CE-76001-23-31-000-2010-01530-01(20533)-2014

ESTAMPILLAS EN EL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA / AGENTES

RETENEDORES DE LAS ESTAMPILLAS AUTORIZADAS EN EL

DEPARTAMENTO DEL VALLE / EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS / RETENCION EN LA FUENTE COMO DEBER DE

COLABORACION / EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS COMO AGENTES

RETENEDORES / LIBERTAD DE EMPRESA / LIBERTADES ECONOMICAS /

ESTAMPILLA PRO CULTURA DEPARTAMENTAL / ESTAMPILLA PRO

DESARROLLO DEPARTAMENTAL / ESTAMPILLA PRO HOSPITALES

UNIVERSITARIOS DEPARTAMENTALES / ESTAMPILLA PRO SEGURIDAD

ALIMENTARIA Y DESARROLLO RURAL / HECHO GENERADOR DE LAS ESTAMPILLAS EN EL VALLE DEL CAUCA FUENTE FORMAL: LEY 666 DE 2001 / LEY 3 DE 1986 / LEY 645 DE 2001 / LEY 645 DE 2001 / LEY 1059 DE 2006 / LEY 26 DE 1990 / LEY 206 DE 1995 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 333 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59 / LEY 142 DE 1994 – ARTICULO 14 / LEY 142

DE 1994 – ARTICULO 24

NOTA DE RELATORIA: Sobre las empresas de servicios públicos oficiales como agentes retenedores se cita la sentencia de la Corte Constitucional, C-128 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla NOTA DE RELATORIA: Sobre el deber de solidaridad en materia tributaria se cita la sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes

Muñoz NOTA DE RELATORIA: Sobre la libertad económica se cita la sentencia de la Corte Constitucional C-197 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 188 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 201 NUMERAL 1 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 201 NUMERAL 6 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 201 NUMERAL 21 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 205 NUMERAL 1 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 205 NUMERAL 3 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 209 NUMERAL 1 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 209 NUMERAL 3 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 218 NUMERAL 2 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 218 NUMERAL 15 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 222 NUMERAL 1 (No anulada) / ORDENANZA 301 DE 2009 – ARTICULO 222 NUMERAL 5 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01530-01(20533)

Actor: EMPRESA DE RECURSOS TECNOLOGICOS S.A. E.S.P.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA FALLO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 29 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca –Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1 Demanda La Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P., mediante apoderada y, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita la nulidad: (i) del artículo 188; (ii) de los numerales 1, 6 y 21 del artículo 201; (iii) de los numerales 1 y 3 del artículo 205; (iv) de los numerales 1 y 3 del artículo 209;

(v) de los numerales 2 y 15 del artículo 218 y (vi) de los numerales 1 y 5 del artículo 222, todos de la Ordenanza No. 301 del 30 de diciembre de 2009, proferida por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca. 1.2 Contenido del acto administrativo demandado Los apartes demandados de la Ordenanza No. 301 de 2009, corresponden a los transcritos, en cuanto tienen que ver con las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios: “ORDENANZA No. 301 DE 2009 (DIC 30)

POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO

DEPARTAMENTAL LA ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 300 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

ORDENA: La compilación de las leyes, decretos con fuerza de ley, decretos reglamentarios, ordenanzas y se dictan otras disposiciones sustantivas y procedimentales aplicables a los tributos administrados por el Departamento del Valle y que constituirán el Estatuto Tributario

Departamental el cual quedará así: (…)

LIBRO CUARTO

ESTAMPILLAS

NORMAS COMUNES (…) Artículo 188.- Agentes retenedores. Actúan como Agentes Retenedores de la estampilla las dependencias del nivel central y descentralizadas del departamento y del municipio, las empresas industriales y comerciales del departamento y del municipio, las sociedades de economía mixta en las cuales intervenga el departamento y el municipio, las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios del departamento y del municipio, la Asamblea Departamental, la Contraloría Departamental, y los Concejos Municipales. (Subraya la parte actora).

Parágrafo: También actuarán como agentes retenedores de la estampilla, las personas jurídicas de derecho privado o público, cuando por convenio recauden impuestos y rentas del departamento y del municipio, y que para tal efecto expida actos o documentos gravados con la estampilla.

TÍTULO I

ESTAMPILLA PRO CULTURA DEPARTAMENTAL (…) Artículo 201.- Actos o documentos gravados expedidos por la

Administración Departamental y Tarifas. Los actos y documentos gravados con la estampilla Pro Cultura Departamental y las tarifas son las siguientes:

ACTOS O DOCUMENTOS GRAVADOS TARIFA

1. En las actas de posesión de los 0.5% de la asignación servidores públicos mensual 2. (…) (…)

6. Los pliegos de condiciones en licitaciones 1% del valor del pliego públicas

(…) (…)

21. Los contratos, las órdenes de trabajo y 1% del valor a pagar todo documento en (sic) que conste una sin incluir IVA obligación del Departamento (Despacho del Gobernador y Secretarías Departamentales); establecimientos públicos, institutos descentralizados, empresas industriales y comerciales del orden departamental; Contraloría

Departamental y Asamblea Departamental.

22. (…)

(…)

TÍTULO II

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL (…) Artículo 205.- Actos o documentos gravados expedidos por la Administración Departamental y Tarifas. Los actos y documentos gravados con la estampilla Pro Desarrollo Departamental y las tarifas son las siguientes:

ACTOS O DOCUMENTOS TARIFAS

1. Los contratos, las órdenes de trabajo y 2% del valor a pagar sin todo documento en (sic) que conste una incluir IVA obligación del Departamento (Despacho del Gobernador y Secretarías Departamentales); establecimientos públicos, institutos descentralizados, empresas industriales y comerciales del orden departamental; Contraloría Departamental y Asamblea Departamental. 2. (…) (…)

3. Pliego de Oferta de Licitación 2 X 1000 del valor del

Pliego

4. (…)

TÍTULO III

ESTAMPILLA PRO HOSPITALES UNIVERSITARIOS DEPARTAMENTALES (…) Artículo 209.- Actos o documentos gravados departamentales y municipales, y tarifas. Los actos y documentos gravados con la estampilla y las tarifas son las siguientes:

ACTOS O DOCUMENTOS TARIFAS

1. Contratos, órdenes de trabajo y todo 1% del valor total, antes documento en el que conste una obligación. del IVA 2. (…) (…)

3. Actas de posesión de los 2% del salario funcionarios o servidores públicos asignado

4. (…)

(…)

TÍTULO V

ESTAMPILLA PRO SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO RURAL (…) Artículo 218.- Actos o documentos gravados expedidos por La (sic) Administración Departamental. Los actos y documentos gravados con la Estampilla Pro Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural y las tarifas son las siguientes:

ACTOS Y DOCUMENTOS GRAVADOS TARIFA 1. (…) (…)

2. Actas de posesión de los 1% del sueldo

Servidores Públicos asignado

3. (…)

15. Contratos, órdenes de trabajo y todo 0.20% del valor total, documento en el que conste una antes del IVA obligación del departamento (Despacho del Gobernador y Secretarías Departamentales); establecimientos públicos, institutos descentralizados, empresas industriales y comerciales del orden departamental; Contraloría

Departamental y Asamblea Departamental. (…) (…)

TÍTULO VI

ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DEL VALLE DEL CAUCA (…) Artículo 222.- Actos o documentos gravados expedidos por la

Administración Departamental. Los actos y documentos gravados con la Estampilla Pro Universidad del Valle del Cauca y las tarifas son las siguientes:

ACTOS Y DOCUMENTOS GRAVADOS TARIFA

1. Los contratos, las órdenes de trabajo y 2% del valor a pagar Sin todo documento en (sic) que conste (sic) incluir IVA una obligación 2. (…) (…)

5. En las actas de posesión de los 0.4% SMMLV. servidores públicos (…)” 1.3 Concepto de la violación Expone que los apartes demandados infringen los artículos 3, 333 y 367 de la Constitución Política; los artículos 24 y 30 de la Ley 142 de 1994 y los numerales 2, 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 1341 de 2009.

