CE-76001-23-31-000-2010-00544-01(19465)-2014

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS / FACULTAD IMPOSITIVA

MUNICIPAL / CONTRIBUCION DE VALORIZACION / OBRAS DE INTERES

PUBLICO / METODO Y SISTEMA EN LA CONTRIBUCION DE

VALORIZACION / BENEFICIO GENERAL EN CONTRIBUCION DE

VALORIZACION / PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTO QUE FIJA LA

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 12 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 317 / LEY 25 DE 1921 - ARTICULO 3 / LEY 141 DE 1961 / DECRETO LEGISLATIVO 1604 DE 1966 - ARTICULO 1 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTICULO 234

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0190 DE 2006 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – TITULO (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0190 DE 2006

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 1 PARAGRAFO 1 (No anulado) / ACUERDO 0190 DE 2006 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 2 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0190 DE 2006 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 5 INCISO 3D (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0190 DE 2006 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 7

(PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0190 DE 2006 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 7 PARAGRAFOS 1, 2 Y 3 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – TITULO

(PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 4 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 5 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 6

(PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 8 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 15 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 0241 DE 2008 MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 18

PARAGRAFO (PARCIAL) (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00544-01(19465)

Actor: PABLO ALBERTO BORRERO VARGAS Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Pablo Alberto Borrero Vargas y Luz Betty Jiménez de Borrero contra la sentencia del 25 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

EL ACTO DEMANDADO En los términos que se transcriben a continuación, la parte demandante solicitó la nulidad de las siguientes normas expedidas por el Concejo del municipio de

Santiago de Cali:

“DEL ACUERDO Nº 0190 DEL 2006:

A. EL TÍTULO: “Por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo 0178 de Febrero 13 de 2006, se desarrolla el concepto de valorización por BENEFICIO GENERAL y se dictan normas complementarias y conexas”.

B. DEL ARTÍCULO 1 EL PARÁGRAFO 1. “PARÁGRAFO 1º: Entiéndase el Beneficio en su concepto más amplio y general, sin limitarlo al de mayor valor o plusvalía y sin calificarlo necesariamente con una connotación económica”.

C. DEL ARTÍCULO 2 LA EXPRESIÓN: b) “POR BENEFICIO GENERAL” ARTÍCULO 20: Formas de aplicación de la Valorización. La aplicación de la contribución por Valorización en el Municipio de Santiago de Cali, debe realizarse utilizando uno de los siguientes conceptos: a) Por Beneficio Directo o local y b) Por Beneficio General. La Distribución del gravamen se aplicará por Beneficio Directo cuando se trate de la construcción de una

obra pública puntual, o de un conjunto de obras públicas que presenten una continuidad especial, geométrica y geográfica, La Distribución del gravamen se aplicará por Beneficio General cuando se trate de la contribución de obras públicas ubicadas en diferentes lugares del Territorio Municipal y que por su localización, tipo de obra y significación urbana, general beneficie a toda la ciudad”.

D. DEL ARTÍCULO 5 EL INCISO 3D (sic) LA EXPRESIÓN “POR BENEFICIO GENERAL” “Cuando se trate de valorización por beneficio general, el área de influencia será la totalidad del área urbana y la totalidad o parte del área suburbana y rural beneficiada”.

E. DEL ARTÍCULO 6. PARÁGRAFO LA FRASE “POR BENEFICIO GENERAL” “Adiciónese un parágrafo al Artículo 22 del Acuerdo 0178 de Febrero 13 de 2006, el cual quedará así: PARÁGRAFO: Para la distribución del monto así conformado, se tendrá en cuenta la totalidad del área urbana y la totalidad o parte del área suburbana y rural del Municipio de Santiago de Cali o aisladamente en uno u otro, si la obra, plan o conjunto de obras, es de aquellos que producen un beneficio general; si el beneficio es meramente local, se distribuye en aquellos predios ubicados dentro de la zona de influencia que se determine para tal fin, y si se beneficia en mayor grado a unos predios en parte a todos los predios de la ciudad, se distribuirá entre uno y otros en la proporción que para tal fin establezca el Concejo de Cali, al aprobar el plan de obras”.

F. DEL ARTÍCULO 7 LA PALABRA “POR BENEFICIO GENERAL” “Distribución de Acuerdo al tipo de Beneficio. Para efectos de la

individualización del beneficio y la distribución de valorización por beneficio general, se tendrán en cuenta entre otros, los siguientes aspectos: Categorías de Predios, Beneficio General Relativo y Absorción del Monto distribuible”.

G. DEL ARTÍCULO 7 PARÁGRAFOS 1, 2 Y 3 LA PALABRA (sic) “POR BENEFICIO GENERAL” PARÁGRAFO 1º: Categoría de Predios. Para efectos de la individualización del beneficio y la distribución de valorización por beneficio general al cobrar a los predios del Municipio se dividirán en estas categorías:

1. Predios destinados a usos residenciales.

2. Predios destinados a usos comerciales.

3. Predios destinados a usos industriales.

4. Predios destinados a usos institucionales públicos o privados.

5. Lotes.

6. Predios suburbanos y rurales.

PARÁGRAFO 2º: Beneficio General Relativo. En la distribución de la contribución de valorización por Beneficio General e individualización del beneficio, el Municipio de Santiago de Cali a través de la Secretaría de Infraestructura y Valorización, o la dependencia quien haga sus veces, tendrá en cuenta el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble, para lo cual se establecen, según el beneficio general resultante en cada área, las siguientes categorías:

1. Áreas de beneficio mayor.

2. Áreas der beneficio medio.

3. Áreas de beneficio menor.

4. Áreas de beneficio mínimo.

En consecuencia, para cada una de las categorías mencionadas se establecerá un factor que interprete el mayor o menor beneficio general relativo, producido por el conjunto de obras.

PARÁGRAGO 3º: Absorción del Monto Distribuible. El municipio de Santiago de Cali, en cada Plan de Obras que contemple el Sistema de Valorización por Beneficio General determina la proporción del monto distribuible que corresponda a cada una de las categorías de predios antes mencionados en concordancia con la tabla No. 1 de este acuerdo, de tal forma que su suma sea el equivalente al 100% del mismo. La aprobación de la distribución y la liquidación respectiva la adoptará el Alcalde o podrá delegarla en el Secretario de Infraestructura Valorización, o quien haga sus veces.

DEL ACUERDO Nº 0241 del 2008:

A. EL TÍTULO: “Por medio del cual se modifica (sic) unos artículos de los acuerdos 178 y 190 del 2006. Se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, se aprueban unas vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones”.

B. EL ARTÍCULO 4. Modificar el artículo 8 del Acuerdo 190, el cual quedará así: ARTÍCULO 8º. Liquidación. En la contribución de Valorización que por Beneficio General ha de corresponder a cada predio, se tendrán en cuenta los siguientes criterios para determinar el valor a liquidar”.

C. EL ARTÍCULO 5 LA EXPRESIÓN “POR BENEFICIO GENERAL”. “artículo 5. Establecer el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio General en el Municipio de Santiago de Cali, con la destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras que trata el presente Acuerdo, obras que integran la Política de Movilidad y de Espacio

Público, contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 069 de 2000), y sus operaciones estratégicas, en consonancia con el Plan de Desarrollo 2008-2011”.

D. DEL ARTÍCULO 6 LA EXPRESIÓN “POR BENEFICIO GENERAL” “ARTÍCULO 6º. Fíjese en Ochocientos Mil Millones de Pesos ($800.000.000.000) a pesos de Agosto de 2008, el monto discutible de la Valorización por Beneficio General en el Municipio de Santiago de Cali, que trata el artículo 5 del presente Acuerdo”.

E. DEL ARTÍCULO 8. “ARTÍCULO 8. El Plan de Obras a construir con cargo a la Contribución de

Valorización por Beneficio General.

F. DEL ARTÍCULO 15. “ARTÍCULO 15. Para el presente Acuerdo, el Beneficio General Relativo el Factor será de 1.0”

G. DEL ARTÍCULO 18 EL PARÁGRAFO, LA EXPRESIÓN “BENEFICIO GENERAL”. “PARÁGRAFO. La Administración Municipal deberá adelantar los estudios correspondientes ante la Dirección Nacional de Estupefacientes y las demás entidades involucradas determinando el número de propiedades incautadas por el Estado en el área urbana del Municipio de Cali y se establezca la responsabilidad del pago de la contribución de valorización por beneficio general en los bienes inmuebles a cargo del Estado y/o sus tenedores o usufructuarios”. (Sic).

Invocó como disposiciones violadas los artículos 13, 95, 315, 338 y 368 de la Constitución Política; la Ley 48 de 1968; la Ley 141 de 1961; el Decreto 1604 de

1966; el Decreto Ley 1333 de 1986 y el Decreto Ley 868 de 1956. Concepto de la violación Relató que para ejecutar el cobro y distribución de la contribución de valorización por beneficio general, para la construcción del Plan denominado “21 Megaobras”, el concejo del municipio de Santiago de Cali impuso a los propietarios y poseedores de predios rurales una carga impositiva injusta e inequitativa, pues en algunos casos no se benefician con la ejecución de las obras. Dijo que el cobro de la contribución a los sujetos que no se benefician de las obras, disminuye el monto a pagar de aquellos que sí reciben un beneficio directo y ven incrementado el valor de sus predios. Señaló que los actos demandados transgreden el Decreto 1604 de 1966, al establecer la contribución a cargo de toda la ciudad, con base en el avalúo catastral, sin tener en cuenta el beneficio económico individual que recae sobre los predios afectados. Indicó que el estudio de una disposición legal debe considerar la igualdad y equidad en la tributación, a partir del trato a los contribuyentes que se encuentran en las mismas circunstancias, con el fin de imponer cargas o beneficios fiscales con base en criterios razonables y objetivos. Dijo que el concejo municipal, al introducir en los acuerdos demandados el concepto de cobro de valorización por beneficio general, cambió la naturaleza, la finalidad y el método de distribución del gravamen, bajo el argumento de que tal concepto extendió el cobro de valorización a las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos y los municipios lo que, a su juicio,

constituye una falsa motivación. Adujo que el Decreto 1604 de 1966, relativo a la posibilidad de financiar toda clase de obras de interés público en áreas urbanas o rurales y el Decreto 868 de 1956, que fijó un procedimiento opcional para la distribución y liquidación de la contribución de valorización atendiendo la capacidad económica y las fluctuaciones en el precio de la tierra, no se relacionan con el concepto de cobro de valorización por beneficio general establecido en las disposiciones acusadas. Dijo que el cobro de las “21 Megaobras” por el sistema de valorización por beneficio general, convierte la contribución en un impuesto y, por tal motivo, los actos demandados están viciados de falsa motivación. Argumentó que el concejo municipal asumió competencias de otras autoridades públicas, excediendo el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales al modificar las normas superiores que regulan el sistema de valorización, pues el cobro de las “21 Megaobras”, por el sistema de valorización por beneficio general, se convirtió en un instrumento expropiatorio que atenta contra los propietarios y poseedores de los predios afectados con el gravamen. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que los demandantes no indicaron el concepto de infracción a las normas legales, pues no confrontaron el contenido de las mismas con los actos acusados. Se remitió a la definición de los elementos esenciales de la contribución de valorización que la Corte Constitucional hizo en las sentencias C-1371 de 2000, C525 y C-155 de 2003, y destacó que los apartes demandados se remitieron a

fragmentos jurisprudenciales de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Transcribió sendos apartes de las sentencias del Consejo de Estado, 4510 del 27 de agosto de 1993, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos y 7111 del 28 de julio de 1995, C.P. Dr. Guillermo Chahín Lizcano, relacionadas con las facultades de los concejos municipales y distritales para establecer la contribución de valorización por beneficio general, para la realización de obras de interés público. Anotó que el costo de las obras públicas incluye el valor directo de las mismas más los porcentajes de imprevistos y administración, valor que, mediante la contribución de valorización, se cobra a los contribuyentes por el beneficio que reciben en razón del incremento en el valor de sus inmuebles. Agregó que los acuerdos demandados incluyeron un concepto de la Alcaldía sobre el método y el sistema, lo que es permitido por el artículo 338 de la Constitución Política, tema sobre el que reprodujo el contenido de la sentencia 14365 del 23 de junio de 2005, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; sin embargo, aclaró que la determinación de la tarifa le corresponde al alcalde municipal. Afirmó que la entidad territorial tiene la facultad de fijar la condición del beneficio, así como el método y el sistema. Así mismo, aclaró que las “21 Megaobras” tienen una cobertura total en la jurisdicción del municipio, pues al afectar la movilidad en la jurisdicción municipal, su impacto es general. Citó las normas constitucionales que establecen la competencia de los entes

territoriales para fijar los tributos locales y manifestó que los demandantes no pueden pretender limitar la facultad impositiva del municipio en materia de valorización. Explicó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1371 de 2000, reconoció que no todos los aspectos de la contribución de valorización fueron determinados por la ley, por lo que las entidades territoriales ejercen una competencia compartida con el legislador, para determinar los elementos tendientes a fijar las condiciones básicas para estimar el costo y los beneficios del tributo, como ocurre con el beneficio general, que no es otra cosa que el método de distribución de la contribución. Arguyó que el método y el sistema fueron fijados por el Acuerdo 178 de 2006 y sus modificatorios, los Acuerdos 241 de 2008 y 261 de 2009, los que se ajustan a la normativa general aplicable y a los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Indicó que el Acuerdo 190 de 2006 distingue las dos fuentes de recursos de la contribución de valorización: la de saneamientos ambientales y accesos de movilidad y transporte prevista desde la Ley 23 de 1887 y la establecida en el artículo 82 de la Constitución Política, relativa a la plusvalía urbana, que se refiere al cambio de uso de los suelos, aumento de densidades y desafectación de bienes culturales. Agregó que los acuerdos en discusión se sustentaron en el Decreto 1604 de 1966 que permite la contribución por obras de interés público, norma que se complementa con el Decreto Ley 1333 de 1986. Precisó que el Acuerdo 190 de 2006 modernizó el concepto de beneficio, al prever

que un inmueble adquiere un mayor valor por factores de inversión directa en vías, andenes, puentes, intersecciones y por obras de interés público local. En cuanto a la expresión “beneficio general” señaló que la normativa aplicable a la contribución de valorización permite establecer áreas de influencia por el impacto que representa la construcción de obras sobre la propiedad inmueble y, bajo ese entendido, el beneficio que recibe la propiedad inmueble es la razón de ser del gravamen. Echó de menos que los demandantes no argumentaran la razón de ilegalidad del artículo 8º del Acuerdo 241 de 2008, que fijó el monto de la distribución en $800.000.000.000, que es parte del beneficio que el municipio tiene derecho a distribuir dentro del sistema de valorización vigente en Colombia. Consideró, además, que los demandantes asumen que las obras a realizarse no valorizan, lo que es contrario a los estudios realizados con anterioridad a la expedición de los acuerdos demandados. Cuestionó que la parte actora no justificó en qué consiste la violación normativa del Acuerdo 241 de 2008, en cuyo anexo se establecen los elementos esenciales del tributo tenidos en cuenta por el concejo municipal. Aclaró que los actores no pueden pretender que el Concejo de Cali liquide individualmente la contribución para cada predio, pues ésta es una función en cabeza de los funcionarios de la Administración. Resaltó que de la simple revisión de los actos demandados se puede concluir que la determinación de la contribución de valorización es ajena al impuesto predial, que se da por el avalúo catastral, pues este último no se determina por la ejecución de obras, ni tampoco en función de una relación costo – beneficio y no

tiene en cuenta la capacidad contributiva de los predios. Expuso que la normativa que rige la contribución de valorización estableció el concepto de “Beneficio General Relativo” y para medir la relación costo – beneficio, los indicadores del “Método de Factores de Beneficio”, de lo que se desprende que el área es sustancial en la individualización de la obligación tributaria para cada predio. Concluyó que el Concejo de Cali actuó conforme con las competencias establecidas en la Constitución Política y en la ley, bajo la observancia de las formas establecidas y sin desviación de sus atribuciones, por lo que la nulidad alegada no está llamada a prosperar. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Definió la contribución de valorización y expuso la evolución normativa de que ha sido objeto desde la Ley 25 de 1921, que la calificó como un impuesto. Refirió que el Decreto 868 de 1956 creó un sistema para la financiación de ciertos planes de obras dentro del concepto de “beneficio general”, en el que se establecieron diferentes categorías económicas a partir de la capacidad de pago de los contribuyentes. Que con la expedición del Decreto Legislativo 1604 de 1966, norma que se convirtió en disposición de carácter permanente en virtud de la Ley 48 de 1968, la calificación de impuesto de valorización cambió y pasó a llamarse contribución de valorización y permitió la financiación de toda clase de obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, los municipios, los distritos y cualquier entidad de derecho público y que derive en un “beneficio” a la propiedad inmueble,

término que trasciende el mayor valor que pueda recibir el predio, o plusvalía, pues se entiende en un sentido genérico más amplio. Manifestó que a partir de la expedición del Decreto Legislativo 1604 de 1966, el criterio tradicional de cobro de la valorización que toma el beneficio económico individual del predio que resulta favorecido con la obra pública que se financia, evolucionó al concepto de beneficio general, dentro del cual está inmerso el beneficio individual por la realización de un plan de obras. Explicó que la forma de determinar la base o monto a distribuir entre los beneficiarios de las obras es la siguiente: i) se toma el costo total de la obra; ii) se agrega un porcentaje para gastos en imprevistos; iii) el resultante se puede adicionar hasta en un 30% por gastos de administración; iv) en algunos eventos se pueden excluir partes del costo total de la obra y; v) si el valor de los costos supera el beneficio obtenido, dicho costo se debe reducir hasta llegar al valor del beneficio. Anotó que el artículo 338 de la Constitución Política estableció que para determinar las tarifas de las contribuciones que se cobren a los contribuyentes, la ley, las ordenanzas y los acuerdos son el medio para establecer el sistema y el método para definir los costos y beneficios obtenidos por la ejecución de las obras. Adujo que la doctrina ha aceptado la existencia de diversos métodos para distribuir la contribución de valorización, según las modalidades del beneficio en la propiedad inmueble, como son, el simple de frentes, el simple de áreas, el combinado de áreas y frentes, el de factores de beneficio, el de doble avalúo y el

de factores únicos de comparación, que se fijan a partir de factores tales como la distancia, el acceso a la obra, el valor de los terrenos, la forma de los inmuebles, los cambios de uso de los bienes, la calidad de la tierra y la topografía. Consideró que los métodos y factores señalados se vieron reflejados en los acuerdos municipales demandados, como garantía de los principios de justicia y equidad. Así mismo, destacó que con fundamento en los parámetros establecidos por el concejo municipal, la Secretaría de Infraestructura y Valorización del municipio adelantó un estudio socioeconómico que sirvió de antecedente para la estructuración de las obras a ejecutar mediante el sistema de la contribución de valorización. Adujo que en el expediente obra la memoria técnica de la liquidación de la contribución de valorización, con lo que se cumplieron las exigencias constitucionales y legales previstas para tal efecto, pues los acuerdos demandados se fundaron en los estudios realizados para definir los costos y beneficios de las obras proyectadas, así como la forma de practicar la distribución. Precisó que los acuerdos demandados, al acoger el sistema de financiación por contribución de valorización, permiten al municipio desarrollar obras de interés público que redundan en el beneficio de todos los propietarios de inmuebles en el municipio y que pasan a formar parte del patrimonio de la colectividad, lo cual rebasa el beneficio particular que se pueda ver materializado en el mayor valor que obtenga un predio individualmente considerado. Finalmente, manifestó que las facultades impositivas de los concejos municipales son de arraigo constitucional y deben ejercerse dentro de los límites previstos en

la ley que crea el tributo y determina el elemento esencial de la obligación tributaria, pues se trata de una competencia derivada. Concluyó que como el Decreto 1604 de 1966 no estableció el método y el sistema para fijar la tarifa, es al concejo municipal a quien compete concretarlo, como ocurre en el presente caso, en el que los acuerdos demandados, luego de determinar el método y el sistema aplicable, precisaron que la contribución de valorización se debe realizar por beneficio general. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia del 25 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Manifestó su inconformidad frente a la afirmación del Tribunal, respecto a que la contribución de valorización por beneficio general “…constituye un sistema de financiación acogido y regulado por la legislación nacional (…)” pues afirmó que las normas jurídicas que regulan el sistema de valorización no contemplaron el cobro del gravamen por “beneficio general”, lo que constituye una interpretación errónea de la Ley 25 de 1921 y de los Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1333 de 1986. Afirmó que si bien los concejos municipales están facultados para determinar el método y el sistema para el cobro y distribución de la contribución de valorización, no pueden definir si la distribución se realiza por beneficio general o local, pues se desnaturaliza el carácter de contribución y la convierte en un impuesto que grava por vía general a todos los propietarios y poseedores de inmuebles. Expuso que la sentencia se funda en una norma inexistente, como es el Acuerdo

