CE-76001-23-31-000-2006-02158-01-2011

DECOMISO - Por ingreso de mercancía por lugar no habilitado / TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA - Decomiso de mercancías Del análisis de las pruebas que obran en el expediente y los argumentos expuestos por las partes, la Sala encuentra que la sanción de decomiso impuesta a la actora, a través de los actos acusados, se ajustó a derecho. En efecto, al ingresar el importador la mercancía señalada en la Resolución núm. 5796 de 2005, esto es, materias textiles y sus manufacturas, por lugar no habilitado por la Autoridad Aduanera, incurrió en la sanción descrita en el numeral 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, que dio lugar a la aprehensión y posterior decomiso. Lo anterior evidencia, sin duda alguna, que los actos demandados no quebrantaron los artículos 232 y 502 del Decreto 2685 de 1999, según el análisis comentado; así como tampoco desconocieron el debido proceso, pues la actora tuvo la oportunidad legal de ejercer su defensa, como efectivamente lo hizo, al presentar objeción al Acta de Aprehensión, solicitud de reembarque y recurso de reconsideración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 – ARTICULO 502 NUMERAL 1.2 /

CODIGO DE COMERCIO – ARTICULO 1451

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil once (2011)

Radicación número: 76001-23-31-000-2006-02158-01

Actor: TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTO Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 21 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES.

I.1-. La sociedad TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA., por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 1038 de 23 de septiembre de 2005 y 35-072-00-0060 de 30 de enero de 2006, expedidas por la Administración Especial de Aduanas Nacionales de Buenaventura -DIAN, a través de las cuales decomisó la mercancía aprehendida con Acta núm. 263 COMEX de 25 de julio de 2005 y resolvió un recurso de reconsideración. Que como consecuencia de lo anterior, se declare que la mercancía amparada con el documento de transporte B/L N° PONLMIT 32002193, a nombre de la sociedad TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA., no incurrió en infracción aduanera y podía ser reembarcada o quedar en situación de abandono legal, por vencimiento del término de nacionalización; y que se ordene a la Administración

Especial de Aduanas de Buenaventura autorizar el reembarque de la mercancía y pagar al importador su valor si fue consumida, destruida, dañada o comercializada. I.2.- Como hechos relevantes de la demanda se señalan los siguientes: 1.- El día 18 de julio de 2005, la actora arriba al territorio aduanero nacional, proveniente de Panamá, mercancía (textiles) con manifiesto de carga núm. 352005100001305, consignada en el documento de transporte B/L N° PONLMIT 32002193, a nombre de la sociedad TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA. 2.- El Jefe del Grupo de Control y Carga de la División del Servicio al Comercio Exterior, en Auto núm. 044 de 22 de julio de 2005, comisionó a un funcionario para practicar diligencia de control y verificación a la mercancía. 3.- Mediante Acta núm. 263 de 22 de julio de 2005, el funcionario de la División de Comercio Exterior aprehendió la mercancía, por considerar que arribó al Territorio Aduanero Nacional por lugar no habilitado. La mercancía fue valorada en la suma de $290.649.061, para efectos de bodegaje en la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura. 4.- La actora presentó objeción al acta de aprehensión y solicitó el reembarque, en memorial de 11 de agosto de 2005. 5.- La División de Fiscalización ordenó el decomiso de la mercancía, mediante Resolución núm. 1038 de 23 de septiembre de 2005, al no haber sido presentada

a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, en los términos del artículo 232 del Decreto 2685 de 19991 y de la Resolución 5796 de 20052. Contra la anterior decisión presentó recurso de reconsideración, siendo confirmada a través de la Resolución núm. 35-07200-060 de 30 de enero de 2006. I.3.- En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Se violaron los artículos 29 y 189, numeral 25, de la Constitución Política y 232 y 502, numeral 1.2, del Decreto 2685 de 1999. Señala que los actos acusados se fundamentaron en la Resolución 5796 de 2005, expedida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, según la 1 Por el cual se modifica la legislación aduanera. 2 Por la cual se señalan los lugares habilitados para el ingreso e importación de mercancías originarias y/o provenientes de la República de Panamá y de la República Popular China. cual, las mercancías clasificables por los Capítulos 50 al 64 del Arancel de Aduanas, correspondientes a materias textiles y sus manufacturas, y calzado y sus partes, originarias y/o provenientes de la República de Panamá y de la República Popular China, deben ingresar e importarse exclusivamente por las jurisdicciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado y la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, si se transportan vía aérea; y por la Administración Especial de Aduanas de Barranquilla, si es por vía

marítima. Asegura que la Administración ha interpretado equivocadamente la mencionada Resolución, pues ésta en ninguna parte establece el hecho generador de una nueva causal de aprehensión, ya que la facultad de crear sanciones materia aduanera, corresponde de manera privativa al Gobierno. Que en tal sentido, no puede considerarse infracción aduanera el hecho de ingresar las mercancías aludidas por el Puerto de Buenaventura, porque, en todo caso, se trata de un lugar habilitado por la Autoridad Aduanera. Que por lo anterior, la DIAN debió permitir el reembarque de la mercancía, ante la imposibilidad de nacionalizarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 del Decreto 2685 de 1999, o en su defecto, declarar que operó el abandono legal, según el artículo 115 ídem. I.4.- La demanda fue notificada al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, por intermedio del Director Regional de Impuestos y Aduanas del Suroccidente, quien al contestarla se opuso a la prosperidad de las pretensiones y manifestó que los actos administrativos acusados fueron expedidos de conformidad con la legislación aduanera y con observancia del debido proceso. Indicó que no es cierto que la Administración haya creado una nueva causal de aprehensión de mercancías, pues el decomiso de la mercancía amparada en los documentos de transporte núm. PONLMIT 32002193, estuvo fundamentado en la causal 1.2 del artículo 502 del Estatuto Aduanero, esto es, “Cuando el ingreso de mercancías se realice por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio.” Que según el contenido de la Resolución núm. 5796 de 2005 de la DIAN, el Puerto de Buenaventura no estaba habilitado para el ingreso de la mercancía importada por la actora, pues por tratarse de materias textiles y sus manufacturas, y el calzado y sus partes, provenientes de la República de Panamá y de la República Popular China, debieron ingresar e importarse por las jurisdicciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado, o por la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, o por la Administración Especial de Aduanas de Barranquilla. Por último, la demandada propuso la excepción que denominó “extemporaneidad de la acción”, a la luz de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. y en consideración a la fecha de notificación de la Resolución núm. 0060 de 30 de enero de 2006 y la de presentación de la demanda.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 21 de noviembre de 2008, denegó las pretensiones de la demanda. Adujo el a quo que los actos demandados tienen presupuestos jurídicos y fácticos sólidos para su expedición, dado que no se acreditó el cumplimiento de los trámites ante la Autoridad Aduanera relacionados con el ingreso de los textiles provenientes de la República de Panamá a territorio colombiano, el 16 de julio de 2005, por medio de la Administración de Aduanas de Barranquilla, conforme lo

ordenaba la Resolución núm. 5796 de 7 de julio de 2005, que fue publicada el 13 de julio del mismo año, y por tanto, debía ser acatada por los sujetos aduaneros desde esa misma fecha. Que la limitación al ingreso de mercancías establecida por la DIAN, encuentra respaldo jurídico en el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, según el cual, ese organismo puede restringir los lugares habilitados, por razones de seguridad nacional, previamente determinadas por el Gobierno Nacional, o por razones de control establecidas conforme a los criterios del sistema de administración del riesgo. Que al haberse ingresado la mercancía proveniente de la República de Panamá por el Puerto de Buenaventura, cuando la Resolución 5796 de julio 7 de 2005, señalaba que debía hacerse exclusivamente por las Administraciones Especiales de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, de Bogotá o de Barranquilla, se incurrió en la causal de aprehensión prevista en el artículo 502 (1.2) del Estatuto Aduanero y, por tanto, el decomiso estuvo ajustado a derecho, dado que es la consecuencia que prevé la ley, para el ingreso de mercancía al Territorio Aduanero Nacional, por un lugar no habilitado para tal fin. Por último, resaltó que la demandada omitió pronunciarse sobre las solicitudes de reembarque presentadas por la importadora, mediante escritos de 27 de julio y 11 de agosto de 2005. Por lo anterior, precisó que: “en aras de garantizar el derecho de defensa de los administrados, permite a la Sala sugerir, si el estado

administrativo en que se encuentra la mercancía lo hace posible, el envío de la mercancía al puerto habilitado, con el fin de que allí se adelanten los trámites correspondientes a su legalización.”3

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La actora, al apelar la sentencia, reitera el alcance del concepto de violación expresado en la demanda. Insiste en que en virtud del principio de legalidad de los tributos y de las sanciones, la facultad otorgada al Director de la DIAN, con fundamento en el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, no tiene el alcance de convertirse en una causal de aprehensión y decomiso de mercancías, como lo ha interpretado equivocadamente la Administración al considerar que la Resolución 5796 de 2005, inhabilita el Puerto de Buenaventura para introducir materias textiles y calzados proveniente de la República de Panamá. Agrega que restringir o impedir el ingreso de determinada mercancía por el puerto de Buenaventura, como zona primaria aduanera habilitada, mediante un acto administrativo de carácter general, debe conducir a que del incumplimiento de dicha restricción se derive en el reembarque o devolución de la mercancía al exterior, por su imposibilidad de nacionalizarla, o se configure el abandono legal por vencimiento del término de permanencia en depósito, pero de ninguna manera a que haya lugar a la aprehensión y posterior decomiso, como si se tratara de una infracción aduanera. 3 Es de advertir que en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, nada se dice al respecto.

IV-. ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Como primera medida, debe la Sala pronunciarse sobre la extemporaneidad de la acción invocada como excepción, por la demandada, frente a la cual el a quo guardó silencio.

Vista la constancia de notificación aportada por la parte actora a folio 77 (reverso) del cuaderno principal, se tiene que el acto que resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución núm. 1038 de septiembre 23 de 2005, fue notificado a TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA. el 21 de febrero de 2006, y la demanda fue presentada ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali el 6 de junio de 2006, esto es, dentro del término de caducidad de 4 meses, contemplado en el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A, para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Unidad Administrativa Especial de Buenaventura, decomisó la mercancía arribada al Territorio Aduanero Nacional con Manifiesto de Carga núm. 352005100001305 y consignada en el Documento de Transporte PONLMIT 32002193. La parte motiva de los actos acusados descansa en las siguientes premisas: A juicio de la DIAN, la mercancía importada por TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA., arribó al Territorio Aduanero Nacional por lugar no habilitado,

comoquiera que la Resolución 5796 de 7 de julio de 2005, ordenó que el ingreso de la mercancía proveniente de las Repúblicas de Panamá y de China, correspondiente a materias textiles y sus manufacturas, y a calzado y sus partes (Capítulos 50 al 64 del Arancel de Aduanas), se hiciera exclusivamente por las Administraciones Especiales de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, de Bogotá o de Barranquilla, según sea el caso. En virtud de lo anterior, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 502, numeral 1.2, del Decreto 2685 de 1999, la Autoridad Aduanera debe aprehender y decomisar la mercancía cuando su ingreso se realice por lugar no habilitado, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio. Por lo anterior, la DIAN dispuso en la parte resolutiva, lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Decomisar a favor de la Nación, Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la mercancía aprehendida al importador TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA. (…), según Documento de Ingreso, Inventario y Avalúo de Mercancías Aprehendidas N° 580501-1011 de 22 de julio de 2005.” Por su parte, la actora alega que la Resolución en que se basan los actos censurados, no inhabilitó el Puerto de Buenaventura, ya que sólo restringió el ingreso de mercancía textil, pero este sigue siendo un lugar habilitado para la

entrada y salida de mercancía del territorio nacional; de manera que el incumplimiento de la restricción no da lugar a la aprehensión y decomiso, sino al reembarque o a que opere el abandono legal. Se discute si la mercancía importada por TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA. (Manifiesto de Carga núm. 352005100001305), se hizo o no por lugar habilitado, y si había lugar al decomiso de la misma. Las normas en que se basó la demandada para expedir los actos acusados, son las siguientes: Resolución núm. 5796 de 7 de julio de 2005. “Artículo 1°: Adiciónase el siguiente parágrafo al artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por los artículos 12 de la Resolución 7002 de 2001, y artículo 1° de la Resolución 2406 de 2004: Parágrafo 2°. Las mercancías clasificables por los Capítulos 50 al 64 del Arancel de Aduanas, correspondientes a materias textiles y sus manufacturas, y calzado y sus partes, originarias y/o provenientes de la República de Panamá y de la República Popular China, deberán ingresar e importarse exclusivamente por las jurisdicciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado y la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, si se transportan vía aérea; y por la Administración Especial de Aduanas de Barranquilla, si es por vía marítima.” Decreto 2685 de 1999. “Artículo 232. Modificado por el Decreto 2101 de 2008. Se entenderá que la mercancía no ha sido presentada a la Dirección

de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuando: (…) a) Su introducción se realice por lugar no habilitado del territorio aduanero nacional, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio.” “Artículo 502. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos: (…) 1.2 Cuando el ingreso de mercancías se realice por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio.” La aprehensión es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999. Establecida la configuración de la causal, la Autoridad Aduanera expide un acta con la que se inicia el proceso para definir la situación jurídica de la mercancía. Una vez practicado el avalúo (artículo 505) y notificada el Acta de Aprehensión, el interesado o responsable de la mercancía aprehendida debe presentar el Documento de Objeción a la Aprehensión y acreditar la legal introducción o permanencia de la misma en el Territorio Aduanero Nacional o desvirtuar la causal que generó la aprehensión. La Administración debe decidir sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del

expediente, si a ello hubiere lugar (artículo 512 ídem). Contra el acto administrativo que decide de fondo procede el Recurso de Reconsideración. En el caso sub judice, con Manifiesto de Carga núm. 352005100001305 y Documento de Transporte PONLMIT 32002193 de 16 de julio de 2005, la actora importó las siguientes mercancías4: “1763 ROLL(S) DE TEXTILES.” Mediante acta 263 COMEX, la División de Fiscalización de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura aprehendió la mercancía; y al resolver su 4 Folio 8, cuaderno de antecedentes. situación jurídica, ordenó su decomiso, mediante Resolución núm. 1038 de 23 de septiembre de 2005. Dentro del término legal, el Representante Legal de TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA., presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión, que fue confirmada mediante Resolución núm. 060 de 30 de enero de 2006. Del análisis de las pruebas que obran en el expediente y los argumentos expuestos por las partes, la Sala encuentra que la sanción de decomiso impuesta a la actora, a través de los actos acusados, se ajustó a derecho. En efecto, al ingresar el importador la mercancía señalada en la Resolución núm. 5796 de 2005, esto es, materias textiles y sus manufacturas, por lugar no habilitado por la Autoridad Aduanera, incurrió en la sanción descrita en el numeral 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, que dio lugar a la aprehensión y posterior decomiso.

Lo anterior evidencia, sin duda alguna, que los actos demandados no quebrantaron los artículos 232 y 502 del Decreto 2685 de 1999, según el análisis comentado; así como tampoco desconocieron el debido proceso, pues la actora tuvo la oportunidad legal de ejercer su defensa, como efectivamente lo hizo, al presentar objeción al Acta de Aprehensión, solicitud de reembarque y recurso de reconsideración. Es de resaltar que quedó desvirtuado el argumento de la demandante, según el cual la Administración impidió que se efectuara el reembarque de la mercancía, pues se observa que fue la interesada quien no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos, para que la DIAN concediera dicha autorización. Al respecto, mediante escritos presentados el 11 de agosto de 2005 por la importadora TEXTILES LAS LLAVES DEL PUEBLO LTDA., y el 29 de julio del mismo año por el transportador RELIANCE INTERNACIONAL Z.L.S.A., se solicitó a la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura el reembarque de la mercancía, en razón a que, por un error involuntario del transportador, se envió la mercancía al Puerto de Buenaventura. Sin embargo, para que proceda el reembarque, deben cumplirse los requisitos señalados en el artículo 307 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 1530 de 20085. El texto de la norma vigente al momento de ocurrencia de los hechos, establecía: “Artículo 307. Requisitos. La Solicitud de Autorización de Embarque deberá presentarse a la Aduana a través del sistema informático aduanero, previa la constitución de una garantía

bancaria o de compañía de seguros que asegure la entrega, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de embarque, de una certificación expedida por el transportador donde acredite la salida de la mercancía del territorio aduanero nacional. La garantía se constituirá por el cien por ciento (100%) del valor de los tributos aduaneros que se causarían si la mercancía se sometiera a importación ordinaria, teniendo en cuenta para el efecto su valor CIF. Si la mercancía no estuviere sometida al pago de tributos aduaneros, la garantía se constituirá por el 10% del valor CIF de la misma.” Si bien es cierto que en el expediente no obra contestación sobre la solicitud de reembarque, por parte de la DIAN, también lo es que la importadora no acreditó los requisitos a que alude la norma transcrita, en especial la constitución de una 5 El nuevo texto es el siguiente: “Artículo 307. Requisitos. La solicitud de autorización de embarque deberá presentarse a la aduana, previa la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros, cuyo objeto será garantizar que la mercancía sometida a la modalidad salió del territorio aduanero nacional, dentro del término de vigencia de la solicitud de autorización de embarque, en las condiciones establecidas en el presente decreto. La garantía se constituirá por el ciento por ciento (100%) del valor CIF de las mercancías que serán reembarcadas”. garantía bancaria, de manera que no se vislumbra irregularidad alguna en la actuación de la demandada. Tampoco es de recibo el argumento de la recurrente, según el cual el envío al

Puerto de Buenaventura fue un error de la transportadora y en esa medida, debió permitírsele enviar la mercancía al puerto habilitado para su ingreso, pues sabido es que nadie puede alegar en su favor su propia culpa, y menos aún argumentar la ignorancia de la ley, como excusa para su cumplimiento6. En este caso, el responsable de la obligación aduanera -entiéndase tanto el importador, el transportador, el agente de carga, etc.-, antes de proceder al embarque, debió verificar si la mercancía que pretendía arribar al territorio, cumplía con los requisitos legales para su presentación ante la Autoridad Aduanera. Por ende, si la situación que da origen a la sanción, corresponde a la actuación culposa, imprudente o negligente de los interesados que derivó, a la postre, en la infracción del Estatuto Aduanero, no es admisible que se pretenda desplazar su responsabilidad en los hechos, para eximirse de la sanción. Así las cosas, asistió razón al Tribunal al denegar las pretensiones de la demanda, razón por la cual confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 6 Principios generales del derecho: “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” y “ignorantia iuris non excusat” PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

SEGUNDO: TIÉNESE al abogado Antonio Moyano Salamanca, como apoderado

de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 24 del cuaderno del recurso.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de noviembre de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO