CE-76001-23-31-000-2008-00481-01 (18844)-2014

PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD – Reiteración de jurisprudencia / PRINCIPIO

DE IMPARCIALIDAD – Definición / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD –

Regulación / CAUSALES DE RECUSACIÓN – Enunciación / IMPEDIMENTO – Trámite / DECISIÓN DE IMPEDIMENTO – Término / DECISIÓN DE IMPEDIMENTO – Señalamiento de funcionario competente /

CONFIGURACIÓN DE LA CAUSAL DE RECUSACIÓN DEL NUMERAL 2 DEL

ARTÍCULO 150 DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL APLICADA A LOS

FUNCIONARIOS PÚBLICOS QUE ADELANTAN ACTUACIONES

ADMINISTRATIVAS – Presupuestos / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA

RESPECTO DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS ADELANTADAS POR

AUTORIDADES TRIBUTARIAS TERRITORIALES – Reiteración de

jurisprudencia / DECISIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA

ACTOS SANCIONATORIOS – Competencia / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE

DOBLE INSTANCIA RESPECTO DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS ADELANTADAS POR AUTORIDADES TRIBUTARIAS TERRITORIALES – No configuración Según el criterio expuesto en la sentencia del 10 de mayo de 2012, esta Sala consideró respecto del principio de imparcialidad, lo siguiente: “(…) este principio tiene consagración constitucional en el artículo 209 y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo que prevé los principios orientadores de las actuaciones administrativas. Dispone la norma: “En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las

personas sin ningún género de discriminación, por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen en ellos” El artículo 30 del C.C.A. regula este principio y, para el efecto, dispone: “ARTÍCULO 30. GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD. A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán además de las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (…)” El Código de Procedimiento Civil consagra como causales de recusación, entre otras, la siguiente: Artículo 150. Son causales de recusación las siguientes: 2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente. (…) Se entiende que el juez conoció de un proceso cuando participó en el debate y emitió su opinión en la decisión que se adoptó frente al caso debatido o sobre aspectos parciales pero esenciales de un proceso. Y, se entiende por instancia anterior, la etapa procesal previa a la etapa de revisión que inicia, a instancia del recurso de apelación o de cualquier otro mecanismo judicial que implique abordar asuntos esenciales de los hechos que fueron discutidos en el proceso objeto de revisión, o de la forma en que se abordó y se tramitó ese proceso. La causal a que alude el numeral 2 del artículo 150 del C.P.C. se fundamenta en el respeto al principio de la doble instancia, cuando ésta procede, el que por demás forma parte del debido proceso y tiene por finalidad impedir que

el mismo juez que ha conocido en la primera instancia intervenga en la segunda, juzgando su propia actuación. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado; en otras palabras, en establecer si el material fáctico y jurídico incorporado al proceso ha sido correctamente valorado y la decisión ajustada a derecho. De donde se colige, que el conocimiento que inhabilita legalmente al juez para un pronunciamiento dentro del proceso está referido a la manifestación de un criterio concreto sobre el asunto de fondo, o el sentido en el que debe resolverse lo que es materia de debate. Ahora bien, en garantía del principio de imparcialidad, el artículo 30 del C.C.A. reguló el trámite del impedimento. Para el efecto dispuso que, el funcionario sobre el que recae el impedimento debe manifestarlo por escrito motivado y entregar el expediente a su inmediato superior dentro de los 5 días siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o en que sobrevino la causal. La autoridad ante quien se manifieste el impedimento debe decidir en el término de diez (10) días y en forma motivada. Contra esa decisión no procede ningún recurso. Al decidir, el funcionario que resolvió el impedimento también debe señalar el funcionario competente que debe continuar con el trámite. Para el efecto, está facultado para nombrar un funcionario ad hoc. En caso de que el funcionario no se declare impedido, el inmediato superior puede declarar de oficio que se configuró la causal de recusación. Así mismo, los interesados pueden

alegar tales causales, en cualquier tiempo del curso de la actuación administrativa. Para decidir la recusación, el inmediato superior del funcionario público recusado debe adelantar el mismo trámite previsto para cuando el funcionario manifiesta estar impedido. Conforme con lo expuesto, para que se configure la causal de recusación prevista en el numeral 2º del artículo 150 del C.P.C., pero aplicada a los funcionarios públicos que adelantan actuaciones administrativas, se requiere que se cumplan los siguientes presupuestos: Que la actuación administrativa deba surtirse en dos instancias. Que el funcionario público que conoce de la segunda instancia deba realizar la investigación, practicar las pruebas o pronunciar decisiones definitivas. Que ese funcionario público haya conocido de la actuación administrativa en instancia anterior. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que se entiende que el funcionario público conoció de la actuación administrativa cuando participó en el debate y emitió su opinión para tomar la decisión que se adoptó frente al caso debatido o sobre aspectos parciales pero esenciales de la actuación administrativa. Se entiende por instancia anterior, la etapa procesal previa a la etapa de revisión que inicia, a instancia del recurso de apelación o de cualquier otro mecanismo judicial que implique abordar asuntos esenciales de los hechos que fueron discutidos en el proceso objeto de revisión, o de la forma en que se abordó y se tramitó ese proceso. (…)” Y respecto del principio de la violación de la doble instancia respecto de actuaciones administrativas adelantadas por autoridades tributarias territoriales, se reitera el criterio expuesto en sentencia de 14 de abril de 2011, en la que se precisó lo

siguiente: El principio de la doble instancia, previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, se aplica a los procesos judiciales y no a los procedimientos administrativos, en los cuales se profieren actos administrativos y no sentencias judiciales. Además, tales actos pueden ser objeto de control jurisdiccional. Las normas que regulan la competencia para proferir las liquidaciones oficiales y sanciones al igual que para decidir el recurso de reconsideración, aplicables a los entes territoriales, no disponen que los funcionarios competentes para resolver el recurso sean superiores jerárquicos de quienes imponen las sanciones, “es decir que la estructura y trámite del recurso no está dispuesto por competencias verticales o por una relación de inferior a superior jerárquico sino de funcionarios de distintas unidades en un plano horizontal”. De acuerdo con las anteriores precisiones, que en esta oportunidad se reiteran, la competencia para resolver el recurso de reconsideración contra actos sancionatorios no se determina por el orden jerárquico de los funcionarios “sino que debe tenerse en cuenta la estructura propia de la Administración” que expida el acto correspondiente, (…)”. [L]a causal de impedimento se le endilga al Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, funcionario que conoció del proceso en la primera instancia, y efectivamente suscribió la liquidación oficial de revisión No. 4131.1.12.6.0018 del 18 de enero de 2007 (folio 15 c.p.). Según se advierte en el folio 19 del cuaderno principal del expediente, ese mismo funcionario suscribió la resolución No. 00373 del 18 de febrero de 2008, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión No.

4131.1.12.6.0018 del 18 de enero de 2007. Visto el Decreto 523 de 1999 del municipio de Santiago de Cali, se aprecia que tanto la facultad para formular la liquidación oficial (artículo 110), como la facultad para decidir el recurso de reconsideración (artículo 128), están asignadas al Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal. Vistos los actos administrativos, también se aprecia que ambos fueron suscritos por la misma persona, esto es, por el señor Fulvio Leonardo Soto Rubiano. Aunque los hechos narrados podrían dar lugar a considerar que se vulneraron los artículos 3 y 160 del C.C.A. porque se habría configurado una causal de impedimento que no fue objeto de consideración por el señor Soto Rubiano para apartarse del proceso, lo cierto es, como lo reitera la Sala, esa circunstancia, per se, no constituye violación del principio de la doble instancia pues, en virtud de la estructura orgánica de las entidades territoriales, es normal que las normas que otorgan competencia radiquen en una misma área la facultad para formular liquidación oficial y la facultad para interponer el recurso de reconsideración, tal como lo hizo el Decreto municipal de Cali 523 de 1999. De hecho, vistos los actos demandados, la Sala aprecia que fueron proyectados y revisados por funcionarios distintos, hecho que, a juicio de la Sala, garantizó que la revisión de la liquidación oficial se haya hecho imparcialmente, independientemente de que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración la haya suscrito el Subdirector Administrativo de Impuestos,

Rentas y Catastro Municipal. En cargo por violación del principio de imparcialidad no prospera.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 3 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 30 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150 NUMERAL 2 / DECRETO 523 DE 1999 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTÍCULO 110 / DECRETO 523 DE 1999 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTÍCULO 128 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) –

ARTÍCULO 160

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Hecho generador / ACTIVIDADES

INDUSTRIALES PARA EFECTOS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Enunciación / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Lugar de pago y causación / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Base gravable / BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Alcance. La previsión de la norma obedece a que el hecho de producir mercancías para mantenerlas en inventario no permite la cuantificación de la base gravable ante la ausencia de ingresos y, además, a que todo industrial fabrica bienes principalmente con el fin de

comercializarlos / COMERCIALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN POR PARTE

DEL INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Reiteración de jurisprudencia. La comercialización de la producción por parte del industrial no constituye actividad comercial, pues, de una parte, la actividad industrial necesariamente conlleva la comercialización, y de otra, porque no puede ser considerada como comercial la actividad que ya es calificada de industrial / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA EN ACTIVIDAD INDUSTRIAL - Prohibición de doble tributación De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el Impuesto de Industria y Comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que realicen las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, bien sea en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. En el mismo sentido, el artículo 34 ibídem dispone que son actividades industriales las de producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. Por su parte, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 establece que el Impuesto de Industria y Comercio por la actividad industrial debe pagarse en el municipio de la sede fabril. Que, para el efecto, se tendrá por base gravable el total de los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción. Ha sostenido la Sala que la previsión de la norma obedece a que el hecho de producir mercancías para mantenerlas en inventario no permite la cuantificación de la base gravable ante la ausencia de ingresos y, además, a que todo industrial fabrica

bienes principalmente con el fin de comercializarlos. También ha dicho esta Sección que la comercialización de la producción por parte del industrial no constituye actividad comercial, pues, de una parte, la actividad industrial necesariamente conlleva la comercialización, y de otra, porque no puede ser considerada como comercial la actividad que ya es calificada de industrial. En consecuencia, la producción de bienes y la comercialización de los mismos constituye actividad industrial y es en el municipio de la sede fabril en el que se debe pagar el Impuesto de Industria y Comercio sobre la totalidad de los ingresos generados por la venta de los bienes producidos. Adicionalmente se ha dicho que la modificación del artículo 77 de la Ley 49 de 1990 consistió en que los contribuyentes deben probar, ante los municipios en que se ejecuta la venta, que los bienes vendidos son los fabricados o manufacturados por el vendedor, y que por tales bienes se ha pagado el impuesto en el lugar de la sede fabril, por la actividad industrial. Lo anterior con el propósito de que no se liquide otro impuesto sobre la misma base gravable. La parte actora dijo que en la actuación administrativa probó que tributó en calidad de industrial por los productos fabricados en Pereira y comercializados en Cali, pues dijo que aportó las declaraciones tributarias respectivas. Que también probó que tributó en Cali por la comercialización de productos no manufacturados por Papeles Nacionales en la sede fabril. Que, adicionalmente, solicitó la práctica de una visita técnica en la fábrica ubicada en el municipio de Pereira, para que se constara que la empresa produce bienes como papel higiénico, servilletas, faciales, toallas, restas, jumbo

rollo de servilletas, jumbo rollo de papel liso, etc. Que la misma visita se pidió para el establecimiento de comercio ubicado en el municipio de Cali, con el propósito de que se evidenciara que los productos relacionados no fueron producidos ni podían ser producidos en ese municipio. Que, sin embargo, el municipio demandado no practicó las pruebas solicitadas, ni motivó las razones de su rechazo, pese a que, a su juicio, eran fundamentales para probar que era improcedente que el municipio de Cali adicionara los ingresos por la comercialización de bienes en Cali, en cuantía de $10.452.221.000. Revisados los antecedentes administrativos que aportó el municipio demandado al proceso, a efectos de verificar el dicho de la demandante, se aprecia que están incompletos, pues solo se remitieron las copias auténticas de los autos de apertura de la investigación, de verificación para ejecutar la investigación e inclusión al proceso de investigación a cierto funcionario del municipio, el emplazamiento para corregir, el requerimiento especial y los actos administrativos demandados. Por lo anterior, la Sala no pudo verificar el contenido de las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas en Pereira que, según dijo el demandante, fueron aportadas en la actuación administrativa. Tampoco pudo constatar las razones por las cuales el municipio negó la práctica de las visitas técnicas solicitadas. No obstante lo dicho, analizada la motivación que el municipio de Cali (demandado) propuso en la liquidación oficial demandada, se advierte que para este municipio era irrelevante que la demandante pretendiera probar que tenía la

