pensional, además el debido proceso no se desconoció, ya que durante el trámite de la primera instancia y del grado jurisdiccional de consulta existieron cuatro y dos audiencias, respectivamente, dentro de las cuales tuvo la oportunidad de hacer valer sus derechos. Destacó que el principio constitucional de la buena fe fue desvirtuado en la sentencia que desató el grado jurisdiccional de consulta. Finalmente, señaló que en la Resolución núm. 00951 del 29 de septiembre de

2005 se encuentran las razones de hecho y de derecho que la Administración tuvo en cuenta para recuperar los dineros pagados de más. V.- Las Consideraciones de la Sala Pretende el demandante la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, que a su juicio son vulnerados por el Ministerio de la Protección Social - Coordinación General – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en razón de la expedición de la Resolución núm. 00951 del 29 de septiembre de 2005 por medio de la cual revocó parcialmente las resoluciones que reajustaban su pensión de jubilación y señaló la reducción de la pensión a la suma de $2.533.877.77 y que debía reintegrar la suma de $51.075.051.05 m/cte. Por lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la mencionada resolución, y se ordene el cese de los descuentos ordenados respecto de su pensión de jubilación, como también que los dineros que se le han descontado le sean reintegrados de manera inmediata. En orden a resolver lo pertinente en este asunto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

A términos de la citada norma, la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De acuerdo con el examen de la actuación. para la Sala la decisión del a quo fue acertada al conceder la tutela como mecanismo transitorio, protegiendo el derecho al mínimo vital del actor, al ordenar que los descuentos para obtener el reintegro de las sumas de dinero pagadas en exceso al demandante no superen el 25% de la mesada pensional que viene disfrutando éste. En efecto, con los descuentos ordenados mediante la Resolución núm. 000951 del 29 de septiembre de 2005, en la que se dispuso deducir de la mesada pensional del actor 40 cuotas sucesivas mensuales por valor de $1’276.939.39 y la última por $ 163.748.73, se evidencia la violación del mínimo vital del demandante, dado que recibirá una suma que no asegura que pueda subsistir de manera decorosa y menos aún atender la educación de su menor hijo y las necesidades básicas de su núcleo familiar. Según obra en el expediente el actor tiene una obligación por alimentos decretada por el Juzgado Sexto de Familia de Cali, en valor equivalente al 20% de la mesada pensional que éste percibe (suma que sería equivalente a $510.600.oo) (fl. 72), y debe atender obligaciones crediticias por valor aproximado de $1.100.000.oo (fls. 37 a 39), y según manifestación efectuada por el demandante al contestar la demanda de alimentos ante el juez ordinario, debe contribuir con la manutención

de su cónyuge y de su padre (fls. 73 y 74). Ahora bien, debe resaltarse que la Corte Constitucional ha señalado que basta con que el actor afirme que la mesada pensional constituye su único ingreso para atender sus necesidades básicas y las de su familia (como ocurrió en este caso), para tenerse como una manifestación de buena fe que debe aceptarse mientras no se demuestre lo contrario. En efecto, en sentencia T-939 de 24 de julio de 2000, dicha Corporación precisó: “ ... Mínimo vital “ “Respecto al mínimo vital: si hay elemento de juicio que indica que el trabajador tiene otros ingresos que le permiten subsistir sin el salario, la tutela no prospera. La Corte no ha dicho que el trabajador tenga que probar que no tiene otros ingresos porque se llegaría a la prueba diabólica. Si el trabajador afirma que la pensión es su único ingreso se considera que es una manifestación de buena fe (que obviamente puede admitir prueba en contrario) que debe aceptarse mientras no sea contradicha. “La gravedad que se requiere para que haya perjuicio irremediable es valorable cualitativamente y no cuantitativamente. Así se indicó no solo en la SU-995/99 sino en la T-439/2000. En esta última sentencia (tutela instaurada por un Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia) se indicó que factores como al dignidad deben tenerse en cuenta porque el trabajador se plantea en la sociedad propósitos para él y su familia, en lo educativo, en la forma de vivir, y por consiguiente el trabajador adecua esas metas a su salario, luego esa proyección de la dignidad debe protegerse constitucionalmente ...’.

En ese orden, como quiera que dicha situación no fue desvirtuada por la parte demandada debe tenerse la mesada pensional como la única fuente con que cuenta el actor para satisfacer las necesidades tanto personales como familiares. La Sala debe precisar que si bien el artículo 3º del Decreto 1073 de 2002, modificado por el artículo 3º del decreto 994 de 2003, señala que los descuentos legalmente autorizados a las mesadas pensionales no podrán superar el 50% del valor neto de ésta, la aplicación de ese porcentaje en este asunto desconocería, como antes se dijo, el mínimo vital del pensionado, siendo válido que con miras a proteger ese derecho tan solo se autorice, como medida transitoria de protección, que el descuento respectivo no supere un porcentaje del 25%. Igualmente, cabe señalar que en asuntos de similares supuestos fácticos a éste la Sección ha amparado el derecho al mínimo vital de los demandantes1. En esa perspectiva, entonces, se impone confirmar el fallo impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 1 Al respecto ver las sentencias del 13 y el 21 de noviembre de 2003, proferidas, respectivamente, en los expedientes radicados con los números 200303186-01 (C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y 200303185 (C.P. Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del

término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de abril de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN