CE-76001-23-31-000-2007-00204-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA – Reglas básicas que aseguran su procedencia / ACCION DE TUTELA – Carácter subsidiario / SUSTITUCION PENSIONAL – No procede la acción de tutela para resolver quién está legitimado para sustituir pensionalmente al causante Del artículo 86 de la Constitución Política se infiere la existencia de dos reglas básicas que aseguran la procedencia de la acción de tutela, en primer lugar, que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, y, en segundo lugar, que, existiendo otro medio de defensa judicial, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política consagra el carácter subsidiario de la acción de tutela como mecanismo de defensa judicial, conforme al cual no procede en lugar de otra acción prevista para los mismos efectos, por lo que no puede ser utilizada para reemplazar otros medios de defensa judicial ni para adicionarlos ni como instancia posterior cuando ya han sido utilizados ni como recurso adicional contra providencias proferidas en otros procesos. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, numeral 1°, dispone que la acción de tutela no procederá cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, evento este último que no se presenta en el caso motivo de pronunciamiento, como se explicará más adelante. La actora pretende que se resuelva de fondo su solicitud de sustitución pensional por su calidad de cónyuge supérstite de José Lino Solarte Muñoz, pensionado de la liquidada empresa

Puertos de Colombia, la cual se presentó de manera concurrente con Esmeralda Mosquera Zúñiga y Gloria Inés Cardona Bedoya, fundamentada en que la administración desconoció las pruebas por ella aportadas y le vulneró sus derechos al debido proceso, a la vida, a la salud, al mínimo vital y móvil, a la familia, a la seguridad social, a la igualdad y a la solidaridad. La Sala negará el amparo solicitado por improcedente pues existe otro mecanismo para dirimir la controversia suscitada entre las personas que comparecieron ante la entidad demandada a reclamar la sustitución pensional del causante. La controversia planteada sobre quién está legitimado para sustituir pensionalmente al causante, de acuerdo con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo deberá ser resuelta en proceso ordinario ante la jurisdicción competente, mediante apoderado, para lo cual la actora puede incoar la acción respectiva y será el juez natural de la causa quien, tras valorar los elementos probatorios aportados, deberá decidir de fondo. PERJUICIO IRREMEDIABLE – Deben demostrarse los elementos que lo caracterizan Si bien la acción de tutela se impetró como mecanismo transitorio, no considera esta Corporación que se reúnan los requisitos de urgencia, inminencia, impostergabilidad y gravedad, que ha reclamado la jurisprudencia, pues no se acreditó que la negativa de la administración le esté causando un perjuicio irremediable a la actora. No basta con alegar la existencia de un perjuicio con las características del señalado; es necesario, además, que el mismo sea debidamente acreditado pues de lo contrario la acción de tutela pasaría a

desplazar los medios ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales. La razón de ser de la protección o amparo transitorio es que, pese a la existencia del medio ordinario judicial, el tiempo que tomaría la obtención de resultados por dicha vía haría inocua la protección reclamada. Por lo tanto la demostración de los elementos que caracterizan dicho perjuicio debe ser clara y persuasiva para fundar la convicción del juez de tutela de manera que su decisión, si se opta por el amparo transitorio, se encuentre suficientemente razonada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil siete (2007).

Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00204-01(AC)

Actor: NELLY AURA PEREA MOSQUERA

Demandado: MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL ACCIÓN DE TUTELA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 21 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente la acción.

El escrito de tutela Nelly Aura Perea Mosquera, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio en contra del Ministerio de Protección Social y el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, Coordinación de Pensiones y Coordinación General, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales al debido proceso, a la vida, a la salud,

al mínimo vital y móvil, a la familia, a la seguridad social, a la igualdad y a la solidaridad (Fls. 30 a 33). Como consecuencia de lo anterior solicitó tutelar sus derechos y ordenar que se decida administrativamente en derecho y con fundamento en las pruebas aportadas al proceso. Como fundamento de la acción impetrada expuso los siguientes hechos: El 20 de mayo de 2002, en calidad de cónyuge supérstite de José Lino Solarte Muñoz, pensionado de Colpuertos, solicitó la sustitución pensional aportando la documentación respectiva. Dicha solicitud fue resuelta en forma negativa porque la entidad accionada le dio valor de plena prueba a los documentos aportados por otra peticionaria, a quien se le reconoció el status de compañera permanente sin que reuniera los requisitos ni hubiese demostrado mejor derecho. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 21 de marzo de 2007, declaró improcedente la acción interpuesta con fundamento en las siguientes consideraciones (Fls. 37 a 43). La sustitución pensional que se pretende corresponde al derecho a la seguridad social, que no se encuentra contemplado en el Capítulo 1, Título II, de la Constitución y, por lo tanto, no tiene la categoría de fundamental. La actora no acreditó que la negativa de la entidad demandada vulnerara o amenazara sus derechos a la vida, al mínimo vital y móvil y a la igualdad. Tampoco demostró que se presentara un perjuicio irremediable, aspecto que, aunado a que es la jurisdicción ordinaria la competente para determinar a quién le corresponde el derecho a la sustitución pensional, hace improcedente la acción de

tutela interpuesta. La impugnación La actora impugnó el fallo de primera instancia con fundamento en las siguientes razones (Fls. 46 a 51). La entidad demandada incurrió en las causales genéricas de procedibilidad que se enlistan y explican a continuación. Error de derecho por inaplicación del derecho sustancial por cuanto con la solicitud de sustitución pensional aportó la Escritura Pública No. 386 de 26 de febrero de 2000 de la Notaría Primera del Círculo de Buenaventura, registro civil de matrimonio, afiliación a la seguridad social como beneficiaria de su difunto cónyuge y prueba de la convivencia con su difunto esposo durante los últimos años hasta el día de su muerte. Error de derecho en la apreciación de las pruebas por cuanto al resolver el recurso interpuesto en la vía gubernativa se le reconoció el status de compañera permanente a quien no acreditó los requisitos señalados en las leyes 54 de 1990, artículo 4, y 979 de 2005, artículo 2, y, además, se le dio valor de plena prueba a declaraciones extraprocesales que no fueron controvertidas. No se resolvió de fondo el derecho de petición presentado. La entidad demandada desconoció la cosa juzgada constitucional. Las actuaciones de la entidad demanda son incongruentes con lo solicitado en el derecho de petición y lo acreditado dentro del trámite del mismo. El funcionario administrativo tomó decisiones de competencia de la jurisdicción ordinaria, extralimitando sus funciones y creando conflictos de naturaleza judicial sin la respectiva prueba. Al negarle el amparo solicitado se le causó un perjuicio irremediable por cuanto

dependía económicamente del causante quien antes de su muerte autorizó a la entidad tutelada para que le pagara sin dilación alguna la respectiva pensión a su cónyuge como beneficiaria. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Consiste en determinar si se le violaron los derechos constitucionales fundamentales a la actora, por la negativa de la entidad accionada en reconocerle la sustitución pensional. Análisis de la Sala La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, concibió la acción de tutela como el mecanismo idóneo para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales ante su vulneración o amenaza en un caso concreto por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en ciertos casos, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o que, aún existiendo, se pretenda evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual será viable con carácter transitorio. Se trata de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces cuya justificación y propósitos consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole formal, al amparo judicial, en la certeza de que obtendrán oportuna resolución a la solicitud de protección directa e inmediata del Estado para que, consideradas las circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Del artículo 86 de la Constitución Política se infiere la existencia de dos reglas básicas que aseguran la procedencia de la acción de tutela, en primer lugar, que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, y, en segundo lugar, que, existiendo otro medio de defensa judicial, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El inciso 3 del artículo 861 de la Constitución Política consagra el carácter subsidiario de la acción de tutela como mecanismo de defensa judicial, conforme al cual no procede en lugar de otra acción prevista para los mismos efectos, por lo que no puede ser utilizada para reemplazar otros medios de defensa judicial ni para adicionarlos ni como instancia posterior cuando ya han sido utilizados ni como recurso adicional contra providencias proferidas en otros procesos. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, numeral 1°, dispone que la acción de tutela no procederá cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, evento este último que no se presenta en el caso motivo de pronunciamiento, como se explicará más adelante. 1 (...)Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (...) El carácter subsidiario de la acción de tutela está sustentado en la posibilidad que ofrece la totalidad del ordenamiento jurídico de proteger los derechos constitucionales fundamentales a través de medios de defensa judicial diferentes a la tutela. Así lo expresó la Corte Constitucional en sentencia SU - 544 del 24 de

mayo de 2001: “8. La protección de los derechos constitucionales no es un asunto reservado a la tutela. El ordenamiento jurídico en su integridad debe respetar los derechos constitucionales (C.P. art. 4) y todas las herramientas judiciales dispuestas por el legislador deben permitir su protección (C.P. art. 2). (...) En este contexto, se debe entender que los recursos judiciales ordinarios son los instrumentos preferentes a los cuales deben acudir los ciudadanos para lograr la protección de sus derechos. El juez está obligado a resolver el problema legal sometido a su consideración. Sin embargo, dicha solución no puede comprometer los derechos fundamentales de los asociados. Por el contrario, en el proceso ordinario se está en la obligación de garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. art. 5). De ahí que la tutela adquiera carácter subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial.”. (Destacado por la Sala) La actora pretende que se resuelva de fondo su solicitud de sustitución pensional por su calidad de cónyuge supérstite de José Lino Solarte Muñoz, pensionado de la liquidada empresa Puertos de Colombia, la cual se presentó de manera concurrente con Esmeralda Mosquera Zúñiga y Gloria Inés Cardona Bedoya, fundamentada en que la administración desconoció las pruebas por ella aportadas y le vulneró sus derechos al debido proceso, a la vida, a la salud, al mínimo vital y móvil, a la familia, a la seguridad social, a la igualdad y a la solidaridad. La Sala negará el amparo solicitado por improcedente pues existe otro mecanismo

para dirimir la controversia suscitada entre las personas que comparecieron ante la entidad demandada a reclamar la sustitución pensional del causante. El Código Procesal del Trabajo, en su artículo 2°, al establecer las competencias de la jurisdicción laboral ordinaria, establece, “Artículo 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (...)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

(...)”. La controversia planteada sobre quién está legitimado para sustituir pensionalmente al causante, de acuerdo con la disposición aludida deberá ser resuelta en proceso ordinario ante la jurisdicción competente, mediante apoderado, para lo cual la actora puede incoar la acción respectiva y será el juez natural de la causa quien, tras valorar los elementos probatorios aportados, deberá decidir de fondo. Si bien la acción de tutela se impetró como mecanismo transitorio, no considera esta Corporación que se reúnan los requisitos de urgencia, inminencia, impostergabilidad y gravedad 1, que ha reclamado la jurisprudencia, pues no se acreditó que la negativa de la administración le esté causando un perjuicio irremediable a la actora. No basta con alegar la existencia de un perjuicio con las características del señalado; es necesario, además, que el mismo sea debidamente acreditado pues de lo contrario la acción de tutela pasaría a

desplazar los medios ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales. La razón de ser de la protección o amparo transitorio es que, pese a la existencia del medio ordinario judicial, el tiempo que tomaría la obtención de resultados por dicha vía haría inocua la protección reclamada. Por lo tanto la demostración de los elementos que caracterizan dicho perjuicio debe ser clara y persuasiva para fundar la convicción del juez de tutela de manera que su decisión, si se opta por el amparo transitorio, se encuentre suficientemente razonada. Debe agregarse que, de acuerdo con los alegatos de la actora, es múltiple la contención respecto de esta pensión de sobrevivientes pues, al parecer, otras dos personas reclaman el mismo derecho. Por ello desde todo punto de vista es aconsejable que sea el juez natural, con las competencias amplias de que goza en el proceso ordinario, quien precise las razones de hecho y de derecho que se aducen y, conforme a ellas, profiera la decisión que corresponda, la cual, como aparece probado en el expediente, resulta de crucial importancia no sólo para la actora sino, al menos, para dos personas más. 1 Sentencia SU – 599 de 18 de agosto de 1999, Magistrado Ponente Alvaro Tafur Galvis. Por las razones expresadas se confirma la sentencia del Tribunal que negó el amparo. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 21 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por NELLY AURA PEREA MOSQUERA, identificada con cédula de ciudadanía No.66.735.658 de Buenaventura, por las razones expuestas. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General