CE-76001-23-31-000-2010-01042-02(3771-13)-2014

PENSION DE JUBILACION - Empresas Municipales de Cali EMCALI / REGIMEN PRESTACIONAL - Empleados públicos del orden territorial / REGIMEN PENSIONAL - Competencia / PENSION DE JUBILACIONReconocimiento con base en convención colectiva / CONVALIDACIONDerecho adquirido / DERECHO ADQUIRIDO - Situación jurídica consolidada Al cotejar la Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995 con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que, como concluyó el a quo, no persiste la ilegalidad invocada por la entidad demandante, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional; por ende, se puede concluir, que aun cuando la Resolución No. 104 de 1983 fue emanada de autoridades incompetentes para la regulación del régimen pensional de los empleados públicos, dicha situación fue convalidada por expresa disposición del legislador a través del referido artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada por el órgano que de conformidad con la Constitución Política de 1991, es el encargado de mantener la guarda e integridad del ordenamiento superior. Vale la pena señalar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de la pensión a través de Convenciones Colectivas de Trabajo, pues tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo

cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación. En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del demandado se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Resolución No. 104 de 4 de octubre de 1983 desde el 1º de abril de 1995 en vista de que ingresó a prestar sus servicios el 1 de abril de 1975, aunque se le reconoció su pensión a partir del 3 de abril de 1995, según indica la propia resolución. Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al demandado la garantía del respeto a sus derechos

adquiridos como situación jurídica consolidada, motivo suficiente para desestimar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente demandante y confirmar la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01042-02(3771-13)

Actor: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI – EMCALI EICE ESP Demandado: CARLOS ARTURO PEÑUELA OREJUELA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia de dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda incoada por Empresas Municipales de Cali - EMCALI contra Carlos Arturo Peñuela

Orejuela. ANTECEDENTES La entidad Empresas Municipales de Cali - EMCALI, hoy Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declarar la nulidad de la Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995, expedida por la

Gerencia Administrativa del Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali, hoy EMCALI E.I.C.E. E.S.P. por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación del señor Carlos Arturo Peñuela Orejuela. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar la reliquidación, el pago y reintegro a favor de la Empresa accionante, de todas las sumas de dinero pagadas como consecuencia del acto administrativo demandado, desde el momento en que fue proferido, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, con sus respectivos intereses y ajustes monetarios, conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: El señor Carlos Arturo Peñuela Orejuela se vinculó a las Empresas Municipales de Cali, hoy EMCALI E.I.C.E. E.S.P. el 25 de febrero de 1975, siendo su último cargo el de Ayudante de Lector Grupo de Lectura Sección Lectura y Reparto, Departamento de Facturación, Gerencia Comercial, Categoría 059, Cargo 023.011, Code 11700421. Con anterioridad a su vinculación, fue suscrita la Convención Colectiva de Trabajadores entre los sindicatos de trabajadores de EMCALI y la Empresa, de la que dijo ser beneficiario, bajo el falso pretexto de que era un trabajador oficial. Las convenciones colectivas de trabajadores oficiales no pueden hacerse extensivas a empleados públicos, como es el caso del accionado. Mediante la Resolución No. GG 1406 de 3 de abril de 1995 expedida por la

Gerencia Administrativa de las Empresas Municipales de Cali le fue aceptada la renuncia a su último cargo, para entrar a gozar de su pensión de jubilación reconocida por Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995, en cuantía de ochocientos un mil ochocientos cincuenta pesos ($801.850) de acuerdo con la Convención Colectiva vigente para ese año, suscrita entre EMCALI y SINTRAEMCALI, donde se dijo que se reconocería a sus trabajadores, pensiones de jubilación con tiempos de servicios de 20 años y 50 de edad, con IBL de 90% y 75%, según el caso. La pensión fue reconocida por haber trabajado 20 años y tener más de 50 años de edad, haciendo valer el régimen convencional, con una edad inferior a la legal, y por un monto superior al que tenía derecho, a pesar de que era empleado público. Señaló que debió haberse liquidado con los factores salariales previstos en la Ley 33 de 1985, en un porcentaje del 75% y no del 90% como fue reconocida, por lo cual procede la anulación del acto administrativo demandado. Citó como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 48, 83 y 50 numeral 19, literal e), de la Constitución Política; Ley 33 de 1985, artículo 1; y artículos 3, 4, 414, 416 y 467 del Código Sustantivo de Trabajo. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Laboral de Descongestión, mediante Sentencia de 18 de julio de 2013, denegó las súplicas de la demanda,

en los siguientes términos (folios 161 a 172): Precisó en primer lugar lo relativo a la normatividad del régimen prestacional de los empleados del orden territorial, y expuso que la Constitución de 1991 le asignó al Congreso por medio de la ley marco los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por instituirlo así el artículo 150, numeral 19, literal f) y concluyó que para la expedición de los regímenes salariales y prestacionales se presenta una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno Nacional, en los términos cualitativos contemplados en la disposición citada. Sostuvo que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión de jubilación habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridades territoriales o, como en este caso, por Convenciones Colectivas de Trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal. Que al aplicar dichos postulados al caso sub lite, se encuentra que el derecho pensional del señor Carlos Arturo Peñuela Orejuela quedó consolidado antes del 30 de junio de 1995, por lo que fuerza concluir que la Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995 expedida por las Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE ESP con efectos fiscales a partir del 3 de abril de 1995, por la cual se reconoció la

pensión de jubilación, a pesar de encontrarse por fuera de los parámetros legales en que debió fundarse, quedó jurídicamente convalidada por virtud de la artículo 146 ibídem, razón por la cual el acto administrativo demandado no está viciado de ilegalidad alguna. EL RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos (folios 180 a 189): Señaló que el acto administrativo por medio del cual se otorgó la pensión de jubilación al demandado en calidad de empleado público de la entidad violó las normas constitucionales y legales, puesto que a pesar de ser empleado público se benefició de una Convención Colectiva de Trabajo que solo era aplicable a los trabajadores oficiales, razón por la cual considera que el reconocimiento pensional se encuentra afectado de nulidad por ilegalidad. Sostuvo que reconocer una pensión de jubilación con base en la Convención Colectiva evidencia la vulneración flagrante de la norma superior, pues desconoció que los preceptos constitucionales de que trata el régimen salarial y prestacional que rige para los empleados públicos es el establecido por las normas generales y no por acuerdos, decretos, ni resoluciones dictadas por las entidades territoriales. Señaló que la situación pensional del demandado debe regirse por la Ley 33 de 1985 en consideración a que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 no fue creado para cobijar convenciones colectivas, pues no tienen el carácter de disposiciones municipales o departamentales. Insistió en que los empleados públicos se encuentran inmersos dentro de la

excepción establecida en el artículo 22 de la Constitución, es decir, que no pueden beneficiarse de una pensión de jubilación con base en Convenciones Colectivas, ya que los empleados públicos no pueden ser sujetos de acuerdos convencionales ni tener beneficios extralegales. Manifestó que hay desconocimiento de la línea jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado que se refiere a la ilegalidad de los reconocimientos pensionales basados en convenciones colectivas a empleados públicos. Reiteró la solicitud de revocatoria de la sentencia impugnada, para que en su lugar se declare la nulidad de la resolución demandada y se reliquide la pensión con base en la Ley 33 de 1985 para empleados públicos, en cuantía del 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala analizar la legalidad de Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995, con el fin de determinar si el señor Carlos Arturo Peñuela Orejuela tiene derecho a la pensión mensual de jubilación reconocida de conformidad en las normas extralegales expedidas por las Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE ESP, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal. Para el efecto se resaltan los siguientes supuestos fácticos y jurídicos: Carlos Arturo Peñuela Orejuela nació el 2 de febrero de 1928 (fl. 10 Cuaderno 2), y laboró al servicio de las Empresas Municipales de Cali EMCALI desde el 1º de

abril de 1975 hasta el 3 de abril de 1995, es decir, 20 años de servicio1; el último cargo fue el de Ayudante de Lector, Categoría 059, Código de Cargo 023.011, CODE 11700421 Grupo de Lectura, Sección Lectura y Reparto, Departamento de Facturación, Gerencia Comercial.2 Mediante Resolución No. 1311 de 10 de julio de 1995, el Gerente Administrativo del Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali - EMCALI le reconoció el derecho a disfrutar de la pensión de jubilación, a partir del 3 de abril de 19953. Para tal efecto tuvo en cuenta que acreditó 20 años de servicios en EMCALI y tenía a la fecha del reconocimiento pensional, más de 50 años de edad, pues nació el 2 de febrero de 1925; el acto administrativo señaló lo siguiente: “… Que según lo determinado por la Junta Directiva de EMCALI, en Resolución No. 0104 de octubre 4 de 1983 Numeral 3º del Artículo 4º al personal de empleados públicos 1 Folios 11 a 12 Cuaderno Principal. 2 Folio 10, Cuaderno Principal. 3 Folios 11a 13, cuaderno principal. que cumplan los requisitos establecidos por la ley y los reglamentos vigentes de EMCALI se pagará jubilación con el 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas por el empleado durante el último año de servicios…” Mediante sentencia de 2 de octubre de 1996 proferida por esta Corporación (fls. 60 a 66 vto.), se afirmó: “En cuanto a la legalidad de la Resolución No. 104 de

octubre 14 de 1.983, que en el artículo 4º, numeral 1º, decretó una prima anual de antigüedad, que va de 4 a 20 años de servicios, en el numeral 2o decreta una prima anual de continuidad y el 3o dispuso como tope el reconocimiento de la pensión de jubilación el 90% del promedio de salarios y primas percibido en el último año (…)”, y resolvió “Declarar la nulidad de la Resolución No. 104 de octubre 14 de 1.983, en su artículo 4o, numerales 1o-2o-3o, proferida por la Junta Directiva de EMCALI”. La sentencia en comento demuestra la existencia de la Convención Colectiva de Trabajo, y el monto de la pensión de jubilación en ella fijado. El reconocimiento de la pensión en los términos expresados en el acto demandado, y por ende, en forma implícita la acreditación de los requisitos convencionales para tener derecho a ella, gozan de la presunción de legalidad, junto con el resto del contenido del acto demandado que no ha sido enjuiciado, al tenor del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Establecido lo anterior, la Sala pasa a resolver el sub júdice, en el siguiente orden: (I) Competencia para la regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial; (II) Competencia para la fijación del régimen pensional; (III) Del caso concreto. i) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial. La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20084 se

pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos: “…La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 - numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150numeral 19 - lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí

gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el 4 Sección Segunda Subsección “A” Rad. No. Interno: 2309-2006.- M.P. Dr. Jaime Moreno García Sentencia de 7 de mayo de 2008. Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 - numeral 19 - literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la

Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter

particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: (…) En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, expresó: (…) "…Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el

concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las

situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993)...” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. (II) Competencia para la fijación del régimen pensional. Frente a este aspecto, consideró la Corte Constitucional en Sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, M. P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, que: “…En vigencia de la Constitución de 1886, el acto legislativo No. 1 de 1968 modificó el artículo 76, numeral 9 original de ésta, e introdujo para la materia que él regulaba el concepto de las leyes cuadro del derecho francés, al establecer la competencia del legislador para “...fijar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo”, al tiempo que le asignó al Presidente de la República la facultad de “... fijar

sus dotaciones y emolumentos... con sujeción a la leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76...”. Al referirse a la competencia del legislador y del Presidente de la República en esta materia, la Corte Suprema de Justicia, en su momento, afirmó que estos artículos tenían que entenderse en el sentido según el cual la Constitución le asignaba al primero la atribución de crear la parte estática y permanente de la administración, mientras el segundo tenía la función de hacerla dinámica, mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. La Constitución de 1991, por su parte, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República, estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que a éste le corresponde dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” (Subrayas fuera de texto). El Constituyente de 1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución. 3.2. En relación con la determinación del régimen salarial y

prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional...”. Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, C. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, sostuvo: “…De todo lo anterior, se tiene que antes de la expedición de la Constitución de 1991, conforme a la reseña histórica, el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos presentaba las siguientes características: a. De 1886 a 1968. Según el texto original del artículo 62 de la Constitución de 1886, la ley determinaba las condiciones de jubilación y el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba sus respectivas dotaciones (artículo 76.7). (...) b. A partir del acto legislativo No. 1 de 1968, el Congreso determinaba las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (art. 11). Sin embargo, se contempló la posibilidad de revestir “pro tempore” al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para regular la materia (artículo 76.12). En todo caso, es claro que para esa época el

régimen prestacional de los empleados públicos de todos los niveles -nacional, seccional o localtenía única y exclusivamente carácter legal, no siendo viable su reconocimiento mediante actos jurídicos de distinto contenido -acuerdos, ordenanzas, actas convenio o convenciones colectivas...”. Por lo expuesto, en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 cualquier disposición referente a normas de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, al igual que disposiciones de orden convencional que regularan el régimen prestacional de los empleados públicos, eran contrarias al ordenamiento constitucional y legal. Ahora, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone: “…Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los

siguientes efectos: ... e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública...”. Bajo esta consideración, la Constitución Política de 1991 no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir disposiciones sobre prestaciones sociales, pues le corresponde al Congreso fijar las normas generales a las que se sujeta el Gobierno Nacional para determinar los requisitos y condiciones bajo los cuales puede hacerse el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos5, por lo que es ilegal cualquier disposición referente a: (a) normas de

carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen la materia;