Asegura que con la expedición de la Ley 142 de 1994, se aleja al Estado del monopolio para la prestación del servicio público domiciliario, se le permite a los particulares participar en estas actividades y se abre la posibilidad de que estos servicios sean prestados por parte de entidades mixtas o exclusivamente oficiales. De ahí la necesidad de establecer una regulación que permita someter a todos los prestadores del servicio público domiciliario a un mismo régimen jurídico, de tal suerte que puedan competir en condiciones de igualdad. Afirma que la Ley 142 de 1994 -que fijó el régimen de los servicios públicos domiciliarios-, determinó que las empresas oficiales de estos servicios se regulan por las normas especiales contenidas en dicha ley, y por la Ley 489 de 1998 en los aspectos no regulados en aquella, así como por las normas que la complementen, sustituyan o adicionen.

Precisa que conforme con la Ley 489 de 1998 (i) las empresas de servicios públicos domiciliarios constituyen un tipo específico de entidad descentralizada, destinada al cumplimiento de actividades económicas para la producción o distribución de bienes o la prestación de servicios y (ii) las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios hacen parte de la rama ejecutiva del sector descentralizado por servicios (literal (d), numeral 2 del artículo 38 ibídem). Menciona que la Ley 1341 de 2009, por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones –TIC-, prevé, dentro de los principios orientadores de dicha ley, la libre competencia. Agrega que en la prestación de servicios públicos, tanto en la Ley 142 de 1994 como en la Ley 1341 de 2009, el legislador quiso imprimirle un criterio eminentemente comercial, aunado a una política de desregularización, que necesariamente plantea esquemas de competencia, en los cuales se exige que los distintos agentes económicos estén situados en un nivel de igualdad (art. 30 Ley 142 de 1994 y art. 2-2 Ley 1341 de 2009). Aclara que las empresas oficiales de servicios públicos están sometidas a las reglas de derecho privado, pero, no por ello, pierden su naturaleza estatal; además, dentro de los límites de la razonabilidad, es preciso que estas empresas no tengan limitaciones especiales que otros operadores no tienen. Sostiene que con la expedición de la ordenanza demandada, esa empresa queda en desventaja frente a otros operadores de servicios públicos domiciliarios –los de

carácter privado-, que están excluidos del gravamen –estampilla-, porque no fueron incluidos como agentes retenedores (art. 188). Argumenta que el plano de desigualdad entre los operadores –públicos y privadosse exterioriza en la competencia entre uno y otro, toda vez que un contratista, para no ser sujeto pasivo del gravamen –estampilla-, preferirá contratar con una empresa de carácter privado. Destaca que los apartes demandados vulneran mandatos de rango constitucional y legal, en la medida en que dificultan el nivel de competitividad de la empresa actora frente a los otros operadores, quienes están facultados para actuar libremente en la gestión contractual con terceros, sin que se vean afectados por la competencia oficial, que pasa a ser descartada como opción, en razón al descuento que se debe hacer cuando se celebra el respectivo contrato. 1.4 Contestación de la demanda El Departamento del Valle del Cauca no contestó la demanda. 1.5 Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. 1.5.1 Expone que la estampilla, desde la perspectiva de tributo autónomo, tal como lo establece la Corte Constitucional1 y el Consejo de Estado2, se considera una tasa parafiscal. Transcribe apartes de la sentencia del 5 de octubre de 20063, oportunidad en la que se precisó que (i) las estampillas pertenecen a lo que se conoce como tasas parafiscales y (ii) que las tasas son administrativas cuando equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y parafiscales cuando se perciben en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por servicios

públicos administrativos propiamente dichos, pues se trata de organismos de carácter social. 1.5.2 Menciona que al tenor del artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos están sometidos a un régimen jurídico único, con independencia de que sean prestados por el Estado o por los particulares. Enfatiza que el Consejo de Estado4 ha dicho que la regla general es la aplicación del derecho privado a los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que los actos y contratos, salvo los que se refieran a contratos de empréstito, celebrados por las sociedades por acciones en las cuales las entidades oficiales tengan participación en su capital social, sin atención a la cuantía que dicha participación represente, también se regirán por el derecho privado. Agrega que la Corte Constitucional5 también se ha referido a la naturaleza especial de las personas o entidades que asuman la prestación de los servicios públicos. 1.5.3 Respecto de las estampillas, asegura que la ley autorizó a las asambleas para que determinen todo lo necesario para el recaudo en su respectiva jurisdicción. Para mayor claridad, reproduce los apartes pertinentes de las Leyes 1 Sentencia C-768 de 2010, M.P. Dr. Juan Carlos Henao. 2 Sentencia del 27 de enero de 2011, radicado No. 18003, C.P. Dr. Martha Teresa Briceño de Valencia. 3 Radicado No. 14527, C.P. Dra. Ligia López Díaz. 4 Sentencia del 25 de septiembre de 1997, radicado No. 4002, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 5 Sentencias C-066 de 1997 y C-736 de 2007.

666 de 2001, 3 de 1986, 645 de 2001, 1059 de 2006 y 26 de 1990, que se refieren, en su orden, a las estampillas Pro Cultura Departamental, Pro Desarrollo Departamental, Pro Hospitales Universitarios, Pro Seguridad Alimentaria y Pro Universidad del Valle. 1.5.4 En lo que tiene que ver con el fondo del asunto, asegura que de la simple comparación de las normas presuntamente vulneradas no se advierte la discriminación que alega la parte demandante respecto de las empresas prestadoras de servicios públicos de carácter privado. Menciona que no se trae como punto de comparación la situación en la que se ubican las empresas de servicios públicos domiciliarios no oficiales, es decir, “no se puede determinar a ciencia cierta cómo se afecta el curso de los negocios de unas respecto de las otras”. Asevera que el régimen se sigue respetando porque con las disposiciones demandadas no se modifica “su actuar o contratar”. Recuerda que por el hecho de ser la demandante una empresa de servicios públicos, no se puede dejar de lado su naturaleza oficial. Considera que las anteriores razones son suficientes para que no prospere la solicitud de nulidad de los apartes enjuiciados. 1.6 Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque. 1.6.1 Transcribe el artículo 2 de la Ley 1341 de 2009, por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC. De todos los principios

señalados en el artículo en cita, destaca el de la libre competencia. Menciona que este principio, junto con el derecho a la libre competencia económica, previsto en el artículo 333 de la Constitución Política, resulta vulnerado con el cobro de la estampilla que esa empresa de servicios públicos debe hacer a sus contratistas. Explica que los costos por estampilla finalmente se terminan cargando a los bienes y servicios que se prestan, porque solo de esta manera se puede mantener el margen de utilidad, circunstancia que afecta la competitividad respecto de las empresas del sector privado que pueden contratar sin tener que realizar el cobro de dicho gravamen, lo que permite que se ofrezcan mejores precios al consumidor. 1.6.2 Transcribe el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 y resalta que tanto los actos como los contratos de los proveedores de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, sin importar la composición de su capital, se regirán por las disposiciones del derecho privado. Dice que en virtud de esta disposición, empresas oficiales de servicios públicos proveedoras de redes y tecnologías de la información y las comunicaciones, no se sujetan a las normas propias de la contratación estatal, sino que tienen su propio estatuto de contratación. Agrega que la libre competencia tiene su fundamento en el principio de igualdad, entonces, si las cargas públicas se hacen más gravosas para unas empresas, indefectiblemente se rompe ese presupuesto ocasionando una desventaja competitiva, puesto que la carga impositiva para la adquisición de bienes y servicios de la que no debe retener el tributo es mucho menor y, en consecuencia, puede ofrecer mejores precios a los consumidores.

Destaca que el artículo 73 de la Ley 1341 señala la prevalencia de esta ley respecto de otras, en caso de conflicto, como ocurre con el acuerdo demandado. 1.6.3 Menciona que no se puede obviar que las empresas de servicios públicos oficiales, si bien pueden ser entidades descentralizadas indirectas, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta, que en particular estarían cobijadas por las estampillas, se encuentran exentas por la Ley 142 de 1994 del gravamen de tasas, contribuciones o impuestos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales. Indica que en la ordenanza demandada se omitió excluir este tipo de empresas de dicho gravamen, tal como lo indica la Ley 142 de 1994, situación corregida en la Ordenanza No. 352 de 2012 que reglamenta la Ordenanza No. 301 de 2009 – demandada-, en la medida en que modificó los artículos 186 y 189 del Estatuto Tributario Departamental, disposición que el departamento demandado no puso en conocimiento del Tribunal, pese a la importancia que tiene para definir el fondo del asunto. 1.6.4 Concluye que los actos y documentos suscritos por esa empresa, de acuerdo con el artículo 55 de la Ley 1341 de 2001, el artículo 186 y el numeral 9 del artículo 189 del actual Estatuto Tributario Departamental, están exentos del cobro obligatorio de las estampillas. Aclara que aún, sin la expedición de la Ordenanza No. 352 de 2012, le asiste razón a esa parte en sus pretensiones, por cuanto las empresas que presten servicios públicos de telefonía e internet, sin importar su origen o capital, estatus

jurídico o condición accionaria, están en condiciones de igualdad ante la Constitución y la ley. 1.7 Alegatos de conclusión La parte demandante reitera los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Discrepa de la sentencia apelada, en cuanto “considera que de la simple comparación de las disposiciones traídas en la demanda no se vislumbra la discriminación que se asegura que (sic) se presenta respecto a (sic) estas empresas, pues no se trae como punto de comparación la situación en la que se ubican las empresas de servicios públicos domiciliarios no oficiales”, porque esa empresa no presta un servicio público domiciliario sino de telefonía e internet. La parte demandada guardó silencio. 1.8 Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico: En los términos del recurso de apelación, la parte demandante considera que la Ordenanza No. 301 del 30 de diciembre de 2009, proferida por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, en los apartes acusados, vulnera el artículo 333 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1341 de 2009. Por esta razón, corresponde en esta oportunidad determinar si los apartes demandados suponen una restricción injustificada de la libertad de empresa y del principio de libre competencia entre las empresas de servicios públicos de carácter oficial y las de carácter privado, por señalar a las primeras como agentes retenedores del tributo en algunos actos o documentos, en los cuales se hace obligatorio el cobro de la estampilla.

1. Estampillas autorizadas en el Departamento del Valle del Cauca Las estampillas que se enuncian a continuación, corresponden a aquellas respecto de las cuales la parte demandante presenta oposición, en cuanto a algunos de los actos o documentos gravados.

Para mayor claridad, la Sala se referirá a las características generales de cada una de éstas, de la siguiente manera: 1.1 Estampilla Pro Cultura Departamental La Ley 666 de 20016 autorizó a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que (i) ordenen la emisión de una estampilla Procultura y (ii) determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla Procultura en todas las operaciones que se realicen en su respectiva 6 Por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la Ley 397 de 1997 y se dictan otras disposiciones. entidad territorial. La obligación de adherir y anular la estampilla física quedará a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen determinados por la ordenanza departamental o por los acuerdos municipales o distritales que se expidan en desarrollo de la presente ley (arts. 1 y 2). 1.2 Estampilla Pro Desarrollo Departamental La Ley 3 de 19867 autorizó a las asambleas para ordenar la emisión de las estampillas Pro-Desarrollo Departamental. En esta norma se prevé que las ordenanzas que dispongan cada emisión determinarán su monto, que no podrá ser superior a la cuarta parte del correspondiente presupuesto departamental; la

tarifa, que no podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor del documento o instrumento gravado; las exenciones a que hubiere lugar; las características de las estampillas; y todo lo demás que se considere necesario para garantizar su recaudo y adecuada inversión (art. 32). 1.3 Estampilla Pro Hospitales Universitarios Departamentales La Ley 645 de 20018 autorizó a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios para que (i) ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos y (ii) determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos (arts. 1 y 3). En todo caso, las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos (art. 5). 1.4 Estampilla Pro Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural 7 Por la cual se expiden normas sobre la administración departamental y se dictan otras disposiciones. 8 Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios. La Ley 1059 de 20069 autorizó a las asambleas departamentales y a los concejos distritales por el término de diez (10) años para disponer la emisión de la "Estampilla Pro-Electrificación Rural" como recurso para contribuir a la financiación de esta obra en todo el país. Una vez cumplido el objeto que busca

la citada estampilla, estos entes territoriales quedan autorizados para modificar la Estampilla Pro-Electrificación Rural por la Estampilla Pro-Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural de los Departamentos, previa certificación expedida por la oficina de planeación del respectivo departamento (art. 1). También se señala que la obligación de adherir y anular la estampilla a la que se refiere esta ley queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto (art. 4). 1.5 Estampilla Pro Universidad del Valle del Cauca Las Leyes 26 de 199010 y 206 de 199511 autorizaron a la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca para que (i) ordene la emisión de la estampilla "Pro-Universidad del Valle" (art. 1) y (ii) determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en el Departamento y en los municipios del mismo. De igual manera se indicó que la obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos (art. 5). Como se puede observar, el hecho generador de las citadas estampillas lo constituyen las “operaciones”, “documento o instrumento gravado”, “actividades y operaciones” que se efectúen en la jurisdicción del departamento y en los municipios, según sea el caso, que impliquen la realización de “actos” en los cuales intervengan funcionarios12 departamentales y municipales. 9 Por la cual se modifica la ley 23 de enero 24 de 1986 y se dictan otras

disposiciones. 10 Por la cual se crea la emisión de la estampilla Pro Universidad del Valle y se dictan otras disposiciones. 11 Por la cual se modifica el artículo 1o. de la Ley 26 de febrero 8 de 1990. 12 Conforme con el artículo 123 de la Constitución Política, son servidores públicos (i) los miembros de las corporaciones públicas, (ii) los empleados y trabajadores del Estado y (iii) de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. La doctrina señala que “Con base en los preceptos constitucionales y legales, y los anteriores comentarios, tenemos que quienes prestan sus servicios al Estado, toman la denominación genérica de “servidores públicos”, concepto que comprende, a su turno a dos grandes especies, a saber: el empleado oficial, noción que a su vez incluye al empleado público, al trabajador oficial y al funcionario de la seguridad social. De manera que la determinación de los “actos” a los que se refieren las leyes de autorización, es de competencia de los órganos de representación, en virtud del principio de autonomía, labor que se debe realizar dentro de los términos fijados por el legislador.

2. La ordenanza demandada. Aspectos generales La Asamblea del Departamento del Valle del Cauca en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 300-4 y 338 de la Constitución Política y 59 de la Ley 788 de 200213, expidió la Ordenanza No. 301 de 2009, por medio de la cual se establece el Estatuto Tributario

Departamental14. En el artículo 186 de la citada ordenanza –norma común a todas las estampillasla Asamblea Departamental señaló que el hecho generador de las estampillas autorizadas en el Departamento del Valle del Cauca “Está constituido por la expedición de actos o documentos, en los cuales se hace obligatorio el cobro de la estampilla”. Para tal efecto, en los parágrafos 1 y 2 de la norma en cita, se señaló que se entienden: (i) por actos departamentales “aquellos expedidos por los funcionarios de la Administración Departamental del nivel central (Despacho del Gobernador y Secretarías Departamentales); establecimientos públicos, institutos descentralizados, empresas industriales y comerciales del orden departamental; (sic) Contraloría Departamental” y (ii) por actos municipales “aquellos expedidos por los funcionarios de la Administración Municipal a nivel central (Despacho del Alcalde y Secretarías Municipales); establecimientos públicos, institutos descentralizados, empresas industriales y comerciales del orden municipal; Contralorías Municipales, (sic) Personerías”. La siguiente categoría, es la denominada, “auxiliares de la administración”, cuya vinculación es eminentemente temporal, y comprende entre otras figuras, al supernumerario” (Subraya la Sala). Véase en YOUNES MORENO, Diego, Derecho Administrativo Laboral. Función Pública, quinta edición, Ed. Temis, Bogotá, 1993, p. 22. 13 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. 14 Con esta ordenanza se compilan las leyes, decretos con fuerza de ley, decretos reglamentarios, ordenanzas y se dictan otras disposiciones sustantivas y

procedimentales aplicables a los tributos administrados por el Departamento del Valle. Recuérdese que la estampilla es un tributo de carácter documental –debe adherirse y anularse al acto gravado-; por lo tanto, éste tiene que constar en un documento15. En consecuencia, el hecho gravado lo constituye el documento que da cuenta de las “actividades y operaciones” que impliquen la realización de “actos” en los cuales intervengan funcionarios del Departamento del Valle del Cauca o de sus municipios.

3. Los agentes retenedores de las estampillas autorizadas en el Departamento del Valle del Cauca En el artículo 188 de la ordenanza demandada –parcialmente acusadose prevé que actuarán como agentes retenedores de las estampillas autorizadas en ese departamento: (i) las dependencias del nivel central y descentralizadas del departamento y del municipio, (ii) las empresas industriales y comerciales del departamento y del municipio, (iii) las sociedades de economía mixta en las cuales intervenga el departamento y el municipio, (iv) las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios del