CE-76001-23-31-000-2007-00153-01-2014

RESPONSABILIDAD FISCAL – Existencia del daño patrimonial. Culpa grave Varias razones llevan a la Sala a considerar que si bien la ignorancia de la Ley no sirve de excusa, que la señora María Alexandra Gómez López era abogada y Jefe de la Unidad Jurídica del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, DAGMA, y que el avalúo de los predios tantas veces mencionados debió ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, teniendo en cuenta las directrices fijadas por el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, su conducta no se realizó con culpa grave. Tampoco se observa que la actora hubiera sido advertida o se le hubiera generado duda de que los predios se encontraban en zona declarada Parque Nacional Natural, o en los farallones de Cali ni que su avalúo debió hacerse por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pese a que la Comisión Técnica estaba conformada, entre otros, por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C. y por la Unidad Nacional de Parques Nacionales Naturales Regional Suroccidente. No se evidencia interés en favorecerse o favorecer a los vendedores, como tampoco se denota con su conducta querer aplicar para el avalúo una norma diferente a la que se indicó por parte del señor Alcalde, ni se puede considerar que la decisión del señor Alcalde fuera absurda, ilógica o irracional, como para que la actora resolviera no aplicarla o alegar su incumplimiento. Las anteriores consideraciones llevan a concluir que a la actora no se le puede endilgar una culpa “grave”, se repite, teniendo en cuenta

que actuó en cumplimiento de un acto administrativo expedido por el Alcalde, así como tampoco que hubo un sobreprecio que se le atribuya con certeza a su conducta; el avalúo que efectuó la Oficina de Catastro, se realizó por un avaluador idóneo de un ente público autorizado para hacer avalúos; al ceñirse a la Resolución A-079 a la actora no le era exigible dudar de la competencia de la Oficina de Catastro ni de la experticia de sus avaluadores; el avalúo presentado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no fue simultáneo con el de la Oficina de Catastro, pues este se allegó en el año 2003, y no existe ni se ha cuestionado, que la actora intervino para manipular el precio, como tampoco que no cumplió su deber de conformidad con lo ordenado por el Alcalde, por lo que no se puede afirmar que actuó de manera inmotivada, caprichosa o arbitraria. Por las razones anteriores no se vislumbra que la actora hubiera actuado con culpa grave, razón suficiente para que no se le considere responsable fiscalmente.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 388 DE 1997 / DECRETO 1420 DE 1998 / LEY 610 DE 2000 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 63

NOTA DE RELATORIA: Responsabilidad fiscal, Corte Constitucional, sentencia SU-620 de 13 de noviembre de 1996, MP. Antonio Barrera Carbonell.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00153-01

Actor: MARIA ALEXANDRA GOMEZ LOPEZ

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE SANTIAGO DE CALI

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de declarar la nulidad de los Autos 1600.20.07.06.062 de 11 de mayo y 1600.20.07.06.108 de 22 de agosto y de la Resolución núm. 0100.24.08.06.363 de 9 de octubre, actos expedidos en el año 2006, por la Contraloría General de Santiago de Cali.

I. ANTECEDENTES.

I.1La señora MARÍA ALEXANDRA GÓMEZ LÓPEZ, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca contra el Municipio de Santiago de Cali y la Contraloría General del mismo, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: - La nulidad del Auto núm. 1600.20.07.06.062 de 11 de mayo de 2006, por medio del cual se falla en primera instancia un proceso de responsabilidad fiscal, expedido por la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría

General de Santiago de Cali, que la declaró fiscalmente responsable, junto con dos personas mas, por la suma de $6.473’618.012, valor correspondiente al sobrecosto causado, como daño al patrimonio del Estado, en este caso Municipio de Santiago de Cali – Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente – DAGMA. - La nulidad del Auto núm. 1600.20.07.06.108 de 22 de agosto de 2006, por medio del cual la misma dependencia confirma el acto anterior y concede el recurso de apelación. - La nulidad de la Resolución núm. 0100.24.08.06.363 de 9 de octubre de 2006, por medio del cual el Contralor General de Santiago de Cali, en respuesta al recurso de apelación, resuelve confirmar en todas sus partes el Auto núm. 1600.20.07.06.062 de 11 de mayo de 2006. - Que a título de restablecimiento del derecho, se disponga que no está obligada a reconocer suma alguna al Tesoro Público, en virtud del Fallo con Responsabilidad Fiscal Solidario; que se ordene el reintegro de las sumas que llegase a pagar en virtud de dicho fallo; se ordene a la Subdirección Ejecutiva de Cobro Coactivo de la Contraloría General de Santiago de Cali, que cese el cobro de la condena impuesta en los fallos demandados; que se levanten las medidas cautelares que se hayan decretado en virtud de los correspondientes actos administrativos y se ordene a la Contraloría General de la República excluirla del Boletín de Responsables Fiscales.

• Que la entidad demandada dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A., y se condene a la Contraloría General de Santiago de Cali, al pago de costas del juicio, expensas y agencias en derecho, de conformidad con el artículo 171 del C.C.A.

I.2La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Que el Alcalde de Cali, expidió la Resolución núm. A-079 de 31 de marzo de 2000, por la cual se establece el trámite interno para dar aplicación al artículo 111 de la Ley 99 de 1993, para la adquisición de áreas de interés para acueductos Municipales. Que dicho acto creó una Comisión Técnica y una Comisión Jurídica, que serían las encargadas de dar inicio al proceso de viabilidad para la adquisición voluntaria de predios de importancia estratégica, atribuyendo funciones específicas y delegando en el Director del DAGMA, Ingeniero JULIÁN SEPÚLVEDA GARCÍA la competencia para efectuar los trámites, de conformidad con los artículos 13, inciso 1° de la Ley 9ª de 1989 y 61 de la Ley 388 de 1997, la cual se enmarca en lo establecido en el artículo 9° y siguientes de la Ley 489 de 1998. Señaló que al señor SEPÚLVEDA GARCÍA se le dio la facultad de celebrar los contratos de compraventa de aquellos predios declarados de utilidad pública, según el artículo 58, literal j) de la Ley 388 de 1997. Que en su calidad de Jefe de la Unidad Jurídica del DAGMA, junto con la doctora

YOLANDA ACOSTA, Jefe de la Unidad Jurídica del Departamento de Bienes Inmuebles del Municipio, integraron la Comisión Jurídica mencionada, en apoyo al Director del DAGMA, encargándoseles, entre otras cosas, solicitar los avalúos a la Subdirección de Catastro Distrital. Relató que en virtud de la compra de 4 predios rurales por parte del Municipio de Santiago de Cali – DAGMA, por valor de $5.960’000.000.oo y la suscripción de dos contratos de consultoría para el estudio de títulos, por valor de $40’000.000.oo, se inició una investigación fiscal por presuntas irregularidades, de acuerdo con el informe de auditoría adelantado por la Contraloría Auxiliar ante la Gestión Ambiental y Aseo. Que teniendo en cuenta el anterior informe, la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, mediante Auto núm. 362 de 23 de octubre de 2001, ordenó la apertura de indagación preliminar tendiente a establecer las presuntas irregularidades denunciadas en el informe de auditoría denominado “Compra de predios rurales por parte del Municipio de Santiago de Cali – DAGMA, por valor de $5.960’000.000.oo”, y posteriormente, mediante Auto núm. 369 de 22 de octubre de 2002, abrió el proceso de responsabilidad fiscal en su contra, aduciendo que se tipificaban los elementos de la Responsabilidad Fiscal por existencia del daño al patrimonio del Estado. Que mediante Auto núm. 424 de 20 de noviembre de 2003, se le imputa responsabilidad fiscal, junto con el Ingeniero JULIÁN SEPÚLVEDA GARCÍA y la

señora YOLANDA ACOSTA MANZANO; este acto ordenó cesar la acción fiscal contra los señores CARLOS HUMBERTO GIRALDO SOLARTE y ANA MILENA TRUJILLO, en su calidad de consultores o contratistas. Que mediante Auto núm. 1600.20.07.06.062 de 11 de mayo de 2006, la Contraloría General de Santiago de Cali resolvió fallar con Responsabilidad Fiscal solidaria en su contra y la de los otros funcionarios mencionados, y ordenó que debían responder por la suma de $6.473’618.012.oo correspondiente al supuesto sobrecosto causado como daño al patrimonio del Estado. Explicó que para la Contraloría se incurrió en sobrecostos, porque las compras se hicieron con base en unos avalúos comerciales emitidos por la Subdirección de Catastro Municipal y no del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, pues según la interpretación del ente de control, por estar los predios ubicados en Zona de Reserva Forestal y Parque Natural, sólo podían solicitarse a esta ultima entidad, de conformidad con el parágrafo del artículo 107 de la Ley 99 de 1993. Que interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación para demostrar que su actuación se ajustó a derecho y goza de presunción de inocencia, por lo cual no opera la culpa grave y además actuó cumpliendo sus funciones y las que se le otorgaron mediante el acto de Delegación que se hizo al Director del DAGMA, que señalaba la forma y la entidad a la que debía solicitarse el avalúo, y pese a ello, la sanción fue confirmada. Que la Fiscalía General de la Nación también inició investigación en contra de los

condenados solidariamente, porque el señor Ingeniero CLAUDIO BORRERO QUIJANO denunció la negociación por parte del Municipio de Cali - DAGMA, de cuatro predios rurales ubicados en la zona donde corren los afluentes que abastecen el acueducto de San Antonio en dicho Municipio, que, según él, eran ya de propiedad del Municipio, e igualmente denunció que los terrenos se compraron por sumas exorbitantes; que los predios estaban invadidos; no fueron realmente recibidos por los funcionarios del DAGMA, y las actas de entrega y recibo eran falsas. Que el Fiscal 115 Delegado ante los Juzgados Penales del Circuito de la ciudad de Santiago de Cali, adscrito a la Unidad de Delitos contra la Administración Pública y de Justicia, precluyó la investigación mediante la Resolución núm. 20 de 26 de enero de 2004; este acto fue apelado y mediante Auto de 13 de octubre de 2005, la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, manifestó que encuentra bien fundamentada la providencia preclusiva de la investigación, por lo que señaló que quedaron dilucidados y esclarecidos cada uno de los hechos y aspectos denunciados; que los predios no hacían parte de los adjudicados por la Nación al Municipio de Cali, y, por el contrario, eran de propiedad privada, y además su avalúo no era exorbitante. Anotó que el Auto de 13 de octubre de 2005, advirtió la ilegitimidad del recurrente señor Borrero Quijano, porque no era sujeto procesal, por lo que resolvió inhibirse

de resolver su recurso, y confirmó la Resolución de preclusión, por lo que el mencionado señor instauró acción de tutela ante la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal contra la Fiscalía Doce Delegada, en defensa de su derecho fundamental al debido proceso, Corporación que tuteló el derecho y ordenó resolver de fondo el recurso interpuesto; mediante auto de 3 de febrero de 2006, se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el denunciante señor Borrero Quijano, que ratificó nuevamente su inocencia. Que esta última providencia, consideró que los avalúos no fueron sobrevalorados, sino que se ajustaron a la ley de oferta y demanda de la propiedad raíz en ese momento, no evidenciándose ningún interés deliberado por favorecer a los vendedores en perjuicio del patrimonio del Municipio. Que por los mismos hechos la Procuraduría Provincial de Cali inició, investigación disciplinaria contra el Director del DAGMA el 28 de marzo de 2003, entidad que mediante la Resolución núm. 012 de 18 de abril de 2006 resolvió declarar desvirtuado el cargo y absolverlo por los hechos investigados. Señala que esta última providencia destaca que la Comisión Jurídica creada por la Resolución A-079 de 2000 era la encargada de solicitar el avalúo a las entidades correspondientes, como en efecto se hizo, de conformidad con el Decreto 1420 de 1998, que establece que el valor comercial de los inmuebles se hará por medio de avalúo del IGAC, o la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas o autorizadas por las lonjas de propiedad

raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de valoración. Que tanto de los argumentos de la Fiscalía General de la Nación, como de la Procuraduría Provincial, se puede concluir que en su calidad de Jefe de la Unidad Jurídica no ocasionó con su actuar un detrimento patrimonial al Tesoro Público, ni actuó con culpa grave alguna. I.3Explicó así el alcance del concepto de violación: Que se violaron los artículos 6°, 29, 90 y 121 de la Constitución Política; 84, inciso 2°, y 85 del Código Contencioso Administrativo, 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 23 y 53 de la Ley 610 de 2000; 111 de la Ley 99 de 1993; 56, literal J) y 61 de la Ley 388 de 1997; 1°, 3° y 12 del Decreto 1420 de 1998. Que los actos acusados desconocieron las normas en las que debieron fundarse, porque para condenar a alguien en un Juicio de Responsabilidad Fiscal deben concurrir: una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; un daño patrimonial al Estado; y un nexo causal entre los dos elementos anteriores, por lo que se violaron los artículos 1°, 4° y 5°, 6° 23 y 53 de la Ley 610 de 2000 que inequívocamente señalan la concurrencia de los tres elementos; que la conducta además debe ser cometida con culpa grave, según lo ha manifestado la Corte Constitucional mediante la sentencia C-619 de 2002.

Que el presunto sobrecosto, parte de una premisa equivocada, al interpretar la demandada que el único avalúo que se podía practicar debía realizarse por el IGAC, cuando la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la propia Resolución A-079 de 2000, permitían su realización por entidades análogas, y aún por particulares; que el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 contempla otro tema concreto y que la Ley 388 de 1997 en su artículo 61 establece el procedimiento de enajenación voluntaria de inmuebles declarados de utilidad pública o interés social, y en este caso se trata de adquisición de inmuebles para destinarlos a la protección del medio ambiente y los recursos hídricos, no para la construcción de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Que se debe tener en cuenta que los predios a adquirir, al tenor del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, no pueden ser susceptibles de obra pública, como los que regula el artículo 107 ídem, pues su finalidad es preservarlos en su ambiente natural para conservar sus nacimientos de agua, y proteger los recursos hídricos que surten a los acueductos, es decir para garantizar el consumo humano, el cual tiene prioridad sobre cualquier otro uso, como lo dispone el artículo 1° de la Ley 99 de 1993. Que la Contraloría determinó que se configuraban los elementos de la responsabilidad fiscal porque, contrario a lo expresado por la Fiscalía General y la Procuraduría Provincial, interpretó indebidamente las normas que regulan el

procedimiento para la compra de los predios; que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, es el mandato legal que ordena la adquisición de estas áreas estratégicas con el fin de conservar los recursos hídricos que surten de agua los acueductos, para lo cual el Alcalde expidió la Resolución núm. A-079 de 31 de marzo de 2000, que creó las Comisiones Técnica y Jurídica. Que actuó cumpliendo lo previsto en los artículos 58 y 61 de la Ley 388 de 1997, en tanto por motivos de utilidad pública se pueden adquirir inmuebles para destinarlos a la constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos y se estableció el precio de adquisición por el valor comercial determinado por la entidad que hace las veces del IGAC, en este caso la Oficina de Catastro. Que también cumplió con lo dispuesto por los artículos 1°, 3°, 4° y 12 del Decreto 1420 de 1998, disposiciones que señalan las normas, los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determina el valor comercial de los bienes inmuebles que se van a adquirir; que la entidad que hace el avalúo no es solamente el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como lo interpreta la demandada. Que en este caso no hubo daño patrimonial, y como lo ha dicho la Fiscalía en sus fallos sobre el tema, la diferencia entre un avalúo y otro, no quiere decir que el mayor valor sea equivocado o necesariamente constitutivo de detrimento patrimonial; señala que los avalúos del IGAC y de Catastro son proporcionados, y

que el hecho de que existan diferencias entre ellos, no basta para predicar sobrecostos, como también lo ha entendido el Ministerio Público; que ni siquiera la Contraloría pudo desvirtuar técnicamente el avalúo emitido por la Oficina de Catastro, sino que simplemente le pareció que el del IGAC era mejor. Que en relación con los presuntos sobrecostos, hay que tener en cuenta que un avalúo, como tal, es integral y ha de ser considerado y examinado de esa manera, como un todo, de tal manera que fragmentarlo, parcializarlo, sin guardar sus correspondencias, es interpretarlo indebidamente; que en este caso la Contraloría hizo un desglose del avalúo del IGAC, en el cual le resta a su amaño sumas que no le parecen, despojando el dictamen de su integralidad y abusando de subjetivismo, con lo cual desconoce, modifica y descalifica el avalúo del Instituto, para establecer un detrimento que no existe, y es por ello que la Fiscalía reitera varias veces que la diferencia de avalúos no es necesariamente constitutivo de un detrimento patrimonial. Que con su actuación la Contraloría desconoció el principio de la buena fe, que nunca fue desvirtuado con un análisis que demostrara lo contrario, sin siquiera tener en cuenta las apreciaciones de la Fiscalía General de la Nación, al resolver el recurso interpuesto contra la preclusión del proceso, y sin tener en cuenta que ella no era la responsable de realizar los avalúos o de controvertirlos. Que también se violó el debido proceso, porque la Contraloría no tuvo en cuenta los argumentos de los investigados e ignoró por completo las apreciaciones serias

de los demás entes investigadores y de control que la absolvieron; que si bien los procesos de responsabilidad fiscal son autónomos e independientes de la responsabilidad penal y disciplinaria, ello no es razón valedera para que la entidad demandada ni siquiera hubiera tenido en cuenta las valoraciones precedentes, que constituyen cosa juzgada y cuya pertinencia y complementariedad con el proceso de responsabilidad fiscal son innegables, pues lo que es lícito para una parte del ordenamiento no puede dejar de serlo para otro, dado que el ordenamiento jurídico colombiano es un sistema que se basa en la coherencia y complementariedad de sus disposiciones.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI contestó la demanda proponiendo la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque los actos acusados fueron expedidos por la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, ente con autonomía presupuestal y administrativa y totalmente independiente; que no es el llamado a responder por la presunta ilegalidad de actos administrativos expedidos por la Contraloría Municipal, que tiene capacidad para ser parte procesal y ser representada judicialmente por el Contralor. Propuso las excepciones de prescripción de la acción y de falta de legitimación en la causa por pasiva. II.2LA CONTRALORÍA GENERAL DE SANTIAGO DE CALI se opuso a las pretensiones de la demanda. Una vez que transcribe las normas que considera pertinentes, señala que dentro del proceso adelantado por la Contraloría General de Santiago de Cali, quedó demostrado que la actora incurrió en una negligencia grave al inobservar las

normas que legal y funcionalmente debía aplicar; que no tuvo aquel cuidado que las personas diligentes o prudentes suelen emplear en sus negocios propios; que su comportamiento omisivo culposo provocó el daño al patrimonio público, al solicitar los avalúos ante la Subdirección de Catastro Municipal, cuando existían otras normas que por la especialidad del tema le determinaban la competencia al IGAC y no a otra entidad. Que las Resoluciones internas expedidas por el Alcalde de la época, permitían acudir a otra instancia, como era la Dirección Jurídica de la Alcaldía, para que tuviera la convicción de que su determinación se ajustaba a la Ley previa suscripción de los contratos de compra-venta de los predios, más aún tratándose de predios ubicados dentro de un parque natural, como lo es el de los Farallones de Cali; aseveró que sí se cumplieron los elementos para declarar la responsabilidad fiscal. Argumentó que la responsabilidad fiscal tiene características que la diferencian de los demás tipos de responsabilidad, y su finalidad esencial es la de resarcir el patrimonio público por el detrimento que se le haya causado; que la Corte Constitucional mediante sentencia C-529 de 1993, refiriéndose a los artículos 1°, 3° y 6° de la Ley 610 de 2000, manifestó que la responsabilidad fiscal también se puede derivar de actuaciones ineficientes o antieconómicas que deriven en una lesión patrimonial, en ejercicio de la gestión fiscal “o con ocasión de ésta”, o por una conducta que “contribuya” a dicho detrimento. Que resulta lógico que las responsabilidades tanto penal, disciplinaria y fiscal sean

diferentes, autónomas e independientes, dentro de las cuales la decisión que se adopte en una de ellas, o en dos de ellas, no necesariamente incide en lo que resolvió la Contraloría General de Santiago de Cali. Que las apreciaciones de la Procuraduría no coinciden con las de la entidad, porque el Decreto 1420 de 1998 no hace referencia ni trae como evento las áreas que integran el Sistema de Parques Naturales, como lo es, en este caso, el Parque Farallones de Cali, sitio donde se encuentran ubicados los predios objeto de la negociación, y bajo esta característica el parágrafo del artículo 107 de la Ley 99 de 1993, dispone que el precio será fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, norma especial a la que se le debe dar aplicabilidad, sin que haya lugar a tener en cuenta el principio de temporalidad. Considera que la actora no fue prudente en el grado de culpa grave al no desplegar o agotar las acciones que contenía la Resolución núm. A-079 de 2000, así como su modificatoria A-302 del mismo año, que daban la posibilidad de acudir a otra instancia para dirimir cualquier duda sobre la materia y ello hubiese sido posible si la Comisión Jurídica, de la cual hizo parte, hubiera aplicado en debida forma, la normatividad establecida en las citadas reglamentaciones; agrega que la Subdirección de Catastro Municipal, no hace las veces del IGAC y que cuando la Resolución núm. A-079 de 2000, señala “Cuando el avalúo se solicite a la Subdirección de Catastro Municipal” necesariamente debe entenderse que dicho

procedimiento tendría aplicación sólo en el evento que no se dispusiera de los servicios del mencionado Instituto. Que no ha desconocido las presunciones de legalidad de que gozan las Resoluciones núms. A-079 de 31 de marzo y A-302 de 3 de octubre, ambas de 2000, sino que su aplicación se hizo de manera aislada, sin integrarla al conjunto de normas reguladoras sobre la materia, en consonancia con las disposiciones contenidas en la Ley 99 de 1993. Anotó que no existe duda de que los bienes inmuebles eran de propiedad de particulares y que por encontrarse en zona de reserva forestal fueron objeto de negociación directa, la que no se hizo conforme a la Ley, por lo tanto se desvirtuó la presunción de buena fe; que se garantizó el debido proceso, pues en el desarrollo de las diferentes instancias se dieron todas las garantías, toda vez que la actora fue oída, intervino directamente por medio de apoderado y presentó y controvirtió pruebas. Finalmente, propuso la excepción de carencia de derecho sustancial, porque a la actora no le asiste fundamento legal; y solicitó que se declaren las demás que se encuentren probadas en el proceso.

III. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

El Tribunal en el fallo que se recurre, denegó las pretensiones de la demanda. Luego de transcribir los artículos 13 de la Ley 9ª de 1989, 107 y 111 de la Ley 99 de 1993, 58 y 61 de la Ley 388 de 1997, consideró que como lo manifiesta la demandada, la adquisición de los predios La Carolina, Piedra Grande, La Yolanda,

El Danubio, entre otros, que fueron adquiridos por el Municipio a través del DAGMA, se encuentran ubicados en el Parque Natural Los Farallones de Cali, que tiene ese carácter en virtud de la Resolución núm. 092 de 1968. Considera que el Legislador a fin de brindar una protección especial a las zonas de Reserva Forestal y los Parques Nacionales Naturales, previó una norma especial, para tal fin, como lo es el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, en cuyo parágrafo dispuso que tratándose de la adquisición de bienes de propiedad privada por negociación directa o por expropiación de bienes inmuebles de propiedad privada relacionados con el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el precio será fijado por el IGAC, entidad que al hacer sus avalúos debe evitar el enriquecimiento sin causa; que la norma no hace relación a entidades afines, como lo entendió la actora.

IV. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION.

En memorial obrante a folio 410 la parte actora solicita la revocación del fallo apelado, porque tanto la entidad demandada como el a quo concluyeron que había omitido la obligación de aplicar el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, y que su conducta se calificaba como gravemente culposa, sin tener en cuenta que aplicó el procedimiento establecido en la Resolución A-079 de 31 de marzo de 2000, en concordancia con el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 de la cual derivaba la competencia del Comité Jurídico del cual hacía parte; que jamás actuó de manera inmotivada, caprichosa o

arbitraria. Considera que sí era necesario y relevante tener en cuenta las absoluciones en lo penal y en lo disciplinario, ya que estos fallos consideraron que pese a las diferencias en los avalúos, ello no se podía considerar como un detrimento patrimonial del Estado, además de dejar claro que la intención de los funcionarios nunca fue desconocer o violar la Ley. Que el criterio Jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido el de que el desconocimiento de la norma por el operador jurídico encargado de aplicarla no implica una responsabilidad a título de imputación de culpa grave o dolo, puesto que existe un margen de error admisible en condiciones normales y aún extraordinarias cuando se trata de la interpretación y ejecución de las normas jurídicas o de percepción de la realidad atendiendo a circunstancias específicas del caso, pues de por medio hay una labor humana que admite la posibilidad de yerros1. Estima que se debe tener en cuenta la sentencia C-619 de 2002 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la expresión “leve” contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, al explicar que en los procesos de responsabilidad fiscal se debe tener en cuenta el dolo y la culpa grave, esta última entendida como aquella conducta descuidada del agente estatal, causante del daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal. Aduce que la Contraloría y el Tribunal parten de una premisa equivocada, en el sentido de que el único avalúo que se podía practicar debía realizarse por el

1 Sentencia de 8 de marzo de 2007, expediente núm. 2003-00019-01 (24953), Consejera ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio. IGAC, cuando la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la propia Resolución A-079 de 2000 permitían su realización por entidades análogas y aún por particulares; que el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, trata otro tema concreto. Resalta que el desglose que hace la Contraloría del avalúo del IGAC, despoja el dictamen de su integralidad, lo desconoce, lo modifica, lo descalifica, haciendo glosas de manera antitécnica y restas a los valores señalados en el avalúo para tratar de establecer un detrimento que no existe; que como lo señaló la Fiscalía, los avalúos del IGAC y de Catastro son proporcionados y el hecho de que existan diferencias entre ellos no basta para predicar sobrecostos; que ni siquiera la Contraloría pudo desvirtuar técnicamente el avalúo emitido por la Oficina de Catastro, sino simplemente le pareció que el del IGAC era por menor valor.

V. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Sea lo primero advertir que aún cuando el a quo no se pronunció sobre la caducidad alegada por el Municipio de Cali y por obvias razones ello no fue objeto de recurso, pues la parte que lo interpuso no result