CE-76001-23-31-000-2011-01231-01(AC)-2011

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / NOTIFICACIÓN DE TERCERO CON INTERÉS DIRECTO - En el resultado de una acción popular A partir del recuento probatorio, concluye la Sala que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali sí vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del tutelante. A esta conclusión llega la Sala por encontrar acreditado que el señor García Castro que es jubilado del municipio de Palmira y que hace parte del grupo de pensionados cuyo reconocimiento de prestaciones se considera por el accionante opuesto a los derechos colectivos que alega, no fue enterado de manera personal y directa comunicándole el auto admisorio de la demanda, de la iniciación de la acción popular. Porque si bien la acción se dirigió contra el municipio de Palmira, la causa o el motivo en que el actor popular hace consistir la lesión al interés colectivo a la moralidad administrativa y al patrimonio público, involucra directamente al tutelante por ser uno de los beneficiarios de pensión de jubilación cuyo acto de reconocimiento cuestiona el actor popular. Entonces el tutelante no fue demandado en la acción popular pero la afectación que le puede producir las resultas del proceso hacen que ostente esa condición en su calidad de integrante del grupo de pensionados cuyo reconocimiento prestacional es la causa y razón de ser de la acción. Por esta razón, no puede utilizarse la publicación del aviso para informar a la comunidad sobre la iniciación del proceso

de acción popular, como mecanismo para vincular o integrar al proceso a los que puedan resultar afectados con el trámite y decisión que se produzca, porque no es un medio idóneo y eficaz para garantizar su efectiva comparecencia en una calidad que equivale a la de accionado. Únicamente la oportuna notificación al tutelante de la iniciación del proceso asegura el ejercicio material de sus derechos de defensa y contradicción, pues solo estando oportunamente informando podía, contestar la acción, solicitar, aportar y controvertir las pruebas, estar presente en la audiencia de pacto de cumplimiento y, en general, participar en todas las etapas del proceso para defender su derecho pensional catalogado por el actor como la causa de afectación a derechos de índole colectivo. Es evidente que a todos los pensionados que no fueron vinculados al proceso de acción popular se les está vulnerando el derecho fundamental a la defensa y contradicción, derecho que el juez en el proceso está siempre obligado a garantizar, como se le está exigiendo en la presente tutela. Confunde el Tribunal lo que concierne a que la instauración de la acción popular solo puede estar inspirada en la defensa de derechos que pertenecen a toda la comunidad, sin que en este propósito, por tanto, pueda existir intereses de tipo subjetivo alguno por parte del actor popular, aseveración ésta que es completamente válida, con la apreciación errada de que a la Entidad Pública o Privada o el particular demandados no les pueda asistir plena garantía de defender en el proceso sus derechos o intereses subjetivos que precisamente son los que pueden resultar afectados en el proceso de acción popular. La defensa de los intereses individuales de los accionados no puede negárseles, pues ello representa coartarles un derecho fundamental que el juez

en el proceso está obligado a garantizar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01231-01(AC)

Actor: JAIME GARCÍA CASTRO Demandado: JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE CALI Procede la Sala a resolver la impugnación que formuló el accionante contra la sentencia del 30 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negó la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Contenido de la garantía constitucional El señor Jaime García Castro, actuando en nombre propio, ejerce acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción, que considera vulnerados porque el Juzgado Doce Administrativo de Cali, no lo vinculó en calidad de interesado en el trámite de la acción popular de radicación N° 2008-0076-00, a pesar que en esa demanda se instauró con el fin de proteger los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa y que se solicitó suspender las pensiones de jubilación otorgadas a los empleados públicos del municipio de Palmira, de los cuales él hace parte.1

La pretensión del accionante consiste en: “1. TUTELAR el derecho fundamental del DEBIDO PROCESO de JAIME GARCÍA CASTRO, vulnerado como consecuencia de los defectos

orgánicos, sustantivos, fácticos y procedimentales, en otrora vías de hecho, en que hubiere incurrido la JUEZ DOCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO, Doctora MARÍA ANDREA TALEB, cuando en su condición de Juez Constitucional, al tramitar la Acción Popular con radicación N°. 20080076 contra el Municipio de Palmira, se excede en sus funciones al determinar la suspensión de mi pensión de jubilación por esta vía excepcional, además de no haberme garantizado el más elemental de los derechos de defensa y de persistir en su vulneración al no conceder los recursos de apelación y por sobre todo de guardar silencio sobre las solicitudes que sobre el particular se hubieren realizado.

2. Como consecuencia de la protección constitucional en vía de tutela DEJAR SIN EFECTOS toda la actuación adelantada en la acción popular (radicación 2008-0076) incluyendo el fallo de primera instancia y donde el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali, dispuso suspender el reconocimiento y pago de sendas pensiones de jubilación, incluyendo a JAIME GARCÍA CASTRO. 1 Entre ellas está el Decreto N° 601 del 30 de diciembre de 2007, por el cual se le reconoció al tutelante su derecho de pensión.

3. ORDENAR al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali que conmine a la Administración Municipal de Palmira para que cese cualquier tipo de actuación tendiente a menoscabar los derechos ciertos y particulares que de mi parte hubiere adquirido en debida forma”. (Las negrillas están por fuera del texto original) El accionante apoya la solicitud de tutela en los siguientes hechos:

 Que el señor Ernesto Zambrano Erazo interpuso acción popular contra el municipio de Palmira la cual por reparto le correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali. Que la ejerció con el propósito de que se salvaguardaran los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, que consideró vulnerados por los beneficios pensionales otorgados a 65 empleados del mencionado municipio.  Ese Juzgado profirió sentencia el 9 de marzo de 2011, mediante la cual declaró la existencia de violación de los derechos colectivos invocados por el actor, y ordenó la suspensión de los actos administrativos de otorgamiento pensional por cuatro meses hasta que el municipio presentara las demandas correspondientes contra tales actos.  Arguyó que tiene interés directo en las resultas de la mencionada acción, pues es beneficiario de una de las pensiones que se atacan mediante acción popular y que recibe en condición de empleado del municipio de Palmira.  Que pese a éstos no se lo vinculó, ni notificó “de la demanda con el traslado respectivo”, por tanto, nunca tuvo conocimiento del trámite de acción popular para hacer uso de su derecho de contradicción.  Que presentó incidente de nulidad, con el propósito de que el Juzgado lo vinculara en el trámite de la acción popular en calidad de litis consorte necesario o tercero con interés directo, y a su vez, declarara la nulidad de todo lo actuado. Que esa solicitud fue negada mediante auto del 20 de mayo de 2011.  Que la falta de notificación y de vinculación en el ya referido proceso

vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción.

2. Trámite del contenido de la garantía constitucional La acción de tutela le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien por auto del 17 de agosto de 2011 la admitió y ordenó notificar al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali (Valle), para que ejerciera su derecho de defensa.

3. Argumentos de defensa del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali La juez, conductora del proceso de la acción popular, adujo que el referido mecanismo se interpuso contra el municipio de Palmira, en procura de la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, la cual se admitió el 10 de abril de 2008, “se notificó a las partes, al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo, a la Personería Municipal de Palmira y se publicó aviso a toda la comunidad (folios 171 a 179)” (Fl. 47.).

Que “mediante auto del 13 de noviembre de 2008 se decidió negar la integración como litisconsortes a los pensionados del municipio de Palmira, considerando la esencia de la acción popular, su objeto, los sujetos procesales que la integran, la institución como (sic) para la protección de un interés colectivo, y que a los pensionados no se les podía integrar como sujetos pasivos de la acción ya que son personas a las que les aviene un interés subjetivo y particular, reafirmando que la acción popular es una acción de carácter público, principal y no residual y por lo tanto no se dirige a crear situaciones particulares y concretas frente a

algunos administrados, lo que pretende es determinar si ha existido agravio o amenaza al derecho colectivo señalado como objeto de protección. Por ello se consideró que la integración del litis consorcio bajo el evidente el interés subjetivo (sic) de los pensionados, este tipo de participación procesal no sería procedente y que tal intervención degeneraría la acción, más cuando con esa integración se estarían sustituyendo las acciones ordinarias encaminadas a la anulación de los actos jurídicos particulares y unilaterales de la administración (folios 99 al 105)”.2 Que se citó a audiencia de cumplimiento, la cual se realizó el 19 de marzo de 2009. Que el 9 de marzo de 2011 profirió sentencia, en la cual declaró la existencia de violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, y ordenó “la suspensión de los actos administrativos de otorgamiento de la pensión hasta que el municipio de Palmira realice los estudios jurídicos y presente las demandas correspondientes contra los mismos, concediéndosele un término de cuatro (4) meses a partir de la ejecutoria de la presente providencia, (…) [entre los actos administrativos está el] Decreto 601 de 30 de diciembre de 2 Cfr. F.42. 2004, folios 92 a 96 del cuaderno de pruebas”.3 Que esa sentencia se notificó personalmente al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo, a la Personería municipal de Palmira.4 Que el señor Jaime García Castro formuló incidente de nulidad5 solicitando la nulidad del trámite de acción popular, toda vez que a su consideración, al no ser

vinculado formalmente en ese proceso, se le vulneró su derecho de contradicción. El incidente fue negado mediante auto del 20 de mayo de 2011. Que contra esa decisión el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La reposición se decidió en sentido desfavorable para el actor y el recurso de alzada se rechazó por improcedente, mediante auto del 20 de junio de

2011. Frente a la negativa de conceder el recurso de apelación se presentó la queja.

Que “en el preciso punto de discusión, esto es la determinación en la sentencia dentro de la acción N° 2008-00076 sobre la suspensión provisional de la mesada en tanto sean iniciadas las acciones ordinarias correspondientes, se repite, se encuentra en trámite recurso de queja, y por otro lado tendrán la oportunidad de debatir el interés subjetivo, el derecho individual en esa instancia judicial.” (Fl. 51). Con fundamento en los argumentos expuestos, la Juez Doce Administrativa del Circuito de Cali señaló que no se dan las causales genéricas de procedibilidad de la acción, motivo por el cual solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela.

4. Sentencia impugnada En providencia del 30 de agosto de 2011 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó por improcedente la solicitud de tutela con fundamento en los siguientes razonamientos:  En relación a la intervención de terceros comparte la posición del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali, en el auto del 13 de noviembre de 2008, en el cual consideró que a los pensionados no se les podía integrar

como sujetos pasivos de la acción, pues lo que ellos pretenden es la 3 Acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión al señor Jaime García Castro. 4 En folio 42 reposa escrito del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali señalando que “se publicó aviso a toda la comunidad” del auto admisorio de la acción popular (folio 42. C1). En el folio 8 del C.2 reposa la comunicación de admisión de la acción popular, la cual refiere se informó a través de medio masivo 5 Cfr. Folios 129 a 132 C.2. – incidente de nulidad-. protección de un derecho individual, lo cual es contrario a la naturaleza de la acción popular que busca salvaguardar derechos colectivos.  Que en el Tribunal se encuentra en trámite el recurso de queja para definir si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación que se interpuso contra el auto que negó la declaratoria de nulidad procesal. Asimismo, es claro que el actor en su momento ante el juez natural tendrá la oportunidad de defender la legalidad de su pensión de jubilación reconocida por el municipio de Palmira.  Concluyó que de las pruebas aportadas al expediente no se infiere la existencia de un perjuicio irremediable y que pudiere evitarse con el ejercicio transitorio de esta acción (Fl.63).

5. La impugnación El accionante presentó escrito de impugnación en el que insiste que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción al no vincularlo al proceso de acción popular

2008-00076. Que no es cierto, como lo argumentó el Juzgado en la contestación, que con las

providencias de sustanciación N° 724 y 725 de junio de 2011 se resolvieran las solicitudes presentadas a través de su apoderada. Que al realizar una lectura juiciosa de estas providencias y comparándolas con los recursos interpuestos se concluye que efectivamente le negó la apelación a otros actores y es lo que actualmente cursa en queja, pero que para su caso particular, guardó silencio, pese a los requerimientos presentados. Que no se puede aducir, que se le han resuelto en derecho sus solicitudes cuando no existe pronunciamiento expreso. Que además, la acción popular no “es el mecanismo jurídicamente aceptado para controvertir la legalidad de las pensiones y mucho menos para que una juez (…) se permita quitarme ese derecho, es decir estaría desconociendo además los derechos adquiridos usurpando unas funciones que no le corresponden en un proceso equivocado”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados.

No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no

resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. Pruebas relevantes Que según respuesta que obra en el expediente del juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cali, mediante Decreto N° 601 del 30 de diciembre de 2007, proferido por el municipio de Palmira, se reconoció la pensión de jubilación al señor Jaime

García Castro. Que el 10 de abril de 2008 el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali admitió la acción popular propuesta por el señor Ernesto Zambrano Erazo y ordenó la notificación al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo, a la personería municipal de Palmira y publicó por aviso a la comunidad de la interposición de la acción popular con N° de Radicación 2008-0076. Que esta decisión no fue notificada personalmente al señor García Castro. Que por auto del 13 de noviembre de 2008 se negó la solicitud de integración de litis consortes a pensionados del municipio de Palmira, pero el hoy tutelante no hizo parte de esta petición. 6 Que por sentencia del 09 de marzo de 2011, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali declaró que los derechos colectivos de moralidad administrativa y al patrimonio público estaban siendo vulnerados por el municipio de Palmira. En consecuencia ordenó la suspensión de los actos administrativos de otorgamiento 6 Folios 21 al 105, reposa sentencia del 9 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali. de pensiones, entre los que se encuentra el Decreto 601 de 2004 reconociéndole al actor esta prestación social.

Que el actor interpuso incidente de nulidad contra la sentencia de acción popular para que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el trámite de esa acción y en el mismo, pidió ser admitido en calidad de litis consorte necesario. Esta petición fue resuelta desfavorablemente por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali, mediante auto del 20 de mayo de 2011.7 1.1Del caso concreto A partir del recuento probatorio, concluye la Sala que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali sí vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del tutelante. A esta conclusión llega la Sala por encontrar acreditado que el señor García Castro que es jubilado del municipio de Palmira y que hace parte del grupo de pensionados cuyo reconocimiento de prestaciones se considera por el accionante opuesto a los derechos colectivos que alega, no fue enterado de manera personal y directa comunicándole el auto admisorio de la demanda, de la iniciación de la acción popular. Porque si bien la acción se dirigió contra el municipio de Palmira, la causa o el motivo en que el actor popular hace consistir la lesión al interés colectivo a la moralidad administrativa y al patrimonio público, involucra directamente al tutelante por ser uno de los beneficiarios de pensión de jubilación cuyo acto de reconocimiento cuestiona el actor popular. Entonces el tutelante no fue demandado en la acción popular pero la afectación que le puede producir las resultas del proceso hacen que ostente esa condición en su calidad de integrante del grupo de pensionados cuyo reconocimiento prestacional es la causa y razón de ser de la acción.

Por esta razón, no puede utilizarse la publicación del aviso para informar a la comunidad sobre la iniciación del proceso de acción popular, como mecanismo para vincular o integrar al proceso a los que puedan resultar afectados con el trámite y decisión que se produzca, porque no es un medio idóneo y eficaz para 7 Folio 132 del C.2. garantizar su efectiva comparecencia en una calidad que equivale a la de accionado. Únicamente la oportuna notificaión al tutelante de la iniciación del proceso asegura el ejercicio material de sus derechos de defensa y contradicción, pues solo estando oportunamente informando podía, contestar la acción, solicitar, aportar y controvertir las pruebas, estar presente en la audiencia de pacto de cumplimiento y, en general, participar en todas las etapas del proceso para defender su derecho pensional catalogado por el actor como la causa de afectación a derechos de índole colectivo. Es evidente que a todos los pensionados que no fueron vinculados al proceso de acción popular se les está vulnerando el derecho fundamental a la defensa y contradicción, derecho que el juez en el proceso está siempre obligado a garantizar, como se le está exigiendo en la presente tutela Confunde el Tribunal lo que concierne a que la instauración de la acción popular solo puede estar inspirada en la defensa de derechos que pertenecen a toda la comunidad, sin que en este propósito, por tanto, pueda existir intereses de tipo subjetivo alguno por parte del actor popular, aseveración ésta que es completamente válida, con la apreciación errada de que a la Entidad Pública o Privada o el particular demandados no les pueda asistir plena garantía de defender en el proceso sus derechos o intereses subjetivos que precisamente son

los que pueden resultar afectados en el proceso de acción popular. La defensa de los intereses individuales de los accionados no puede negárseles, pues ello representa coartarles un derecho fundamental que el juez en el proceso está obligado a garantizar. Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de tutela de primera instancia en la cual se negó el amparo para, en su lugar, proteger los derechos fundamentales que el tutelante señala trasgredidos. En consecuencia, se dejan sin efectos todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de acción popular de radicado No. 2008-00076, desde el auto admisorio, inclusive, a fin que se vincule al accionante a esa actuación procesal. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 30 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se negó la acción de tutela. En su lugar se dispone AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del señor Jaime García Castro vulnerados por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali. SEGUNDO.- Dejar sin efectos jurídicos todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de acción popular de radicación No. 2008-00076-00, promovido por el señor Ernesto Zambrano Erazo contra el Municipio de Palmira (Valle del Cauca), a partir del auto admisorio de la acción, inclusive. TERCERO.- Ordenar al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali vincular

al señor Jaime García Castro a la actuación procesal desde la admisión de la acción, en calidad de interesado en las resultas del proceso. CUARTO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30. QUINTO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión de conformidad con el art. 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

ALBERTO YEPES BARREIRO