CE-76001-23-31-000-2009-01012-01(20290)-2014

AUTONOMIA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / LEY DE

AUTORIZACION / ELEMENTOS DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA /

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES Y LOS CONCEJOS MUNICIPALES /

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO URBANO / CONTRATO ESTATAL ENTRE

ENTIDAD MUNICIPAL Y PARTICULARES / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y

COMERCIO / CODIGO DE REGIMEN MUNICIPAL / GRAVAMENES SOBRE OBJETOS YA GRAVADOS POR LA NACION O EL DEPARTAMENTO FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1981 / LEY 4 DE 1913 – ARTICULO 171

NUMERAL 9 / ACUERDIO 10 DE 1983 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 / ACUERDO 10 DE 1983 – ARTICULO 2 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORIA: Sobre la ley de autorización para crear un impuesto municipal se citan las sentencias de la Corte Constitucional C-467 de 1993, M.P.

Carlos Gaviria Díaz y; C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía de los entes territoriales se citan las sentencias de la Corte Constitucional C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-992 de 2004 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y; C-035 de 2009, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra NORMA DEMANDADA: ACUERDO 13 DE MAYO DE 1983 – ARTICULO 2 NUMERAL 1 LITERAL C (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-31-000-2009-01012-01(20290)

Actor: PEDRO ENRIQUE SARMIENTO PEREZ

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1 Demanda El señor PEDRO ENRIQUE SARMIENTO PÉREZ, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita la nulidad del literal c) del numeral 1 del artículo 2 del Acuerdo No. 10 del 13 de mayo de 1983, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali. 1.2 Contenido del acto administrativo demandado El aparte demandado del Acuerdo No. 10 del 13 de mayo de 1983, corresponde al

subrayado:

“CONCEJO DE SANTIAGO DE CALI

ACUERDO No. DE 197

( ) “POR MEDIO DEL CUAL SE EMITE LA ESTAMPILLA PRO – DESARROLLO URBANO” EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, en ejercicio de las atribuciones consignadas en el Artículo (sic) 197 de la Constitución

Nacional, en la Ley 4ª de 1.913 y en especial en la Ley 79 de 1.981, y (…) A C U E R D A : ARTÍCULO 1º.- A partir del 1º de Julio (sic) de 1.983 emítase la estampilla PRODESARROLLO URBANO, la cual deberá cobrarse obligatoriamente sobre los contratos, actos, cuentas de cobro y operaciones que se tramiten ante el Gobierno Municipal y cualquiera de sus Dependencias (sic), Institutos (sic), Establecimientos Públicos (sic), Departamentos Administrativos (sic) y Entidades Descentralizadas (sic), cuyo recaudo se destinará el (sic) financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano. ARTÍCULO 2º.- Fijar las tarifas de la estampilla para los siguientes actos o gestiones:

1.- DISPOSICIONES GENERALES

A)- (…) B)- (…) C)- Los contratos que se suscriban entre cualquiera de las Entidades (sic) del orden Municipal (sic) y los particulares, llevarán estampillas equivalentes al 1% de su valor. (Subraya la Sala). D)- (…)” 1.3 Concepto de la violación 1.3.1 La Ley 79 de 1981 no estableció los elementos estructurales del tributo Afirma el actor que la Ley 79 de 1981, mediante la cual se creó la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, no determinó los elementos esenciales del tributo porque: (i) no se hace referencia al hecho generador del gravamen, (ii) no se contempla cual será la base gravable o la forma para establecerla, (iii) no se dice nada respecto

de la tarifa, como tampoco se indica el criterio a seguir para señalarla. Manifiesta que ante el vacío de la citada ley, el Concejo Municipal de Santiago de Cali fijó de manera autónoma los elementos de la estampilla, contraviniendo lo previsto en los artículos 150-12 y 313-4 de la Constitución Política y en el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Transcribe apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993 y C-521 de 1997, y del Consejo de Estado del 11 de diciembre de 2008, radicado No. 16243, del 4 de septiembre de 2008, radicado No. 16850, del 17 de julio de 2008, radicado No. 16170, y del 4 de junio de 2009, radicados Nos. 16086 y 16085, y concluye que solo la ley puede determinar los elementos estructurales del tributo, de manera que, el acto administrativo que lo acoja debe sujetarse a ella. Entonces, si la ley únicamente prevé la creación del gravamen, pero no señala con claridad los elementos esenciales de éste, ni permite establecerlos, sin dejar lugar a equívocos, el acto administrativo mediante el cual se determinan dichos elementos resulta ilegal por violación del artículo 338 de la Constitución Política. Resalta que en el caso concreto, el Concejo Municipal demandado, además de atribuirse la potestad de fijar los elementos del tributo, sin corresponderle, contrarió la ley que creó el tributo. 1.3.2 Imposición de un doble gravamen sobre los ingresos generados con ocasión de los contratos con entidades públicas territoriales

Aduce que los ingresos generados por la ejecución de contratos como medio jurídico idóneo para el desarrollo de las actividades previstas en el objeto social de cada compañía, en los términos de los artículos 25 y 99 del Código de Comercio, constituyen ingresos de dichas actividades, que pueden clasificarse como industriales, comerciales o de servicios; por lo tanto, se encuentran gravadas con el impuesto de industria y comercio, creado por la Ley 14 de 1983. Expone que la creación de un nuevo gravamen sobre la base imponible señalada en la Ley 14 de 1983, contradice los principios de justicia y equidad, y configura una doble tributación. De manera que, para evitar precisamente esta situación, el legislador prohibió a las entidades locales la imposición de tributos sobre objetos ya gravados por la ley. Resalta que los ingresos obtenidos por los contratos constituyen la base gravable tanto para el impuesto de industria y comercio como para la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, lo que conlleva a una doble tributación. Manifiesta que el artículo 5 de la Ley 53 de 1887 establece la primacía de las normas nacionales sobre las locales, por ser las primeras de rango superior, a las cuales deben sujetarse los entes administrativos locales. Agrega que el artículo 93 del Decreto 1333 de 1986 señala como atribución de los concejos imponer contribuciones para el servicio municipal, “dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudo e inversión”. Explica que, en este caso, se contravino lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 79

de 1981, toda vez que se cambiaron las condiciones fácticas configuradoras del gravamen. Mientras que en la ley de autorización se previó que se contribuyera con recursos generados de contratos y demás actos jurídicos llevados “ante” entidades del Gobierno Municipal, o autorizados por aquellas, en el acuerdo demandado se señaló que el gravamen –estampillase cobrará sobre los contratos suscritos “entre” cualquiera de las entidades del orden municipal y particulares; es decir, se previó un supuesto completamente distinto al autorizado por el legislador. 1.3.3 Exclusión de las tasas en las facultades impositivas del municipio otorgadas por el Decreto 1333 de 1986 Dice que el Presidente de la República profirió el Régimen de Renta MunicipalDecreto 1333 de 1986-, en el que quedó expuesto, de manera expresa, que su texto incorporaba las normas y codificaba las disposiciones relativas a la organización y funcionamiento del municipio. De manera que las normas, disposiciones y facultades que no se encuentren explícitamente en ese cuerpo normativo, se hallan por fuera de la órbita de cobro de los municipios, lo que no significa que con posterioridad a la promulgación del decreto no se puedan crear nuevos gravámenes en los municipios. Aclara que el citado decreto solo hace alusión a los impuestos y contribuciones, motivo por el cual las tasas, entre estas, las estampillas existentes a la fecha en la que se profirió el Decreto Ley 1333 de 1986, que no fueron compiladas en éste, perdieron aplicabilidad por parte de los municipios, requiriendo de una nueva regulación del orden legal para poderlas cobrar de nuevo.

Concluye que el cobro de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, con fundamento en el acuerdo demandado, perdió vigencia con posterioridad a la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986. 1.4 Contestación de la demanda El Municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación: 1.4.1 Elementos esenciales del tributo Afirma que contrario a lo dicho por la parte demandante, la Ley 79 de 1981 sí señaló los elementos del tributo. Explica que en el artículo 3 de la citada ley se definen los elementos del gravamen, si se tiene en cuenta que: (i) la estampilla se cobrará sobre los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal –hecho generador y sujeto pasivoy (ii) la ley autoriza al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de la estampilla como recurso para contribuir al financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano de Cali –sujeto activo-. Sostiene que la estampilla en estudio fue autorizada por la ley y, por tratarse de un tributo de carácter territorial, no es necesario que ésta establezca la totalidad de los elementos del tributo, como sí ocurre en los gravámenes de carácter nacional. 1.4.2 Doble gravamen sobre ingresos generados con ocasión de los contratos con entidades públicas territoriales Señala que en este caso no se configura la doble tributación porque el impuesto

de industria y comercio es obligatorio para las personas naturales o jurídicas en todas las actividades industriales, comerciales o de servicios que se realicen en la jurisdicción municipal, directa o indirectamente, cuya finalidad es financiar el gasto público que causa beneficio general, en tanto que, la Estampilla Pro Desarrollo Urbano se paga de manera voluntaria como una contraprestación por el servicio que el Estado presta, cuyos recursos se encaminan al bienestar de toda la comunidad. Comenta que es cierto que en algún momento dado estos dos tributos pueden ser pagados por una misma persona, por beneficiarse de diferentes actividades dentro de una misma jurisdicción, pero, también lo es que se trata de gravámenes con diferentes hechos generadores y finalidades. 1.4.3 Exclusión de las tasas en las facultades impositivas del municipio otorgadas por el Decreto 1333 de 1986 Sostiene que contrario a lo dicho por la parte actora, la Ley 79 de 1981 continúa vigente, porque si bien es cierto que en el Decreto Ley 1333 de 1986 se menciona “crear otros impuestos y contribuciones, además de los existentes”, también lo es que, por este hecho no se están excluyendo las tasas, toda vez que están incluidas dentro de la expresión genérica “contribución”. 1.5 Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. 1.5.1 Elementos esenciales del tributo Manifiesta que el acuerdo demandado estableció los elementos esenciales del tributo –estampillacon sujeción a la ley, en virtud de la cual se autorizó al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano respecto de los contratos, cuentas de cobro y demás

operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualesquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal. Señala que los elementos de este tributo son los siguientes: (i) sujeto activo: el municipio de Cali; (ii) sujeto pasivo: las personas naturales o jurídicas de derecho privado; (iii) hechos generadores: la celebración de contratos, actos, cuentas de cobro y operaciones que se permiten ante el Gobierno Municipal y cualquiera de sus dependencias, institutos, establecimientos públicos, departamentos administrativo y entidades descentralizadas; (iv) base gravable: el valor del contrato, acto, cuenta u operación y (v) tarifa: el 1%. Por lo tanto, descarta la prosperidad de este cargo de ilegalidad. 1.5.2 Doble gravamen sobre ingresos generados con ocasión de los contratos con entidades públicas territoriales Explica que las situaciones jurídicas fácticas que originan la obligación tributariahecho gravablede la Estampilla Pro Desarrollo Urbano y del impuesto de industria y comercio son disímiles, en tanto que en la estampilla se gravan los contratos que se llevan a cabo ante el Gobierno Municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal, mientras que en el impuesto de industria y comercio se grava la realización o el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios. Afirma que en este caso no se está gravando un mismo hecho económico en detrimento del patrimonio del contribuyente; por lo tanto, no se configura la doble tributación. Por lo expuesto, concluye que desde la perspectiva de los cargos de nulidad

formulados en la demanda, no se advierte vicio alguno que permita invalidar la norma acusada. 1.6 Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación y solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. 1.6.1 La sentencia desconoce que la ley que consagra la Estampilla Pro Desarrollo Urbano no establece los elementos estructurales del tributo Menciona que ante la omisión en que incurrió la ley creadora del tributo – estampilla-, el acuerdo demandado definió los elementos esenciales del mismo, circunstancia que contraviene lo previsto en los artículos 150-12 y 313-4 de la Constitución Política. Transcribe apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993 y C-521 de 1997, y del Consejo de Estado del 11 de diciembre de 2008, referencia 16243; del 4 de septiembre de 2008, referencia 16850 y del 17 de julio de 2008, referencia 16170, y concluye que constitucionalmente al Concejo Municipal no le asiste facultad para definir los elementos del tributo, motivo por el cual la sentencia apelada debe ser revocada. 1.6.2 La imposición de un doble gravamen sobre los ingresos generados con ocasión de los contratos celebrados con entidades públicas Aclara que el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4 de 1913 prohíbe a los concejos municipales gravar objetos ya gravados por la Nación o por el Departamento, salvo que se les conceda especialmente el derecho a hacerlo en un caso determinado. Menciona que en la sentencia apelada se ignora que la Estampilla Pro Desarrollo

Urbano se impone sobre contratos que constituyen la forma eficaz para el desarrollo de actividades industriales, comerciales y de servicios, presupuestos que también pueden generar ingresos que se encuentren gravados con ICA, con lo que se cumple de esta manera con la premisa de la doble imposición tributaria. En consecuencia, la sentencia apelada debe ser revocada por desconocer que el acuerdo demandado determina una doble imposición a una actividad previamente gravada por la ley, trayendo consigo la transgresión de normas superiores. 1.6.3 Indebida valoración de la discusión planteada – exclusión de las tasas en las facultades impositivas del municipio, otorgadas por el Decreto Ley 1333 de 1986 Señala que en la sentencia no se analizó el cargo relacionado con el Decreto Ley 1333 de 1986, que además de recopilar las normas de naturaleza tributaria suprimió aquellas que no debían continuar siendo aplicadas, dentro de las cuales se encuentra la estampilla estudiada en este proceso. Explica que en este decreto se expuso de manera textual que se incorporaban las normas y codificaba las disposiciones relativas a la organización y funcionamiento del municipio. Es decir, en esta disposición están previstos todos los gravámenes que a la fecha de su expedición seguían vigentes o que podrían ser proferidos por la autoridad competente. De manera que lo no previsto en el mismo, sale de la órbita de cobro de los municipios. Aclara que lo anterior no significa que con posterioridad al citado decreto no se pudiesen crear nuevos gravámenes por parte de los municipios, sino que los mismos debían ser creados por una ley en cumplimiento de las disposiciones

constitucionales aplicables, para luego ser adoptados por las autoridades del orden municipal. Resalta que en el artículo 172 del citado decreto se prevé que continúan vigentes los impuestos y contribuciones previamente existentes, es decir, excluye las tasas dentro de las cuales están las estampillas, por cuanto a través de estas se paga un servicio prestado por la Administración, que normalmente corresponde a certificaciones o autorizaciones que la autoridad otorga1. En conclusión, afirma que con la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986 perdió vigencia el acuerdo que regulaba el cobro de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, por tratarse de una tasa. Explica que, no se pretende afirmar que con la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986 las normas del orden legal que crean este tipo de tributos hayan perdido vigencia, dado que, es claro que la capacidad legislativa únicamente le compete al Congreso de la República. Cosa distinta ocurre con los actos administrativos del orden local como los que se demandan en esta oportunidad. 1.7 Alegatos de conclusión La parte demandante reitera los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Además de lo anterior, transcribe apartes de las sentencias del Consejo de Estado del 18 de marzo de 2010, referencia No. 17420 y del 4 de junio de 2009, referencia Nos. 16086 y 16085, para reforzar el razonamiento, según el cual, en este caso se configura la doble imposición en materia tributaria. La parte demandada guardó silencio.

1.8 Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia apelada, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: 1.8.1 Transcribe el artículo 3 de la Ley 79 de 1981 y el artículo 1 del Acuerdo 10 de 1983. Con fundamento en los mismos, afirma que los elementos de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, corresponden a los siguientes: (i) sujeto activo: la entidad territorial encargada de recaudar el tributo; (ii) hecho gravable: las 1 El Consejo de Estado en las sentencias del 24 de julio de 2008, referencia 16302 y del 5 de octubre de 2006, referencia 14527 ha dicho que las estampillas son tasas parafiscales. actividades y operaciones que se realicen en las entidades territoriales, o cualquiera de sus dependencias; (iii) sujeto pasivo: quienes realicen el hecho generador, bien sean personas naturales o jurídicas de derecho privado; (iv) base gravable: el valor de las operaciones realizadas y (v) tarifa: la que regule la corporación territorial, para este caso el 1%. Resalta que la Estampilla Pro Desarrollo Urbano es un tributo de carácter documental, es decir, recae sobre un documento escrito y, por tratarse, de un gravamen que tiene naturaleza de “tasa parafiscal”, se causa por el hecho de la suscripción de un contrato u operación en la que intervenga la entidad territorial, sin que dicha causación esté condicionada al objeto o finalidad del contrato. Transcribe apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 4 de junio de 2009,

radicado No. 16086 y, con sustento en la misma, concluye que el cargo endilgado en el recurso de apelación, según el cual, no se determinaron los elementos estructurales del tributo, no tiene vocación de prosperidad. 1.8.2 En lo que tiene que ver con la doble imposición, precisa que si bien es cierto que la actividad de ejecución de recursos públicos o contratación pública puede considerarse una actividad de carácter comercial, que ya está gravada con el impuesto de industria y comercio, también los es que las normas demandadas no señalan como hecho generador ninguna de las actividades consideradas como comerciales, industriales o de servicios. Destaca que la “cuenta de cobro” es un documento, es decir, difiere de la actividad gravada con el impuesto de industria y comercio, en consecuencia, no se trata de la actividad que desarrolla el contratista, sino del documento que se presenta ante la administración para el trámite de un pago, motivo por el cual, no se incurre en la prohibición del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986. En consecuencia, este cargo de ilegalidad tampoco está llamado a prosperar. 1.8.3 Considera que no es de recibo lo expuesto por el apelante, en cuanto expresa que las estampillas son tasas porque con estas se paga un servicio a la Administración. Tampoco está de acuerdo con el razonamiento, según el cual, con la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986 quedaron vigentes los impuestos y contribuciones previamente existentes, excepto las tasas, porque la tasa es una especie del tributo, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de

diciembre de 2001, referencia No. S-028. Agrega que en el artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986 se precisó que los concejos ejercen sus atribuciones con respaldo en la ley, entre ellos, votar, de conformidad con la Constitución y la ley, las “contribuciones” y gastos locales. Sostiene que para efectos de establecer la facultad de los concejos municipales en materia tributaria, no es acertado hacer distinciones entre los diferentes tributos –impuestos, tasas y contribucionesporque el principio de legalidad se mantiene incólume cualquiera que sea la especie del tributo. Resalta que la fijación de tasas en los municipios requiere de una ley que las cree o autorice, circunstancia que se cumple en este caso, en la medida en que mediante la Ley 79 de 1981 se autorizó al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano. En consecuencia, este cargo de ilegalidad tampoco debe prosperar. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico: Conforme con las razones de la apelación, debe la Sala determinar (i) si el Concejo Municipal de Santiago de Cali excedió las facultades constitucionales y legales que le asisten en materia impositiva, al señalar los elementos esenciales de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano en el acuerdo demandado; (ii) si el acuerdo demandado, al determinar como hecho generador de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano los contratos que se suscriban entre cualquiera de las entidades del orden municipal y los particulares, está gravando

objetos y actividades previamente gravados por la ley, incurriendo en la prohibición consagrada en el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4 de 1913 y (iii) si con la entrada en vigencia del Decreto Ley 1333 de 1986, la citada estampilla perdió vigencia.

1. Cuestión Previa Es importante recordar que con ocasión de la transición constitucional, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron la oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada2 que la entrada en vigencia de una nueva Constitución no implica la derogatoria de la totalidad de las normas expedidas bajo el amparo de la Constitución abolida, es decir, no trae consigo la derogación en bloque de la legislación preexistente. En otros términos, “la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes”3.

Respecto de las facultades constitucionales otorgadas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en materia tributaria, se advierte que tanto en la Constitución de 1886 –derogadacomo en la Constitución de 1991 –vigente-, se confieren, en esencia, las mismas facultades impositivas y se imponen las mismas limitaciones para la determinación de los tributos por parte de estos entes territoriales. En efecto, en la Constitución de 1886 se preveía que: “Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer

contribuciones”. “Artículo 191. Las Asambleas departamentales, para cubrir los gastos de administración que les correspondan, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley”. “Artículo 197. Son atribuciones de los Concejos que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: 1 (…)

2. Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales; 3. (…)” En tanto que en la Constitución Política de 1991 se señala que: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos 2 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y 119 de 1991. Corte Constitucional, Sentencias C-005, C-221, C-416, C-417, C-434, C-435 y C-465 de 1992. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de junio de 2004, radicado No. 11001-03-24-000-2001-00192-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (…)” (Se subraya). “Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por

medio de ordenanzas:

1. (…)

4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones

necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. (…)” “Artículo 313. Corresponde a los concejos:

1. (…)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (…)” Obsérvese que en el tránsito de una constitución a otra, se mantiene la competencia que tienen los entes territoriales para que, mediante sus órganos de representación popular, ejerzan la facultad impositiva en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con unos límites, señalados en la Constitución y en la Ley, es decir, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservaron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales, consagrados en la anterior Constitución, por lo que desde esta perspectiva se deben analizar los cargos planteados por la parte apelante, a fin de determinar si los actos demandados contrarían o desconocen las facultades y los límites fijados en normas de rango superior.

2. Principio de legalidad – elementos del tributo 2.1 Afirma la parte apelante que el Concejo Municipal de Santiago de Cali excedió las facultades constitucionales y legales atribuidas a los entes territoriales en materia impositiva, porque en el acuerdo demandado, de manera autónoma, se señalaron los elementos de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano. 2.2 El artículo 287-3 de la Constitución Política de 1991 prevé que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley tienen derecho a administrar los

recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A su vez, el artículo 338 ibídem señala que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 2.3 Conforme con estas normas, la jurisprudencia ha entendido que para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere siempre de una ley previa que autorice su creación –ley de autorizacióny que sólo cuando se ha creado legalmente el impuesto, los entes territoriales adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo4. 2.4 Téngase en cuenta que a los entes territoriales les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo, eso sí, dentro de los límites y conforme con las pautas fijadas por la ley. Al respecto, ha dicho la Corte: “(…) si la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales eventos, ‘la ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la

contribución”5. 2.5 Del análisis de varios precedentes constitucionales respecto de la autonomía tributaria de los entes territoriales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente: “5.6. (…) En conclusión, la jurisprudencia viene orientándose en el sentido de admitir que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de 4 Sentencia C467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 5 C-084 de 1995. manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. Ahora bien, aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha considerado expresamente que “la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo.”6 (Negrillas fuera del original). En otras palabras, la jurisprudencia ha aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del