033 de 1979, que fue derogado por el artículo 109 del Acuerdo 178 de 2006. Alegó que la forma y método utilizado para “irrigar” en toda la ciudad la contribución de valorización, con base en las recomendaciones aportadas en el estudio de prefactibiliad, no tienen relación alguna con el tema que se discute, pues el objeto de la litis no consiste en establecer el avance que la realización de las obras pueda traer en materia de infraestructura, como se afirma en la sentencia recurrida. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no presentó alegatos de conclusión La entidad territorial demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y se adhirió al fallo de primera instancia. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se confirme la sentencia impugnada. Afirmó que a pesar de que el Tribunal citó erradamente el Acuerdo 33 de 1979, norma que fue derogada por el Acuerdo 178 de 2006, tal situación no afecta su argumento, pues en este último se reiteran los métodos establecidos por la norma derogada. Resaltó que la Constitución Política autoriza a las entidades del orden territorial para establecer la contribución de valorización en el ámbito de su jurisdicción, dentro los límites impuestos por la ley, razón por la que el municipio demandado desarrolló el método y el sistema para definir el beneficio obtenido por la ejecución de obras de interés público, lo que guarda correspondencia con el sistema de valorización acogido por la legislación nacional, que no estableció los límites

alegados por los demandantes. Argumentó que la utilización que hacen los acuerdos demandados de la expresión “beneficio general”, no contradice el espíritu de las normas que regulan la mencionada contribución, pues el tributo abarca la generalidad de los contribuyentes, en razón de la construcción de “21 Megaobras” que beneficiarán a toda la población del municipio; además, los actos acusados utilizaron diferentes métodos para determinar el valor que debe pagar cada predio, según las características del mismo. Refutó que los demandantes manifestaran que en la distribución no se tuvo en cuenta el espíritu de justicia, porque los actos demandados no establecieron un valor único a pagar por concepto de la contribución. Dijo que los estudios realizados para “irrigar” al municipio con la contribución de valorización sí hacen parte del debate jurídico, porque además de justificar la necesidad de liquidar y cobrar el tributo mediante la utilización del método seleccionado, consideraron las reglas básicas establecidas en el estatuto de valorización municipal y demás normas generales que consagran la contribución. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad de la expresión “beneficio general”, establecida en los Acuerdos municipales 190 de 2006 y 241 de 2008, expedidos por el concejo del municipio de Santiago de Cali. Para ello es menester determinar si la expresión señalada viola la normativa en que se funda la contribución de valorización e implica la transgresión del principio de justicia y equidad alegado por la parte actora. Los demandantes consideran que el cobro del gravamen por beneficio general no

está definido por las normas que regulan el sistema de valorización y viola el principio de equidad tributaria al poner en desigualdad de condiciones a los propietarios de predios que no se benefician con la realización de las obras, pues el beneficio debe ser individual y específico, lo que por demás desnaturaliza la contribución y la convierte en un impuesto que grava de forma general a los propietarios de los predios. Además, alegó la falta de competencia del concejo para determinar si la contribución se debía realizar por beneficio general o local. Marco general En razón del principio político según el cual no hay tributo sin representación, el artículo 338 de la Constitución Política1 señaló que los órganos de elección popular de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, pueden establecer “contribuciones fiscales y parafiscales2”, siendo la ley, las ordenanzas y los acuerdos, el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria. Además, la norma facultó a las corporaciones de elección popular, señaladas, para que fijaran las tarifas de las tasas y las contribuciones, aunque previamente deben definir el método y el sistema para definir los costos y beneficios que les proporcionen a los contribuyentes, así como la forma de hacer su reparto, tema sobre el cual la Sala precisó lo siguiente3: “La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, es la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la

forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución. Para efectos de la contribución de valorización, la jurisprudencia ha definido los “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración y los “métodos” como las pa