CE-76001-23-31-000-2009-00771-01(19144)-2014

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Noción / SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Normativa / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - No exime a la administración del deber de decidir la petición inicial / ACTO FICTO O PRESUNTO - Es susceptible del examen de legalidad Se denomina silencio administrativo negativo a la omisión de respuesta a una solicitud elevada ante una autoridad administrativa. De conformidad con lo señalado por el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, arriba transcrito, “Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.” La figura del silencio administrativo negativo busca que el administrado pueda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos. La Corte Constitucional, en sentencia C – 875 de 2011, ha establecido una doble finalidad del silencio administrativo negativo: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que

el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,…” El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición; este acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (DECRETO 01

DE 1984) - ARTÍCULO 40

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la doble finalidad del silencio administrativo negativo consultar sentencia de la Corte Constitucional C – 875 de 2011, Exp. D8474, del 22 de noviembre de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub DEVOLUCION DE PAGOS EN EXCESO O DE LO NO DEBIDO – Término / DEVOLUCION DE PAGOS EN EXCESO O DE LO NO DEBIDO –

Procedimiento. Reiteración de jurisprudencia / DEVOLUCION DE PAGOS EN

EXCESO O DE LO NO DEBIDO – Requisitos / DEVOLUCION DE PAGOS EN EXCESO – Normativa / SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADADefinición. Son aquellas que al momento de proferirse el fallo anulatorio, se debatían o aún eran susceptibles de debate ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales / SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA - En estos casos, el efecto de un fallo de nulidad de un acto general es inmediato. Reiteración de jurisprudencia [E]l procedimiento para solicitar y tramitar las devoluciones de los pagos en exceso o de lo no debido es el mismo consagrado para los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias. Por lo tanto, se debe atender a lo dispuesto en los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario y el Decreto 1000 de 1997. El artículo 850 del Estatuto Tributario, en el inciso segundo, señala expresamente que la Administración Tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes, “los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para la devoluciones de los saldos a favor.” Sobre el término con que cuenta la Administración para efectuar la devolución solicitada, el artículo 855 del Estatuto Tributario, dispone: “La Administración de Impuestos deberá devolver, previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, dentro de los treinta (30) días

siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma. El término previsto en el presente artículo aplica igualmente para la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso.” (…) [E]l legislador, con el fin de unificar los procedimientos y el régimen sancionatorio, estableció los parámetros que debían seguir las entidades territoriales, es así como en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dispuso que los municipios y distritos, debían aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, precisó que los entes territoriales podían disminuir las sanciones y simplificar los procedimientos consagrados en el Estatuto Tributario En consecuencia, en vigencia de la Ley 788 de 2002, los municipios y departamentos solo están facultados para simplificar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario y, de no hacerlo, deben aplicar los determinados en el citado estatuto. Por lo tanto, como la norma territorial dispuso un término mayor al establecido en el E.T. para que la Administración resolviera las solicitudes de devolución presentadas por los contribuyentes, desconoció el mandato contenido en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, por lo cual debe inaplicarse por ilegal, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997. (…) Teniendo en cuenta que el municipio de Cali no atendió dentro del término de treinta (30) días, otorgado en el artículo 855 del E.T., la solicitud de devolución presentada por el actor, ocurrió el

silencio administrativo negativo, que dio nacimiento al acto ficto presunto negativo que agotó la vía gubernativa, dando derecho al Colegio a demandarlo directamente, como en efecto lo hizo. (…) La Sala ha reiterado que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo. También ha precisado que cuando la situación particular y concreta que se estudia se encuentra sub júdice, se trata de una situación en curso o pendiente, que se ve afectada por la nulidad de las normas, dados los efectos inmediatos de la decisión anulatoria.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 850 / DECRETO 1000 DE 1997 / LEY 788 DE 2002 - ARTICULO 59 / ESTATUTO TRIBUTARIOARTICULO 855 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 588 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 589 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 2536 / DECRETO 523 DE 1999 (MUNICIPIO DE CALI) - ARTICULO 237 / DECRETO 523 DE 1999

(MUNICIPIO DE CALI) - ARTICULO 239

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso o de lo no debido consultar, entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de julio de 2008, Exp. 25000-23-27-000-200301799-01(16163), C.P. María Inés Ortiz Barbosa; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 31 de julio de 2009, Exp. 25000-23-27-000-200000883-01(16577), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 3 de septiembre de 2009, Exp. 13001-23-31-0002000-00169-01(16347), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas NOTA DE RELATORÍA: Sobre la nulidad de los actos generales y sus efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas consultar, entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de julio de 2009, Exp. 76001-23-31-000-2002-00452-01(16404), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 11 de marzo de 2010, Exp. 76001-23-31-000-2006-02792-01(17617), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de junio de 2011, Exp. 25000-23-27-000-2008-00186-01(17922), C.P. William Giraldo Giraldo NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto del Dr. Hugo Fernando Bastidas

Bárcenas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00771-01(19144)

Actor: CORPORACION COLEGIO COLOMBO BRITANICO

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia de 10 de junio de 2011, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca anuló el acto administrativo presunto negativo, en relación con la solicitud de devolución de las sumas pagadas por la demandante por concepto del impuesto de industria y comercio por los bimestres I al VI del año 2000 y por los años gravables 2001, 2002, 2003 y 2004.

ANTECEDENTES El Colegio Colombo Británico presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los bimestres primero al sexto del año 2000 y por los años gravables 2001, 2002, 2003 y 2004, en las cuales incluyó ingresos obtenidos por la actividad de educación privada. El 31 de diciembre de 1999, el Concejo de Santiago de Cali expidió el Acuerdo Municipal 57 de 1999 que, en su artículo 2º reclasificó los servicios educativos privados del código 307 “las demás actividades de servicios” con una tarifa del 11 por mil, al código 305-02 “servicios educativos privados” con una tarifa del 3.3 por mil. El Tribunal Administrativo del Valle, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2002, decretó la nulidad del artículo 2 del Acuerdo 57 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Cali, norma que establecía la tarifa del impuesto de industria

y comercio para la actividad denominada «servicios educativos privados». En sentencia 14170 del 25 de septiembre de 2006, el Consejo de Estado confirmó la nulidad del artículo 2º mencionado, al considerar que la actividad educativa privada no estaba gravada con el impuesto de industria y comercio y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del mismo acuerdo, los servicios educativos están exentos del ICA. Con fundamento en la anterior decisión, el colegio, en escrito radicado el 15 de abril de 2008, solicitó la devolución del pago realizado por concepto del impuesto de industria y comercio por los períodos gravables antes citados, más los intereses moratorios. La entidad demandante indicó que a la fecha de presentación de la demanda, 14 de agosto de 2009, la Administración no había dado respuesta a su solicitud, por lo que había operado el silencio administrativo negativo a que se refiere el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Esta afirmación no fue controvertida por el municipio. LA DEMANDA El Colegio Colombo Británico solicitó “que se declare nulo, por ser contrario a la Constitución y a la Ley, el acto ficto negativo surgido porque el Municipio de Santiago de Cali no resolvió en tiempo la solicitud de devolución que por el impuesto de Industria y Comercio Bimestres I al VI del año 2000 y años gravables 2001, 2002, 2003 y 2004, vigencias fiscales 2002, 2003, 2004 y 2005, presentó el 15 de abril de 2008 la CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO, en

cuantía de $169.527.000”. Solicitó que como consecuencia de la nulidad del acto administrativo se restablezca en su derecho a la Corporación ordenando lo siguiente: a) Que el Municipio de Cali devuelva a la Corporación las sumas que pagó indebidamente por los periodos antes señalados. b) Que el Municipio de Cali cancele a la Corporación los intereses moratorios ocasionados desde el término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque conforme lo ordenan los artículos 35, 863 y 864 del Estatuto Tributario y 242 del Decreto Municipal de Cali 523 de 1999 y, c) Cancelar la radicación y archivar el expediente abierto en el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal – Subdirección Administrativa de Impuestos y Rentas Municipales de Santiago de Cali a la Corporación Colegio Colombo Británico por la solicitud de devolución de pago de lo no debido de los periodos mencionados. Normas violadas Los artículos 2, 4, 6, 29, 58, 95-9, 150, 28, 338, 363 de la Constitución Política; 12 y 41 de la Ley 153 de 1887; 14, 25, 29, 2313, 2315 y 2536 del Código Civil; 92, 128, 237, 239 y 242 del Decreto Municipal de Cali 523 de 1999; 8º y 11 del Decreto 1000 de 1997; 683, 855 y 857 del Estatuto Tributario Nacional; 40 y 135 del Código Contencioso Administrativo; 66 de la Ley 383 de 1997 y 32, 33 y 88 de la Ley 14 de 1983.

Concepto de la violación Señaló que el municipio desconoció los principios de equidad y eficiencia consagrados en la Constitución Política. Silencio administrativo negativo Dijo que como el 15 de abril de 2008 solicitó la devolución del pago realizado por concepto del impuesto de industria y comercio por los períodos gravables antes citados, más los intereses moratorios, sin que a la fecha de presentación de la demanda, 14 de agosto de 2009, la Administración se hubiera pronunciado, había operado el silencio administrativo negativo a que se refiere el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Que, por lo anterior, se configura el acto ficto negativo con el cual se entiende agotada la vía gubernativa. Pago de lo no debido Indicó que la anulación del artículo 2º del Acuerdo 57 de 1999 determina que no había lugar a pagar el impuesto por parte del colegio; que, por lo tanto, se genera para el contribuyente el derecho a solicitar la devolución y para el municipio la obligación de devolverlo, pues de no hacerlo incurriría en un enriquecimiento sin causa. Aseveró que los efectos de los fallos de nulidad de actos administrativos son ex tunc, es decir, que surgen desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al momento en que se encontraban antes de su expedición. Añadió que para el demandante no había una situación consolidada porque al momento de solicitar la devolución no había transcurrido el plazo de cinco años establecido en el artículo 2536 del Código Civil, para solicitarla, aplicable por remisión expresa del artículo 11 del Decreto 1000 de 1999, contado a partir de la

ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del acuerdo. Excepción de ilegalidad Aseveró que el artículo 237 de Decreto Municipal 523 de 1999 establece un plazo de dos años, contados desde la fecha del pago efectivo, para solicitar la devolución. Que este plazo contradice lo dispuesto en el Estatuto Tributario Nacional y en el Decreto 1000 de 1999, por lo que resulta inaplicable de acuerdo con los artículos 4º y 12 de la Ley 153 de 1887 Que las normas del Estatuto Tributario Nacional deben ser respetadas por las normas locales, en virtud de lo establecido en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 que señala que los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro, relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. Si bien el artículo 852 del mencionado estatuto nacional contempla un plazo de dos años para presentar la solicitud de devolución de saldos a favor, esta disposición no se aplica para los pagos en exceso o de lo no debido, para los cuales la norma pertinente es el mencionado artículo 2536 del Código Civil que establece un término de cinco años. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Santiago de Cali propuso la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en razón a que el colegio demandante no interpuso el recurso de reconsideración contra el acto presunto.

Silencio administrativo negativo La parte actora no presentó el recurso de reconsideración procedente contra el acto administrativo presunto, oportunidad que hubiera permitido que el acto fuera expreso y que se agotara la vía gubernativa. La solicitud de devolución fue extemporánea, puesto que se presentó más de dos años después de la fecha de presentación de las declaraciones tributarias, término ordenado por el artículo 237 del Decreto Municipal 523 de 1999, por lo que, al momento de la solicitud de devolución, las liquidaciones privadas ya se encontraban en firme, de conformidad con el artículo 122 del decreto municipal mencionado, que señala que las declaraciones tributarias quedarán en firme si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. El municipio dio contestación a la solicitud del contribuyente mediante una resolución debidamente notificada y ahora sujeta a examen jurisdiccional. Pago de lo no debido Afirmó que no hay pago de lo no debido, pues este solo se genera cuando se hacen pagos por impuestos no administrados por el municipio o administrados por él pero que se hayan realizado sin cumplimiento de las disposiciones legales aplicables en el momento de su cobro. Que la Administración municipal estaba plenamente facultada para gravar a las entidades educativas privadas con el impuesto de industria y comercio, dado que el artículo 2º del Acuerdo 57 de 1999 reclasificó la actividad de servicios educativos privados, que se encontraba incluida en el Código 307, al Código 30502, con una tarifa del tres punto tres por mil (3.3%o) Servicios Educativos Privados. La sentencia de nulidad de la precitada norma no puede afectar situaciones