sede fabril en el municipio de Pereira, o que pagó el impuesto en Cali, pero por las ventas de productos no manufacturados en la sede fabril de Pereira. Por eso, estos hechos no fueron controvertidos por el municipio demandado. La motivación de los actos demandados pone en evidencia que ese municipio es del criterio de que Papeles Nacionales es sujeto pasivo en el municipio de Cali por el simple hecho de tener un establecimiento de comercio en esa jurisdicción territorial, en el que vende bienes, independientemente de que se trate de bienes manufacturados por la misma empresa en sede fabril ubicada fuera de esa jurisdicción territorial. El municipio demandado alegó, incluso, que no se configura una doble imposición del impuesto, pues insiste en que está gravando por un hecho generador distinto a la actividad industrial, como lo es la actividad comercial. Sin embargo, no reparó en el hecho de que la actividad industrial per se no genera ingresos. Los ingresos del producido se generan por la venta. De manera que el municipio de Cali (demandado) pasó por alto el hecho de que está gravando los ingresos que ya fueron objeto de gravamen en el municipio de Pereira. En efecto, fíjese que en la misma liquidación oficial, cuya nulidad se demanda, se evidencia que la Secretaría de Hacienda del Municipio de Santiago de Cali gravó todos los ingresos de la sociedad demandante, incluidos los operacionales que corresponden a la venta de lo producido por la parte actora en la sede fabril ubicada en Pereira, por el simple hecho de que ejecutó una actividad comercial en ese municipio. (…) Con fundamento en la motivación transcrita, analizó la prueba

contable aportada por la demandante (…) A juicio de la Sala, si se aceptara lo dispuesto en la liquidación oficial, se produciría evidentemente el fenómeno de la doble tributación, pues la demandante estaría pagando el impuesto de industria y comercio en la ciudad de Pereira por la actividad industrial (que, como ha dicho esta Sala comprende la comercialización de la producción) y pagaría en la ciudad de Cali el mismo impuesto por la comercialización de lo producido en Pereira, lo que a todas luces es improcedente, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Sección.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 32 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 34 / LEY 49 DE 1990 – ARTÍCULO 77

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de imparcialidad se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 10 de mayo de 2012, radicación 25000-23-27-000-2007-00256-01(17450), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de la doble instancia se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 14 de abril de 2011, radicación 15001-23-31-000-2003-00624-01(17930), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C. diez (10) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00481-01 (18844)

Actor: PAPELES NACIONALES S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio de Santiago de Cali contra la sentencia del 18 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: “1. DECLARASE (sic) la nulidad de la liquidación oficial de revisión No 4131.1.12.0018 del 18 de enero de 2007, emitida por el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali. Igualmente declarase (sic) la nulidad de la resolución No. 00373 del 18 de febrero de 2008, por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto.

2. DECLARASE (sic) la firmeza de la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio del año 2003. (…)”

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS – El 20 de abril de 2004, la sociedad Papeles Nacionales presentó la declaración del impuesto de industria y comercio, por el año gravable 2003. El 16 de marzo de 2006, la Subdirección Administrativa de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali expidió el emplazamiento para corregir No. 264, notificado el 24 de marzo de 2006, en el que se solicitó reliquidar el impuesto de industria y comercio. Y, el 25 de abril de 2006, profirió el requerimiento especial, en el

que propuso modificar el impuesto liquidado. El 25 de julio de 2006, Papeles Nacionales S.A. presentó respuesta al requerimiento especial. El 18 de enero de 2007, el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali profirió la liquidación oficial de revisión No. 4131.1.12.6.0018, en la que modificó el impuesto declarado e impuso sanción por inexactitud por el valor de $129’518.000. El 23 de marzo de 2007, Papeles Nacionales S. A. presentó recurso de reconsideración. El 18 de febrero de 2008, la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Santiago de Cali expidió la Resolución No. 00373, en la que confirmó la resolución liquidación oficial de revisión No. 4131.1.12.6.0018 del 18 de enero de 2007.

2. ANTECEDENTES PROCESALES 2.1. LA DEMANDA Papeles Nacionales S.A., mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: “Por los argumentos de derecho y hechos mencionados anteriormente, solicitamos: PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión N° 4131.1.12.6.0018 de 18 de enero de 2007 emitida por el Departamento

Administrativo de Hacienda Municipal del Municipio de Santiago de Cali.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad de la Resolución que Resuelve el Recurso de Reconsideración No. 00373 de 18 de febrero de 2008 emitida por el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal del Municipio de

Santiago de Cali.

TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior, se declare la firmeza

de la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio presentada en el municipio de Santiago de Cali, correspondiente al año gravable 2003 por la sociedad Papeles Nacionales S.A. TERCERO (sic): Que de manera subsidiaria y únicamente en el evento en que no prosperen las anteriores peticiones, se levante la sanción de inexactitud por presentarse una clara diferencia de criterios respecto de la interpretación de las normas aplicables al caso, teniendo en cuenta los reiterados pronunciamientos jurisprudenciales y la remisión expresa que hace el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 a las normas del Estatuto Tributario Nacional.” 2.1.1. Normas violadas La sociedad demandante invocó como disposiciones violadas las siguientes:  Artículos 29, 95, 287-3, 313, 338 y 363 de la Constitución Política.  Artículos 3 y 160 del Código Contencioso Administrativo.  Artículo 683 del E.T.  Artículo 77 de la Ley 49 de 1990.  Artículo 32 de la Ley 14 de 1983.  Decreto 23 de 1999. 2.1.2. Concepto de Violación En síntesis, los cargos de violación propuestos por la demandante se resumen así: a. Violación al derecho de defensa, al debido proceso y al principio de imparcialidad. La parte actora adujo que el municipio demandado vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el funcionario del área de Determinación y Liquidación de Impuestos que estudió el caso, analizó las pruebas y revisó el proyecto de liquidación oficial de revisión, fue el mismo que posteriormente analizó

el recurso de reconsideración interpuesto contra dicha liquidación oficial de revisión. Que, en consecuencia, la función de determinación del impuesto y la discusión del mismo estuvo concentrada en una sola persona, que participó en el proceso de determinación y luego en la discusión del acto administrativo. Que esa actuación vulnera el principio de imparcialidad establecido en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo y contraría lo dispuesto en los artículos 60 ibídem y 150 del Código de Procedimiento Civil. Que el funcionario, al no declararse impedido para conocer del recurso de reconsideración, violó la imparcialidad que rige la función administrativa y el debido proceso en la modalidad del derecho de defensa, de acuerdo con la Constitución Política. Que, a su vez, se contrarió el artículo 683 del E.T., aplicable por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que establece el espíritu de justicia que debe regir la actuación administrativa. Para resaltar el argumento, citó la sentencia del 22 de mayo de 19981, dictada por esta Sección en el expediente No. 8827. Que, por lo anterior, la Resolución No. 00373 del 18 de febrero de 2008, proferida por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda de Cali, debe ser anulada por violación a las garantías fundamentales del debido proceso. b. La enajenación de los bienes producidos por la compañía se encuentra gravada únicamente en la sede fabril La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados también vulneraron el principio de legalidad. Que, en efecto, la Administración de Impuestos de Cali aceptó que Papeles

Nacionales tiene su sede fabril en el Municipio de Pereira, pero que por comercializar los productos en Cali debió liquidar y pagar el impuesto de industria y comercio correspondiente a la actividad de comercialización en ese municipio. A juicio de la demandante, esa apreciación es errada, toda vez que la actividad principal que desarrolla Papeles Nacionales es de carácter industrial y así lo establece el objeto social. Que, en consecuencia, la producción de Papeles Nacionales S.A. es declarada en el Municipio de Pereira, lugar en el que se 1 M.P. Julio Enrique Correa Restrepo. encuentra la sede fabril, conforme con el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, en concordancia con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983. Para sustentar su dicho, citó la sentencia No. 13844 del 23 de junio de 2005, proferida por esta Sección2. Que, conforme con la normativa y la jurisprudencia en cita, debe reconocerse que si el industrial comercializa sus productos en diferentes municipios no es sujeto del impuesto de industria y comercio en ellos, dado que su responsabilidad como industrial es tributar en la sede fabril con base en la comercialización de su producción. Que en el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en las sentencias 8017 del 13 de diciembre de 19963, 9981 del 8 de septiembre de 20004, 13349 del 26 de noviembre de 20035 y 15373 del 15 de febrero de 20076. Que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Sección, Papeles Nacionales ha sustentado que desarrolla su actividad fabril en el municipio de Pereira y que en ese municipio tributó en calidad de industrial por los productos

fabricados y luego comercializados en otros municipios en donde están ubicados los clientes. Que, además, según las declaraciones aportadas en sede administrativa, la sociedad probó que liquidó y pagó el impuesto respecto de la comercialización de productos no manufacturados por Papeles Nacionales en la sede fabril en las ciudades de Cali, Bogotá, Barranquilla, Itagüí e Ibagué. Que, sin embargo, la Administración de Impuestos de Cali afirmó que la base gravable sobre la que se debió tributar en el periodo gravable 2003 es por valor de $10.452.221.000 y no por $4.648.000, sin tener en cuenta que, en su mayoría, los ingresos corresponden a la comercialización de la producción de Papeles Nacionales S.A., que sólo pueden ser gravados en Pereira, por ser la sede fabril, y que en el municipio de Cali sólo debía tributar por los productos comercializados en ese municipio y no por los producidos en el municipio de Pereira. En relación con las actividades anexas a su objeto principal, que corresponden a la comercialización de bienes que no son manufacturados por la sociedad, adujo que la política de la compañía ha sido clara y por esa razón ha tributado por esos conceptos en cada una de las ciudades en donde se comercializan, incluido Cali. Que, en consecuencia, los actos demandados son nulos, por cuanto quedó plenamente demostrado que Papeles Nacionales desarrolla su actividad fabril en el Paraje La Marina, Corregimiento Puerto Caldas – Risaralda, lugar en el que 2 M.P. Ligia López Díaz. 3 M.P. Consuelo Sarria Olcos. 4 M.P. Delio Gómez Leyva.

5 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 6 M.P. María Inés Ortiz Barbosa. debe pagar el impuesto en relación con la actividad industrial y que a pesar de tener en Cali una agencia comercial no se origina el impuesto en ese municipio, salvo por la comercialización de productos no manufacturados. c. La actividad de fabricación conlleva la comercialización del producto fabricado sin que pueda liquidarse el impuesto de manera independiente por cada una de las actividades La demandante alegó que la comercialización de los bienes producidos es la etapa final de la producción. Que, por lo tanto, no es una actividad diferente y no puede ser gravada de forma independiente. Que, en ese sentido, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 determinó que la base gravable del impuesto de industria y comercio es el monto de los ingresos brutos provenientes de la comercialización de lo fabricado en una sola actividad, sin que pueda decirse que se trata de dos actividades independientes. Sobre el particular citó las sentencias 5226 del 12 de mayo de 1995, 9640 del 18 de febrero de 20007 y 15373 ibídem. Dijo que la Administración centró el argumento de los actos administrativos demandados en que no obstante Papeles Nacionales S.A. comercializa en el municipio de Santiago de Cali los bienes producidos en la sede fabril, la sociedad debía tributar en ese municipio porque se trataba de una actividad diferente de la industrial. Que no es posible concluir, como en efecto lo hace el municipio demandado, que además de la calidad de industrial, Papeles Nacionales S.A. tenga la calidad de comerciante por vender los productos