CE-76001-23-31-000-2010-01789-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Incentivo / INCENTIVO - Su reconocimiento se rige por la ley vigente a la presentación de la acción popular / INCENTIVO - No se reconoce cuando la acción termina con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento La Sala ha concluido que sólo hay lugar a reconocer el incentivo en caso de dictarse una sentencia estimatoria, y no cuando el proceso termina con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento… Síguese de lo expuesto que, aún cuando ciertamente, tratándose de sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, no procedía reconocer el incentivo económico al actor, no asiste razón al a quo al aducir, a esos efectos, la entrada en vigencia del artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 que lo derogó, pues como se precisó, por virtud de la normativa que rige los efectos de la transición de regímenes normativos en el tiempo, en el caso presente, la cuestión atinente al incentivo, debe dilucidarse a la luz de la regulación normativa que, sobre el particular, se contempla en la Ley 472 de 1998, que era la vigente al tiempo de la interposición de la acción. Ahora bien, como según sus preceptos, solo hay lugar al reconocimiento del incentivo en caso de sentencia estimatoria, se imponía negarlo, pero por las razones aquí consignadas.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 34 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 39 / LEY 1425 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01789-01(AP)

Actor: LUCIANO GEOFFREY YARPAS MORALES Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 23 de febrero de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes y le negó el reconocimiento del incentivo.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 13 de octubre de 2010, el ciudadano Luciano Geoffrey Yarpaz Morales instauró acción popular contra el Consejo Superior de la Judicatura (Seccional Valle del Cauca), para reclamar protección a los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a que las instalaciones del Palacio de Justicia,

ubicado en la calle 7 N° 12-52 de la ciudad de Cerrito-Valle, no cuenta con adecuaciones en su estructura que permitan el acceso de población discapacitada. 1.1. Hechos El Palacio de Justicia, ubicado en la calle 7 N° 12-52 de la ciudad de Cerrito-Valle, tiene varios niveles y no tiene ascensor, de manera que las personas deben movilizarse por las escaleras, dificultando el acceso y tránsito de las personas discapacitadas, minusválidas o con movilidad reducida.

1.2. Pretensiones: El actor solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “Primera.- Proteger y amparar mediante sentencia los Derechos Colectivos relacionados en el Art. 4° de la Ley 472/98 literal m) que establece “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.”, en cuanto que para acceder a los diversos pisos del Palacio de Justicia de la ciudad el Cerrito, ubicado en la calle 7 N° 1252, donde operan diversos juzgados, hay que salvar una cantidad de escalones o gradas, lo que hace nugatorio el transito libre de personas cuya capacidad motora y de orientación se encuentra deteriorada, y en general minusválidos o en silla de ruedas. Segunda.- Ordene, señor Magistrado Ponente, cesar la vulneración de los Derechos Colectivos anotados, ordenando a la señora Presidenta del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, doctora Cavanal o quien haga sus veces, proceda a la mayor brevedad posible, a realizar las gestiones necesarias para la construcción de las rampas de acceso a los diversos pisos del Palacio de Justicia de la ciudad de el Cerrito, ubicado en la calle 7 N° 12-52 de dicha localidad y/o la instalación de un ascensor.”

2. LA CONTESTACION El Consejo Superior de la Judicatura, a través de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se demostró que las instalaciones del Palacio de Justicia de Cerrito (Valle), afecten los derechos

colectivos invocados por el actor. Sostuvo que la referida edificación goza de instalaciones amplias y adecuadas para la prestación eficaz y eficiente del servicio de administración de justicia, y agregó que la administración está dispuesta a adelantar las gestiones necesarias para continuar prestando el servicio a la comunidad de Cerrito-Valle. Sostuvo que para atender las necesidades de la comunidad, puso a disposición de las personas con movilidad reducida y adultos mayores, todo el recurso humano y físico disponible en la planta baja del edificio, garantizando que el acceso a la administración de justicia no se vea limitado. De otro lado, precisó que el inmueble donde funcionan los despachos no es propiedad de la entidad y que, por tal motivo, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viene buscando desde hace tiempo, en el municipio de Cerrito, otra edificación que sea apta para prestar el servicio de administración de justicia. Concluyó que lo pretendido por el actor no es la protección de los derechos colectivos invocados sino la obtención del incentivo.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 27 de enero de 2011 con la asistencia de la Procuradora Diecinueve Judicial para Asuntos Administrativos, el apoderado de la parte actora y la apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Valle del Cauca.

La apoderada de la parte accionada se comprometió a conseguir locales apropiados para el funcionamiento de los dos Juzgados Promiscuos que operan en el municipio de Cerrito, pues el lugar donde actualmente funcionan, es

arrendado. Igualmente, se comprometió a proporcionar especial atención a las personas discapacitadas que acudan al Palacio de Justicia de Cerrito para garantizar su movilización de la primera planta al segundo piso donde funcionan los despachos, hasta tanto existan otras condiciones físicas. El apoderado de la parte demandante, aceptó lo propuesto por la accionada pero no renunció al reconocimiento del incentivo a favor de su poderdante.

II. LA SENTENCIA APROBATORIA DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante sentencia de 23 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca analizó el pacto de cumplimiento, su legalidad y la congruencia de lo acordado con los hechos y pretensiones de la demanda. En consecuencia, aprobó el siguiente Acuerdo: “1. La apoderada de la parte accionada se comprometió a conseguir locales apropiados para el funcionamiento de los dos Juzgados Promiscuos, pues el lugar donde funcionan es arrendado.

Se comprometió a que cada vez que asista una persona discapacitada en busca de la administración de justicia, se le proporcionaría la atención, ya sea en el primer piso o con ayuda de los guardas o por funcionarios de los diferentes despachos, trasladándolos hasta el segundo piso donde funcionan los despachos. Esto será hasta que no existan otras condiciones físicas.” No obstante, el Tribunal negó el incentivo reclamado por la parte accionante, pues a la fecha de la sentencia éste ya había sido derogado por la Ley 1425 de 2010.

III. LA IMPUGNACION El actor solicitó revocar la sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento, en lo

concerniente a la negación del incentivo. Manifestó que el incentivo debe reconocerse a su favor, pues quedo probado la violación o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda.

IV. ALEGATOS Las partes guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.” En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto), cuyo artículo 2º define las acciones populares así: “Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

El artículo 17 ídem, establece que es deber del juez, dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citar a las partes y al Ministerio Público a una audiencia en la que podrá celebrarse un pacto de cumplimiento, para determinar “la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible”, cuya legalidad deberá ser revisada por el juez para su respectiva aprobación,

mediante sentencia. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado en varias ocasiones los requisitos que debe reunir el pacto1: i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados. iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes. 1 Sentencia de 21 de octubre de 2010, Rad.: 25000-23-27-000-2006-00867-01, Actor: Constanza Bernal Maldonado, M.P. María Claudia Rojas Lasso. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la decisión mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento, debe partir de la verificación de la conducta que se estima como violatoria de los derechos colectivos vulnerados y la constatación de que el compromiso adquirido entre las partes es efectivo y suficiente para la cesación de tal afectación. Ahora, de conformidad con el inciso 4° del artículo 27 de la Ley 472de 1998, en el pacto de cumplimiento debe determinarse la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. En efecto, el pacto de cumplimiento es un instituto tendiente a hacer efectivos los principios de economía, eficacia y celeridad, como mecanismo de concertación, tendiente a ponerle fin de forma regular al debate judicial en sede popular. En punto de la aprobación del pacto esta Corporación ha señalado:

“El Pacto de Cumplimiento es un acuerdo de naturaleza conciliatoria, en el cual el juez, con citación de las personas interesadas, y de la autoridad que realiza el agravio o agresión al derecho colectivo, buscará un compromiso mediante el cual, se suspenda la amenaza o agresión del derecho colectivo, y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, obviamente, de ser esto posible. Tal Pacto de Cumplimiento, si es suficiente para poner fin a la violación de los derechos, se aprobará por el Juez mediante sentencia. Si no es suficiente, el Juez continuará con la etapa probatoria. Según el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Pacto será aprobado mediante sentencia, cuya parte resolutiva deberá ser publicada en un diario de amplia circulación nacional, a costa de las partes involucradas. El Juez conservará su competencia en lo relacionado con la ejecución de éste, si lo considera necesario, podrá nombrar un auditor (puede ser persona jurídica o natural), para que vigile el efectivo cumplimiento de lo pactado. De manera que, el Juez contará con las medidas necesarias contenidas en el Código de Procedimiento Civil para hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia que dé por terminado el proceso en virtud de la aprobación del pacto. Podrá nombrar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en la sentencia; en éste podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.”2 (subrayas fuera de texto original)

Así pues, el pacto de cumplimiento constituye, entonces, uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que éstas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual, además, evita el desgaste del aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y contribuye con la misión superior de propiciar la paz, pues se trata de un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes. 5.1. El Caso Concreto De conformidad con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de febrero de 2011, corresponde a la Sala determinar si, como lo sostiene el apelante, procedía concederle el incentivo económico a la luz de lo preceptuado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, o, si por el contrario, su reconocimiento era improcedente, por razón de la derogatoria de dicha norma, dispuesta por el Congreso de la República en el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010 (29 de diciembre)3., según lo asevera el a quo. Sea lo primero poner de presente que en jurisprudencia reiterada, esta Sección ha sostenido que la cuestión atinente a la procedencia o nó del reconocimiento del incentivo, debe dilucidarse a la luz de la regulación normativa vigente para la fecha

de presentación de la demanda por tratarse de cuestión sustancial. 2 Sentencia de 15 de junio de 2000, Rad.: 50001233100020000005200, Actor: Jesús María Quevedo Díaz, M.P. Olga Inés Navarrete. En la misma línea la jurisprudencia tiene determinado que: “El pacto de cumplimiento sin lugar a dudas constituye uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que éstas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual además evita el desgaste del aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y colabora con la misión superior de propiciar la paz, pues éste es ante todo un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes. La Ley 472 de 1998, busca que las partes dentro de una acción popular puedan por si mismas arreglar sus conflictos, lo cual es de una importancia mayúscula en este tipo de acciones, pues si su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, el contar con una herramienta aún mas ágil que el mismo trámite de la acción popular -el cual goza de trámite preferencial, según el artículo 6 de la Ley en citalleva a que dicha protección se obtenga de la manera mas expedita posible.” (Sentencia de 27 de mayo de 2004, Rad.: 66001-23-31-000-2002-00770-01, Actor: Efraín Díaz Martínez, M.P. Ramiro

Saavedra Becerra.) 3 Diario Oficial N° 47.937 de 2010 (29 de diciembre) Síguese de ello, que no asistió razón al a quo en fundamentar la decisión de no reconocer el incentivo, en el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010 (29 de diciembre)4, habida cuenta de que dicha norma no regía para la fecha de presentación de la acción popular que, en el caso presente, ocupa la atención de la Sala. Así las cosas, resta entonces examinar si procedía o nó reconocer el incentivo a la luz de la regulación normativa que, sobre la materia, trae la Ley 472 de 1998. Al respecto, tiénese lo siguiente: El artículo 39 de la Ley 472 dispone que el demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. En jurisprudencia reiterada, esta Sección ha sostenido que el derecho consagrado en la norma citada es de carácter sustancial; de modo que si el derecho colectivo se ampara en virtud de la actividad desplegada por el actor, éste tiene derecho a su reconocimiento, siempre y cuando la demanda se haya incoado con anterioridad a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 2010 (29 de diciembre); el proceso termine en virtud de sentencia estimatoria, éste no haya renunciado expresamente al mismo, no se haya demostrado que el hecho que la motivó fue superado por razones distintas a la interposición de la acción, ni se haya amparado el derecho exclusivamente en razón a la actuación

probatoria oficiosa del juez en segunda instancia. Empero, la Sala advierte que el presente caso versa sobre un supuesto fáctico distinto, como quiera que en el se controvierte la procedencia del reconocimiento del incentivo en un proceso que culminó con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. En este caso, ha de tenerse en cuenta lo preceptuado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante (...) igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”, de donde la Sala ha concluido que sólo hay lugar a reconocer el incentivo en caso de dictarse una sentencia estimatoria, y no cuando el proceso termina con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento. 4 Diario Oficial N° 47.937 de 2010 (29 de diciembre) Sobre la cuestión que se plantea en el presente caso ésta Sala ya ha tenido la oportunidad de consignar su pensamiento, con fundamento en el artículo 34 ibídem, al decidir recursos de apelación sustentados con argumentos análogos a los expuestos por el actor Síguese de lo expuesto que, aún cuando ciertamente, tratándose de sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, no procedía reconocer el incentivo económico al actor, no asiste razón al a quo al aducir, a esos efectos, la entrada en vigencia del artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 que lo derogó, pues como se precisó, por virtud de la normativa que rige los efectos de la transición de regímenes normativos en el tiempo, en el caso presente, la cuestión atinente al

incentivo, debe dilucidarse a la luz de la regulación normativa que, sobre el particular, se contempla en la Ley 472 de 1998, que era la vigente al tiempo de la interposición de la acción. Ahora bien, como según sus preceptos, solo hay lugar al reconocimiento del incentivo en caso de sentencia estimatoria, se imponía negarlo, pero por las razones aquí consignadas. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°. CONFIRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2°. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS

LASSO