jurídicas consolidadas ni derechos reconocidos bajo el amparo del artículo anulado, de tal manera que para este tipo de situaciones el efecto es exclusivamente ex nunc, es decir, desde su ejecutoria. El pago del impuesto por parte del contribuyente se hizo cuando existía la obligación normativa de hacerlo, la cual estaba revestida de la presunción de legalidad que cubre a los actos administrativos y no puede ser desconocida posteriormente. Se atentaría contra el principio de la seguridad jurídica si se desconociera esta situación jurídica consolidada a favor del municipio y de su patrimonio, máxime cuando esta situación tuvo lugar al amparo de una norma jurídica válida y eficaz como lo fue el Acuerdo 57 de 1999. Excepción de ilegalidad Sobre este cargo propuesto en la demanda, indicó: “Los demás argumentos de violación no se configuran, por cuanto la actuación de la Administración Municipal, bajo ninguna circunstancia ha sido arbitraria del operador jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor margen de apreciación, en este evento no existe conducta temeraria o abusiva”1 1 Folio 165 LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio de Cali y anuló el acto administrativo ficto negativo. “3. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, efectuar la devolución debidamente indexados de los valores pagados en exceso por la CORPORACIÓN

COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO, por concepto del Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros, correspondiente a los bimestres I al VI del año 2000 y años gravables 2001, 2002, 2003, y 2004, vigencias fiscales 2002, 2003, 2004 y 2005.” Fundamentó su decisión de la siguiente manera: La excepción de inepta demanda no prospera porque el acto administrativo presunto agota, por sí, la vía gubernativa, de acuerdo con lo contemplado por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo. El contribuyente solo tiene certeza de la condición irregular del pago realizado a partir de la sentencia que declara la nulidad del acuerdo municipal en el cual se soportó, por lo que únicamente a partir ella se empiezan a contar los dos años para solicitar la devolución del pago indebido; por lo tanto, el contribuyente actuó en tiempo y, por lo tanto, no existía situación jurídica consolidada que determinara la pérdida de su derecho a la devolución. Como resultado de los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad del Acuerdo 57 de 1999, a la entidad demandante le asiste el derecho al reintegro de las sumas pagadas por concepto del impuesto de industria y comercio, debidamente indexadas. Declaró la nulidad del acto ficto presunto negativo y, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de los valores pagados en exceso por el Colegio Colombo Británico, debidamente indexados. También ordenó a la entidad demandada cumplir el fallo bajo los términos de los

artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. RECURSO DE APELACIÓN El municipio demandado señaló que la actuación administrativa se ajustó al Decreto Municipal 523 de 1999 que fijó el plazo para solicitar las devoluciones y que no ha desconocido los mandatos sustanciales y procedimentales aplicables a la devolución de impuestos. Que el recaudo del impuesto se dio al amparo de un acto administrativo de carácter general, el Acuerdo 057 de 1999, que hasta la fecha de su declaratoria de nulidad gozó de firmeza, presunción de legalidad, ejecutividad, ejecutoriedad u obligatoriedad. Precisó que existía una situación jurídica consolidada porque las declaraciones quedaron en firme a los dos años de su presentación y, por ende, la sentencia no podía afectarla. Señaló que no es esta la instancia para solicitar la devolución de los dineros, ya que el municipio, en ejercicio de su autonomía, estableció un procedimiento para solicitar la devolución de los impuestos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Reiteró la parte demandante, en lo esencial, lo planteado en los momentos procesales anteriores. Señaló, además, que yerra el municipio al afirmar, en la contestación de la demanda, que la Administración no guardó silencio frente a los argumentos dados por la actora pues contestó su solicitud por medio de una resolución debidamente notificada y que es objeto de examen, ya que lo cierto es que la entidad demandada no resolvió la solicitud de devolución, lo que dio lugar al silencio administrativo. Expresa que el municipio demandado se está refiriendo a otro proceso, en el que

se dio respuesta a la solicitud de devolución del impuesto por el año gravable 2005, que no es objeto del presente debate. Añadió que, en el caso, no se presenta una situación jurídica consolidada por el transcurso de los dos años previstos para la firmeza de las liquidaciones privadas, de acuerdo con el artículo 122 del Decreto Municipal 523 de 1999, en concordancia con el artículo 714 del Estatuto Tributario. El apoderado del municipio demandado presentó en forma extemporánea el escrito de alegatos de conclusión. El Ministerio Público no se pronunció en esta ocasión. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala analizar la legalidad de la actuación del Municipio de Cali frente a la solicitud de devolución del impuesto de industria y comercio pagado por la actora por los bimestres primero a sexto de 2000 y por los años 2001 a 2004. El Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio y anuló el acto administrativo ficto negativo; a título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio la devolución de los valores pagados en exceso, debidamente indexados. El municipio, en el recurso de apelación, señaló que la actuación administrativa se ajustó al Decreto Municipal 523 de 1999 que fijó el plazo para solicitar las devoluciones y que no ha desconocido los mandatos sustanciales y procedimentales aplicables a esta. Que el recaudo del impuesto se dio al amparo de un acto administrativo de carácter general que hasta la fecha de su declaratoria de nulidad gozó de firmeza, presunción de legalidad, ejecutividad, ejecutoriedad u obligatoriedad.

Precisó que existía una situación jurídica consolidada porque las declaraciones quedaron en firme a los dos años de su presentación y, por ende, la sentencia no podía afectarla. Así las cosas, lo primero que debe precisar la Sala es si la administración municipal atendió, en tiempo, la solicitud de devolución presentada por el Colegio o si se configuró el acto ficto negativo; en segundo lugar debe precisar si procedía la devolución del impuesto pagado. Silencio administrativo negativo Se denomina silencio administrativo negativo a la omisión de respuesta a una solicitud elevada ante una autoridad administrativa. De conformidad con lo señalado por el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, arriba transcrito, “Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.” La figura del silencio administrativo negativo busca que el administrado pueda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos. La Corte Constitucional, en sentencia C – 875 de 2011, ha establecido una doble finalidad del silencio administrativo negativo: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo

como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,…” El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición; este acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda. En los alegatos de conclusión, dice el demandante que yerra el municipio al afirmar que la Administración no ha guardado silencio frente a los argumentos dados por la actora, pues dio contestación a su solicitud por medio de una resolución debidamente notificada y que es objeto de examen. Observa la Sala que el Colegio interpretó equivocadamente una afirmación hecha por el municipio en la contestación de la demanda; en efecto, dijo el demandado2: “Igualmente debe de (sic) tenerse en cuenta que el tema central de discusión versa es (sic) sobre el porque (sic) la Administración Municipal tomó la decisión del silencio negativo, por haber un pronunciamiento sobre cosa juzgada, a través

de la Resolución 4131.1.12.6-4530 de diciembre 28 de 2007, por medio de la cual resuelve una solicitud de devolución al (sic) CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO, pues no puede pretender la parte actora que en la presente demanda se le de trámite a lo que no fue solicitado o controvertido dentro de todo el procedimiento, pues (sic) claro que la parte actora no hizo uso del recurso de reconsideración que le (sic) procedía al acto presunto por silencio negativo…..” Es evidente que el municipio no podía afirmar que con la Resolución 4131.1.12.64530 del 28 de diciembre de 2007 había resuelto la solicitud de devolución presentada, posteriormente, el 15 de abril de 2008 y, por el contrario, al final del aparte transcrito se refiere a que no se interpuso el recurso contra el acto presunto negativo, lo que confirma que es de su conocimiento que no resolvió la solicitud de devolución. Así se evidencia de los siguientes hechos, no controvertidos por el municipio: 2 Folio 162 El Colegio solicitó la devolución del pago realizado por concepto del impuesto de industria y comercio por los períodos gravables antes citados, junto con los intereses moratorios, en escrito radicado el 15 de abril de 2008. La entidad demandante indicó que a la fecha de presentación de la demanda, 14 de agosto de 2009, la Administración no había dado respuesta a su solicitud, por lo que había operado el silencio administrativo negativo a que se refiere el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Esta afirmación no fue controvertida

por el municipio. Como lo ha indicado la Sala3, el procedimiento para solicitar y tramitar las devoluciones de los pagos en exceso o de lo no debido es el mismo consagrado para los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias. Por lo tanto, se debe atender a lo dispuesto en los artículos 8504 y siguientes del Estatuto Tributario y el Decreto 1000 de 1997. El artículo 850 del Estatuto Tributario, en el inciso segundo, señala expresamente que la Administración Tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes, “los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto