CE-76001-23-31-000-2007-00470-02-2010

DERECHOS - Expresión utilizada como sinónimo de impuestos o de tasas / TRIBUTOS - Definición. Características. Clasificación / IMPUESTODefinición. Características / TASA - Definición. Características / TASAFinalidad. Fundamento constitucional / DERECHOS DE SISTEMATIZACIONConstituyen tasas por concepto de servicio administrativo Si bien la palabra “derechos” se usa en muchos casos para significar o denotar un impuesto (v. gr. derechos aduaneros), su uso en el artículo 2º del decreto enjuiciado, al referirse a la fijación del “valor de los derechos de…”, no le da carácter de impuesto al señalado valor, puesto que la causa o el hecho generador de esos “derechos” es un servicio administrativo claro y preciso, susceptible de ser particularizado o individualizado en cada caso, de modo que hay beneficiarios directos del mismo y por ende se pueden determinar en cada caso. Por consiguiente, es claro que el artículo 2º del Decreto 0008 de 2007 no está haciendo más que fijar la tarifa o el costo de un servicio administrativo específico, como es el de la “sistematización de la información relacionada con…”, o sea, fijar la tarifa de una tasa. Al efecto, téngase en cuenta que siguiendo los derroteros jurisprudenciales de la Sala Plena de esta Corporación “los tributos, de acuerdo con lo expuesto por Héctor B. Villegas, citado por Mauricio A. Plazas Vega, son ‘las prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y

para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.’ Son características de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie”; y que “Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas”. Sobre el tema puntualiza en otra sentencia que “El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran.” Por otra parte, en la misma sentencia, la Sala precisó que “’La Tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Sólo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado.”’ Así aparece acogido ese concepto en el artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, en cuanto dispone lo siguiente: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método

para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” . Por lo tanto, es claro que el artículo 2º en cuestión se encuadra en la facultad que la Asamblea le otorgó mediante el artículo 8º de la TERCERA PARTE de la Ordenanza 223 de 2006, fijar las tarifas de las tasas por concepto de recuperación de costos por los servicios que el departamento le presta a los usuarios, lo cual resuelve el punto de la competencia para adoptar por el Gobernador el primero de los mencionados artículos, de allí que el cargo no prospera.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 /

ORDENANZA DEPARTAMENTAL 223 DE 2006 DE LA ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA – ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Sobre la diferencia entre impuestos y tasas, sentencia, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente S028, del 11 de diciembre de 2001, C.P. Jesús María Lemos Bustamante.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 008 DE 2007 (10 DE ENERO) GOBERNADOR DEL VALLE DEL CAUCA – ARTICULO 2 (NO ANULADO) SERVICIOS ADMINISTRATIVOS - Posibilidad de establecer tasas por esos servicios no vulnera normas superiores / TASAS - Por servicios administrativos / COBROS NO AUTORIZADOS - No los constituyen tasas autorizadas por servicios administrativos En lo que corresponde a la violación de los artículos 84 y 338 de la Constitución

Política, y 16 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, la Sala no encuentra que exista esa violación. En efecto, tratándose del primero (artículo 84), que prohíbe exigir requisitos no previstos en la ley, el impugnado artículo 2º no guarda relación con él, puesto que no está fijando requisito para ninguna actividad, sino una tasa para el comentado servicio administrativo. En cuanto al artículo 338, en tanto establece que ciertas contribuciones sólo pueden regir a partir de la vigencia fiscal siguiente a aquella donde se crea la contribución, cabe decir que esa preceptiva no aplica en este caso, ya que ella está dirigida a las “contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado”, y en este caso la contribución reglamentada no tiene esa base, sino la concreta prestación de un servicio, cuya tasa debe ser cancelada previamente a dicha prestación. En relación con el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, titulado “COBROS NO AUTORIZADOS”, se tiene que a la letra dice: “Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.” Al

confrontar la situación procesal bajo examen con esa disposición legal, salta a la vista que la inclusión del artículo 2º del Decreto 0008 de 2007 no la contraviene, sino que aparece armónico o acorde con ella, en la medida en que se hizo con expresa autorización de autoridad competente, como es la Asamblea departamental del Valle del Cauca, autorización que por lo demás no ha sido cuestionada en el plenario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 84 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / LEY 962 DE 2005 – ARTICULO

16

NORMA DEMANDADA: DECRETO 008 DE 2007 (10 DE ENERO)

GOBERNADOR DEL VALLE DEL CAUCA – ARTICULO 2 (NO ANULADO)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00470-02

Actor: JULIAN MURIEL ANDRADE

Demandado: GOBERNADOR DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 26 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en proceso de nulidad promovido contra un decreto del

Gobernador del Valle del Cauca. I.- LA DEMANDA El ciudadano JULIAN MURIEL ANDRADE, en ejercicio de la acción prevista en el

artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes

1. Pretensiones Que declarara la nulidad del Artículo 2º del Decreto Núm. 008 de 10 de enero de 2007, del Gobernador del Valle del Cauca, “POR MEDIO DEL CUAL SE

DECRETA LA DISTRIBUCIÓN GRATUITA DEL FORMULARIO MHCP-DAF 001

DECLARACION TRIBUTARIA Y SE FIJA EL VALOR DE LOS DERECHOS DE

SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE

VEHÍCULOS AUTOMOTORES”.

2. Los hechos Están referidos a los antecedentes, fundamentos y contenido de la disposición acusada y al artículo 84 de la Constitución Política.

3. Las normas violadas y el concepto de la violación El memorialista le endilga al acto acusado los cargos que la Sala resume así: 3.1. Incompetencia del Gobernador del Valle del Cauca para cobrar por derechos de sistematización de la información relacionada con el impuesto sobre vehículos automotores, atendiendo los artículos 84 de la Constitución Política y 16 de de la Ley 962 de 2005, por cuanto es evidente que la norma acusada es contraria a estos preceptos, pues se está fijando un cobro no autorizado por la ley. - Violación del principio constitucional de legalidad y por ende, del artículo 338, inciso 3º, de la Constitución Política en cuanto señala que las normas que imponen obligaciones tributarias no se pueden aplicar sino a partir del periodo que comience

después de iniciar la vigencia de la respectiva norma. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El ente territorial demandado, mediante apoderado, manifiesta que con el acto acusado no ha violado norma superior alguna, en relación con lo cual expone los conceptos de impuesto, tasa y tarifa, incluyendo su fijación, y sostiene que las disposiciones demandadas establecen el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, con lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional. Por lo demás, el memorialista se limita a transcribir en extenso la sentencia C-465-93 en lo concerniente a los alcances del artículo 338 de la Constitución Política y las contribuciones mencionadas, para concluir que por ello solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. III.-LA SENTENCIA APELADA El a quo, luego de reseñar la actuación procesal, llegó a la conclusión, palabra por palabra, de que “encuentra que las facultades otorgadas al Gobernador del valle del Cauca mediante el artículo 2º del Decreto 008 de 10 de enero de 2007 no vulnera las normas invocadas en la demanda, puesto que el Decreto 0865 de 9 de diciembre de 2005, por medio del cual se faculta al señor Gobernador para fijar las tasas que deban fijar los usuarios durante la vigencia fiscal de 2.006, por concepto de recuperación de costos por los servicios prestados y entre ellos se encuentran los formularios de solicitud, formatos, facturación, servicios sistematizados papel de seguridad etc.-“

Que esa facultad está amparada en el inciso 2º del artículo 338, donde faculta a la ley para que permita a las autoridades administrativas fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. En este evento, el valor señalado es una retribución del servicio prestado, más no es un cobro adicional como erróneamente lo expresa el actor, y el artículo 338 de la Constitución Política no es aplicable por cuanto el decreto en cuestión no está regulando una contribución, sino simplemente un derecho que se fija para recuperar costos por servicios que se les presta a los usuarios. Por lo tanto, negó las pretensiones de la demanda. IV.- LA APELACION El actor apeló la sentencia reseñada, en cuya sustentación insiste en los cargos formulados en la demanda, esto es, en la violación de los artículos 84 de la Constitución Política y 16 de de la Ley 962 de 2005, por cuanto es evidente que la norma acusada es contraria a estos preceptos, pues sin tener competencia para cobrar por derechos de sistematización de la información relacionada con el impuesto sobre vehículos automotores, el Gobernador del Valle del Cauca desconoce la evidente prohibición de carácter constitucional y legal para tomar esa decisión. Asimismo, en la violación del principio constitucional de legalidad y por ende, del artículo 338, inciso 3º, de la Constitución Política, en cuanto señala que las normas que imponen obligaciones tributarias no se pueden aplicar sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva norma.

Por ello solicita que se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora, única en pronunciarse en esta oportunidad, reafirma las razones en que funda los cargos de la demanda y el presente recurso y advierte que la facultad dada al Gobernador en el artículo 2º del Decreto 008 de enero 10 de 2007, se refiere a establecer el valor a cobrar en la vigencia de una tasa ya establecida por la misma asamblea, pero no para crear una nueva, de modo que el Tribunal confunde la facultad para fijar el valor con la creación, que conforme lo establece el artículo 300, numeral 4, es a la Asamblea a quien corresponde, además de que la Ordenanza 0865 de 2005 es de presupuesto y no de delegación de sus funciones, como lo consagra el numeral 9 de la misma norma. Por todo lo anterior dice que reitera las pretensiones de la demanda. IV.- CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Sala guardó silencio en esta oportunidad. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

1. El acto enjuiciado Se trata del Artículo 2º del Decreto Núm. 008 de 10 de enero de 2007, del Gobernador del Valle del Cauca, “POR MEDIO DEL CUAL SE DECRETA LA

DISTRIBUCIÓN GRATUITA DEL FORMULARIO MHCP-DAF 001 DECLARACION TRIBUTARI A Y SE FIJA EL VALOR DE LOS DERECHOS DE SISTEMATIZACIÓN DE LA

INFORMACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES”, cuyo texto se transcribe a continuación: “ARTICULO SEGUNDO: Fijar el valor de los derechos de sistematización de la información relacionada con el impuesto sobre vehículos automotores en la suma de OCHO MIL PESOS MCTE (8.000.oo), a cargo del contribuyente, valor que se incluirá y cobrará en el formulario de declaración y pago del impuesto.” Dicho funcionario lo expidió en uso de “sus facultades legales”, y al efecto invoca en la parte considerativa la Ley 962 de 2005, y otras disposiciones.

2. La clase de dicho acto Se observa que el acto demandado es de carácter general y como tal tiene alcance normativo y, consecuencialmente, abstracto o impersonal, toda vez que reglamenta una situación jurídica erga omnes. 3.- Procedibilidad de la presente acción La acción incoada en la demanda es inequívocamente la de nulidad que está prevista en el artículo 84 del C.C.A., y atendida la clase atrás señalada del acto acusado, dicha acción es procedente.

4. Examen del recurso respecto de los acuerdos 4.1. Los cargos de la demanda El actor le atribuye a la norma acusada el cargo de falta de competencia y la violación de los artículos 84 de la Constitución Política y 16 de de la Ley 962 de 2005, por cuanto es evidente que la norma acusada es contraria a estos preceptos, pues se está fijando un cobro no autorizado por la ley.

Igualmente, violación del principio constitucional de legalidad y por ende, del artículo

338, inciso 3º, de la Constitución Política en cuanto señala que las normas que imponen obligaciones tributarias no se pueden aplicar sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva norma. 4.2. Vistos esos argumentos y los del a quo para negar las pretensiones de la demanda, se observa que la cuestión a dilucidar en la presente instancia, en principio, se contrae a verificar si el Gobernador tenía o no competencia para adoptar la disposición acusada. 4.3. Al respecto, el a quo indica unas fuentes que son incoherentes, por cuanto primero se refiere al mismo decreto 008 enjuiciado y luego a la Ordenanza 0865 de 2005, de la cual no hay noticia o mención alguna en el plenario. 4.4. En esas circunstancias, es menester acudir a las fuentes invocadas en el decreto acusado, a fin de establecer si de ellas puede deducirse la facultad para proferir la disposición censurada. 4.4. Sobre ese punto, se encuentra que en el párrafo octavo de los considerandos del Decreto se aduce la Ordenanza No. 223 de 20 de diciembre de 2006, por medio de la cual se fija el Presupuesto General del Departamento del Valle del Cauca, para la vigencia de 2007, en cuanto faculta al Gobierno Departamental “para fijar las tasas que deben pagar los usuarios durante la vigencia fiscal de 2007 por concepto de recuperación de costos por los servicios que les presta, tales como derechos por servicios específicos, papelería, formas continuas, órdenes de gasto, formularios de solicitud, formatos, facturación, uso de equipos

servicios sistematizados, papel de seguridad, títulos, servicios de almacenaje, parqueaderos, alquiler de maquinaria y equipos, perforación y mantenimiento de pozos, etc” 4.5. Esa ordenanza obra en el plenario, allegada a solicitud del a quo, y se evidencia que contiene esa disposición, dentro de la TERCERA PARTE, DISPOSICIONES GENERALES, y corresponde al artículo 8º de esa tercera parte, cuyo texto es precisamente lo consignado en el referido considerando del decreto enjuiciado. 4.6. Si bien la palabra “derechos” se usa en muchos casos para significar o denotar un impuesto (v. gr. derechos aduaneros), su uso en el artículo 2º del decreto enjuiciado, al referirse a la fijación del “valor de los derechos de…”, no le da carácter de impuesto al señalado valor, puesto que la causa o el hecho generador de esos “derechos” es un servicio administrativo claro y preciso, susceptible de ser particularizado o individualizado en cada caso, de modo que hay beneficiarios directos del mismo y por ende se pueden determinar en cada caso. Por consiguiente, es claro que el artículo 2º del Decreto 0008 de 2007 no está haciendo más que fijar la tarifa o el costo de un servicio administrativo específico, como es el de la “sistematización de la información relacionada con…”, o sea, fijar la tarifa de una tasa. Al efecto, téngase en cuenta que siguiendo los derroteros jurisprudenciales de la Sala Plena de esta Corporación1 “los tributos, de acuerdo con lo expuesto por Héctor B. Villegas, citado por Mauricio A. Plazas Vega, son ‘las prestaciones

comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.’ Son características de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie”2; y que “Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas”. Sobre el tema puntualiza en otra sentencia que “El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran.3” Por otra parte, en la misma sentencia, la Sala precisó que “’La Tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Sólo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado.4”’. Así aparece acogido ese concepto en el artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, en cuanto dispone lo siguiente: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren

a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos 1 Sentencia de 11 de diciembre de 2001, expediente núm. S-028, consejero ponente doctor Jesús María Lemos. 2 Cfr. Mauricio A. Plazas Vega. El liberalismo y la Teoría de los Tributos,. Temis 1995, pgs. 323 y 324. 3 Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 3ra edición, Legis Pág. 22 a 24. Cfr. etiam sentencia C – 545/94, M.P. Fabio Morón Díaz . Primero de diciembre de 1994 4 Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op.cit., Págs. 24 a 29. y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” 4.7. Por lo tanto, es claro que el artículo 2º en cuestión se encuadra en la facultad que la Asamblea le otorgó mediante el artículo 8º de la TERCERA PARTE de la Ordenanza 223 de 2006, fijar las tarifas de las tasas por concepto de recuperación de costos por los servicios que el departamento le presta a los usuarios, lo cual resuelve el punto de la competencia para adoptar por el Gobernador el primero de los mencionados artículos, de allí que el cargo no prospera. En lo que corresponde a la violación de los artículos 84 y 338 de la Constitución Política, y 16 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre

racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, la Sala no encuentra que exista esa violación. En efecto, tratándose del primero (artículo 84), que prohíbe exigir requisitos no previstos en la ley, el impugnado artículo 2º no guarda relación con él, puesto que no está fijando requisito para ninguna actividad, sino una tasa para el comentado servicio administrativo. En cuanto al artículo 338, en tanto establece que ciertas contribuciones sólo pueden regir a partir de la vigencia fiscal siguiente a aquella donde se crea la contribución, cabe decir que esa preceptiva no aplica en este caso, ya que ella está dirigida a las “contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado”, y en este caso la contribución reglamentada no tiene esa base, sino la concreta prestación de un servicio, cuya tasa debe ser cancelada previamente a dicha prestación. En relación con el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, titulado “COBROS NO AUTORIZADOS”, se tiene que a la letra dice: “Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.” Al confrontar la situación procesal bajo examen con esa disposición legal, salta a la vista que la inclusión del artículo 2º del Decreto 0008 de 2007 no la contraviene,

sino que aparece armónico o acorde con ella, en la medida en que se hizo con expresa autorización de autoridad competente, como es la Asamblea departamental del Valle del Cauca, autorización que por lo demás no ha sido cuestionada en el plenario. Por consiguiente, la Sala ha de conformar la sentencia en tanto niega las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 26 de marzo de 2008, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano JULIAN MURIEL ANDRADE, para que se declarara la nulidad del Artículo 2º del Decreto Núm. 008 de 10 de enero de 2007, expedido por el Gobernador del Valle del Cauca. Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de trece (13) de mayo de dos mil diez (2010).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO