CE-76001-23-31-000-2011-01366-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos mínimos / RENUENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL - Presupuesto de procedibilidad Ahora bien, el apoderado judicial del Presidente de la República manifestó que el accionante no había requerido a la Presidencia de la República para el cumplimiento de la Ley 1384 de 2010 y aunque el accionante afirmó que sí lo requirió, lo cierto es que en el expediente no hay prueba de que se le hubiera presentado alguna reclamación; sin embargo, para la Sala el requerimiento efectuado a los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional resulta suficiente para entender que se constituyó en renuencia al Gobierno Nacional, destinatario de algunas de las normas invocadas en la demanda, .., al haberse requerido a una de las autoridades que conforman el Gobierno Nacional, se entiende que la reclamación cobija al Gobierno propiamente dicho, inclusive al Presidente de la República. Lo anterior, por cuanto si bien es cierto el artículo 189 de la Constitución Política prevé en el numeral 11 que corresponde al Presidente de la República la función de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, lo cierto es que esta atribución la desarrolla junto con el ministro del ramo respectivo, conforme con el artículo 115 de la Constitución Política FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 115 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 59 / DECRETO 4107 DE 2011 - ARTICULO 6

EXCEPCION DE FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - No

prospera la presentada por La Presidencia De La República Y El Presidente De La República, por cuestionarse el ejercicio de la potestad reglamentaria Pues bien, para la Sala, la excepción no está llamada a prosperar. En primer lugar, porque al Presidente de la República no se le llamó en el proceso como representante judicial de la Nación. Segundo, porque la legitimación en la causa “hace relación a la titularidad de la situación jurídica material discutida en juicio, la cual puede o no coincidir con la calidad de quien es parte en el proceso”, ni tampoco se puede confundir con la capacidad procesal. Entonces, la legitimación por pasiva se refiere a la persona que tiene interés jurídico de contradecir la pretensión del demandante, porque conforme con la ley sustancial es frente a la cual se declarará la situación jurídica material discutida en el juicio. En el presente caso, el Presidente de la República sí tiene ese interés jurídico en el proceso, no es ajeno al conflicto presentado y tiene relación directa con los hechos que motivaron la acción. En efecto, el accionante pretende que se ejerza la potestad reglamentaria de la Ley 1384 de 2010 y quien goza en primer lugar de esa atribución es el Presidente de la República conforme con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, M.P. Isaura Vargas Díaz, radicación 27.975, sentencia de 22 de julio de

2009.

ACCION DE CUMPLIMIENTO PARA QUE EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

EJERZA SU POTESTAD REGLAMENTARIA - Desarrollo jurisprudencial sobre su procedencia NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “A”, Sentencia del 2 de diciembre de 1999, expediente ACU-1055, Sección Quinta, Sentencias del 10 de febrero de 2000, expediente ACU-1123, del 15 de mayo de 2003, radicado:. 2002-2857-01 y Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 25000-2324-000-2010-00629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E) ACCION DE CUMPLIMIENTO Y POTESTAD REGLAMENTARIA - Procedencia de la acción ante Incumplimiento del Gobierno Nacional en dictar las normas técnicas y regulatorias para la atención integral del cáncer y reglamentar el procedimiento y costo de los servicios de apoyo En efecto, algunas de las normas cuyo cumplimiento se demanda dispusieron un término de seis meses para que el hoy Ministerio de Salud y Protección Social dictara las normas técnicas y regulatorias que allí se mencionan, término que incluyó la asesoría que debió tomar y los estudios que debió realizar con tal propósito y, no obstante el apoderado del ministerio señala que se han adelantado estudios y se han efectuado algunos avances, lo cierto es que ha transcurrido con suficiencia ese plazo, sin que se vea de manera concreta la reglamentación que tanto se necesita y que contribuirá a que el objeto de la Ley “Sandra Ceballos” se vuelva realidad. También ha sido claro para la Sala, que el Gobierno Nacional no

ha cumplido con la obligación de reglamentar lo relacionado con el procedimiento y costo de los servicios de apoyo, para lo cual tenía un término máximo de un año y de reglamentar las medidas de vigilancia y control para verificar la entrega completa y oportuna de medicamentos, para lo cual contaba con seis meses; obligaciones, que en los términos del criterio jurisprudencial expuesto, son imperativas e inobjetables y, por lo tanto, de obligatorio acatamiento, sin que de lo narrado en las contestaciones de la demanda pueda considerarse que la mora en su cumplimiento tenga una causa justificativa. Estos servicios de apoyo incluyen, así mismo, el apoyo educativo cuya reglamentación está a cargo del Ministerio de Educación Nacional en el mismo término de un año y sobre el cual tampoco existe evidencia en el proceso de que se haya cumplido con dicha disposición.

FUENTE FORMAL: LEY 1384 DE 2010 / LEY 1388 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01366-01(ACU)

Actor: JAIME SIERRA DELGADILLO Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 26 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedentes las pretensiones de la demanda que en

ejercicio de la acción de cumplimiento instauró el señor JAIME SIERRA DELGADILLO contra la Nación – Ministerio de la Protección Social y otros.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor JAIME SIERRA DELGADILLO, en su condición de ciudadano y como Asesor del Despacho del Alcalde de Santiago de Cali para la Defensa de los Derechos de los Pacientes y de los Usuarios del Servicio de Salud y en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social)1, Ministerio de Educación Nacional y/o contra la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico tenga competencia para el cumplimiento de la Ley 1384 del 19 de abril de 2010.

Los hechos que fundamentan la presente acción se pueden resumir así: Que el 19 de abril de 2010, el Presidente de la República sancionó la Ley 1384 de 2010, cuyo objeto es establecer las acciones para el control integral del cáncer en la población colombiana, reducir la mortalidad y la morbilidad por cáncer adulto y mejorar la calidad de vida de los pacientes oncológicos, a través de la garantía del Estado y de los actores que intervienen en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Que la mencionada Ley establece unos plazos y términos perentorios para que el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), el Ministerio de Educación Nacional y el Gobierno Nacional, con la asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de oncología y un representante

de las asociaciones de pacientes debidamente organizadas, diseñe, actualice y/o mejore según el anexo técnico de la Ley, los requisitos esenciales de los centros de atención, los protocolos y las guías, para las causas más frecuentes de cáncer infantil en Colombia. Señaló que ninguno de los plazos establecidos en la Ley 1384 de 2010 se ha cumplido, generando perjuicios a las personas enfermas de cáncer, pues la falta de reglamentación deja vacíos que van en contra de la atención adecuada de los pacientes. 1 Las funciones del Ministerio de la Protección Social fueron escindidas en el Ministerio de Salud y Protección Social y en el Ministerio de Trabajo, conforme con la Ley 1444 de 2011. Dijo que se cumplió con el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, pues se envió requerimiento a los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional y a la Presidencia de la República, como se probaba con copia de los recibos y colillas del correo de Servientrega y de los correos electrónicos enviados en la fecha, en los que solicitó el cumplimiento de la Ley. Mediante el ejercicio de la presente acción pretende lo siguiente: “Con el debido respeto solicito a usted señor Juez de conocimiento ordene al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL representado legamente por el Sr. Ministro Dr. Mauricio Santamaría quien es mayor y vecino de Bogotá D.C. o por quien haga sus veces en sus ausencias temporales o definitivas, al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL representado legalmente por la Sra. Ministra Dra. María Fernanda Campo quien es mayor de edad, vecina y residente en Bogotá D.C. o

por quien haga sus veces en sus ausencias temporales o definitivas, y/o a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con el deber omitido, se sirvan CESAR EN SU CONDUCTA OMISIVA y procedan a dar cumplimiento a todos y cada uno de los términos consagrados en la LEY 1384 del 19 de abril de 2010 – Ley Sandra Ceballos – (Por la cual se establecen las acciones para la atención integra del cáncer para la atención integral del cáncer en Colombia), relacionados con la reglamentación que deben hacer estos Ministerios y el Gobierno Nacional en los diferentes aspectos señalados en esta Ley y con la asesoría del Instituto Nacional de Cancerología, las Sociedades Científicas Clínicas y/o Quirúrgicas relacionadas directamente con temas de oncología y un representante de las asociaciones de pacientes debidamente organizadas; y que a continuación se enuncian: […] parágrafo 3 del artículo 5; parágrafo del artículo 6; parágrafo 1 del artículo 7; parágrafo del artículo 9; parágrafo 1 del artículo 10; artículo 12; parágrafo del artículo 13; parágrafos 1 y 2 del artículo 14; artículo 18 y parágrafos 1 y 2 del artículo 20 de la Ley 1384 de 2010 […]”2.

2. La contestación de la demanda Ordenada la notificación personal de la admisión de la acción de cumplimiento a los Ministros de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y de Educación Nacional, así como al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo Secretario Jurídico tiene la delegación para

notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la República en todos los procesos judiciales3, contestaron la demanda, así: El Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección 2 Folio 25 del expediente. 3 Decreto 2519 del 10 de diciembre de 1998. Social) señaló en primer término que no existe renuencia del ministerio frente a un deber legal. Afirmó que con la Ley 1384 de 2010 y sus diferentes reglamentos se pretendía lograr una mayor eficiencia y eficacia en la atención integral del cáncer infantil en el país; sin embargo, la reglamentación de esa ley no era una reglamentación común, sino que exigía la construcción de regulaciones científicas y técnicas que requerían la participación de personal e instituciones altamente calificadas y con conocimiento especializado en el control del cáncer, así como de la ejecución de investigaciones y estudios previos para la gran mayoría de los temas. Se refirió a los avances en el proceso de reglamentación, como fue el Convenio 199 ejecutado en el año 2011 con el Instituto Nacional de Cancerología que buscó armonizar la reglamentación de las dos leyes del cáncer (1384 y 1388), específicamente dar respuesta al modelo integral para el control del cáncer, conforme al artículo 5 de la Ley 1384 de 2010. Indicó, además, los temas planteados para reglamentar, tales como la demanda de servicios, la oferta de servicios, vigilancia y control, gestión del modelo y temas especiales, el cronograma para desarrollarlos y los productos que se esperaban obtener con

corte al 30 de noviembre de 2011, como eran los documentos alusivos a las propuestas de los desarrollos técnico-científicos y los actos administrativos para la reglamentación de la Ley de cáncer infantil (1388 de 2010); los documentos correspondientes a las propuestas de los desarrollos técnico-científicos y los actos administrativos para la reglamentación de la Ley Sandra Ceballos (1384 de 2010) y los documentos relativos a la propuesta técnica de correlación y ajuste entre el Plan Nacional de Cáncer y lo estipulado en las Leyes 1384 y 1388 de 2010 y 1438 de 2011. Mencionó que el Ministerio ha participado en reuniones con sociedades científicas y organizaciones de la sociedad civil, organismos de vigilancia y control, en las que se han discutido las dificultades del proceso de reglamentación, debido al cambio de modelo de la prestación de servicios que prevé la reforma actual del sector salud (Ley 1438 de 2011) y que implica un cambio en la reglamentación de los procesos de habilitación de EPS e IPS, entre otras líneas de trabajo. Que en el mes de octubre se llevaría a cabo el III Encuentro Nacional por el Control del Cáncer Infantil, organizado por la Defensoría del Pueblo y el Observatorio Interinstitucional de Cáncer Infantil, la Liga Colombiana de Lucha contra el Cáncer, la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica – ACHOP y representantes de los pacientes, para el cual el Ministerio se comprometió a conocer, discutir y armonizar las propuestas de reglamentación, a fin de promulgar

los actos administrativos teniendo en cuenta la perspectiva de las instituciones que representan. Informó los avances específicos realizados por el Ministerio frente a cada uno de los artículos de la Ley 1388 de 2010 “Por el derecho a la vida de los niños con cáncer en Colombia”. Finalmente, manifestó que cada una de las Direcciones del Ministerio de la Protección Social con el apoyo del Instituto Nacional de Cancerología, el Instituto Nacional de Salud, Colciencias, sociedades científicas especializadas en el cáncer infantil y organizaciones de la sociedad civil vienen trabajando en los aspectos más relevantes para la implementación de la Ley 1384 de 2010, desarrollando diferentes documentos técnicos que servirán de fundamento a los actos administrativos que reglamentarán la Ley4. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Presidente de la República, por conducto de apoderado judicial y en un solo escrito, contestaron la demanda y solicitaron que se declarara improcedente la acción por las siguientes razones: (i) El actor no cumplió con el requisito de procedibilidad exigido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 respecto de la Presidencia de la República, pues no existe petición en ese sentido, ni se aportó como evidencia al momento de instaurar la acción; por lo tanto, solicitó que se declare improcedente frente a la Presidencia de la República. (ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y del Presidente de la República, pues el accionante vinculó a esta entidad sin ninguna justificación ni sustentación admisible. Dijo que conforme con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional estaba conformado por el

Presidente de la República, los Ministros del Despacho y los Directores de Departamentos Administrativos en cada negocio particular. Además, la Nación está representada por el Ministro o por el Director del Departamento Administrativo del Ramo y no por el Presidente de la República. En consecuencia, la Presidencia de la República deberá excluirse de los efectos del fallo, sea cualquier decisión que se tome. 4 Folio 64 del expediente. (iii) Improcedencia de la acción de cumplimiento frente a normas que establecen gastos, conforme con el parágrafo de artículo 9 de la Ley 393 de 1997. (iv) Improcedencia de la acción de cumplimiento para reglamentación de leyes. Manifestó que la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que la potestad reglamentaria del ejecutivo es de carácter discrecional y que no es viable que por mandato judicial se ordene al Primer Mandatario su cumplimiento forzoso. Sobre el punto citó y transcribió la sentencia del 27 de mayo de 2004 de esta Sección, dictada dentro del expediente 1863-025. El Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda.

3. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de octubre de 2011, rechazó las pretensiones de la demanda, con fundamento en la sentencia del 15 de mayo de 2003 dictada dentro del proceso 2002-2857-01 por esta Sección, que se refirió a la improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar la realización de conductas carentes de obligatoriedad, como aquéllas que se realizan en virtud de una facultad discrecional o para el ejercicio de la facultad

reglamentaria que se ejerce cuando el Presidente de la República advierte que existen aspectos de la ley que deben precisarse para su eficaz ejecución, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes. Así mismo, citó la sentencia del 27 de mayo de 2004, dictada dentro del proceso 2003-1863-02, en la que se consideró que, en ese caso, el deber reclamado no era uno de aquellos que pudiera ser ordenado a través de la acción de cumplimiento, en la medida en que implicaba exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria que le fue constitucionalmente atribuida, para lo cual aquél gozaba de amplia discrecionalidad. Que la reglamentación de las leyes era una potestad en cabeza del Ejecutivo cuyo ejercicio le competía en forma exclusiva y discrecional, por lo tanto no era viable afirmar que la misma constituía un deber legal que pudiera ser ordenado a través del ejercicio de la acción de cumplimiento. Que como en este caso el actor pretendía que las entidades accionadas dieran cumplimiento a unas normas que involucraban el ejercicio de la potestad reglamentaria que estaba en cabeza del Gobierno Nacional, era un deber que no 5 Folio 92 del expediente. podía ser ordenado mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, pues correspondía al desarrollo de una facultad discrecional atribuida exclusivamente al Presidente de la República. Por esta razón consideró que lo pretendido no tenía el carácter de un deber legal imperativo e inobjetable, por lo que no concurría uno de los presupuestos necesarios que determinaban la viabilidad de la acción. Finalmente, agregó que aunque en algunos preceptos invocados en esta acción el

legislador hubiera decidido establecer límites temporales a la facultad reglamentaria del Presidente de la República, era una circunstancia que no hacía procedente la acción, pues con la limitación lo único que se pretendía era lograr la efectividad de la ley objeto de reglamentación, sin desconocer la discrecionalidad del Presidente y sin que perdiera competencia si ejercía la potestad reglamentaria por fuera del término previsto, conforme a la sentencia C-066 de 19996.

4. La impugnación El accionante impugnó la decisión de primera instancia con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar a las autoridades accionadas que, de acuerdo con sus competencias, tuvieran el deber legal de actuar y procedieran a la reglamentación de la Ley 1384 de 2010.

Dijo que esta acción de cumplimiento busca la efectiva protección de los derechos de los pacientes enfermos de cáncer, que en su mayoría deben acudir a la tutela para lograr una atención integral en salud. Que estaba demostrado que una detección temprana de la enfermedad y una atención a tiempo y sin interrupciones ampliaba las probabilidades de superación a la enfermedad. Explicó que, en nuestro sistema de salud, a los pacientes no les hacían exámenes oportunamente debido a que negaban sistemáticamente las autorizaciones, además, una vez diagnosticada la enfermedad eran sometidos a una serie de trámites administrativos que aplazaban el tratamiento, generando en muchos casos que la enfermedad se tornara irreversible. Que por ello el legislador expidió la Ley 1384 de 2010, la cual contenía una política de Estado para enfrentar una

enfermedad declarada de interés público en Colombia y por la OMS, consagrando unos términos precisos para que el Presidente la reglamentara. Señaló que la acción de cumplimiento es procedente para forzar al Alto Gobierno 6 Folio 104 del expediente. para reglamentar la Ley 1384 de 2010, pues de lo contrario serían normas inocuas. Dijo que compeler al Gobierno por vía judicial para que reglamente la Ley no es limitar su potestad reglamentaria, sino impulsarlo para que cumpla con el desarrollo de una política de Estado, lo que se traduce en materializar el derecho en cabeza de los ciudadanos que son los principales destinatarios del Estado Social de Derecho. Que la norma contiene un mandato claro, expreso y exigible que la hace imperativa e inobjetable7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y el 132 del Código Contencioso Administrativo, este último modificado por el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto

administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 de la Constitución Política), la 7 Folio 127 del expediente. acción en estudio, permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la Acción de Cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades públicas o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad

material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”(subraya fuera del texto)8. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento tenga prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)9. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que excepcionalmente se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente 8 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado

en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

3. Presupuesto de procedibilidad La Sala observa que el actor cumple, en primer lugar, con probar que se constituyó la renuencia de las entidades accionadas frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda.

En efecto, se encuentra probado en el proceso que el 8 de agosto de 2011 el señor Jaime Sierra Delgadillo envió una petición al Ministerio de la Protección Social en la que solicitó se diera cumplimiento a los términos y plazos establecidos en los artículos 5 (parágrafo 3); 6 (parágrafo); 7 (parágrafo 1); 9 (parágrafo); 10 (parágrafo 1); 12; 13 (parágrafo); 14 (parágrafos 1); 18 y 20 (parágrafos 1 y 2) de la Ley 1384 de 2010 “Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia”. Igualmente, se acredita en el expediente que en la misma fecha el actor envió la petición al Ministerio de

Educación Nacional con el fin de que diera cumplimiento al artículo 14 (parágrafo 2) de la misma Ley. En ambos escritos manifestó que se trataba de la reclamación previa consagrada en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 “por incumplimiento de los términos establecidos en la Ley 1384 de 2010”10. Como en el expediente no hay prueba de que los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional hubieran dado respuesta a la petición, para la Sala se cumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Ahora bien, el apoderado judicial del Presidente de la República manifestó que el accionante no había requerido a la Presidencia de la República para el 10 Folios 11 y 20 del expediente. cumplimiento de la Ley 1384 de 2010 y aunque el accionante afirmó que sí lo requirió, lo cierto es que en el expediente no hay prueba de que se le hubiera presentado alguna reclamación; sin embargo, para la Sala el requerimiento efectuado a los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional resulta suficiente para entender que se constituyó en renuencia al Gobierno Nacional, destinatario de algunas de las normas invocadas en la demanda, pues el artículo 115 de la Constitución Política señala que “el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos” y que “el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”; por lo tanto, al haberse requerido a una de las autoridades que conforman el Gobierno Nacional, se entiende que la reclamación

cobija al Gobierno propiamente dicho, inclusive al Presidente de la República. Lo anterior, por cuanto si bien es cierto el artículo 189 de la Constitución Política prevé en el numeral 11 que corresponde al Presidente de la República la función de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, lo cierto es que esta atribución la desarrolla junto con el ministro del ramo respectivo, conforme con el artículo 115 de la Constitución Política11. Se trata de una manifestación de desconcentración por funciones que el Presidente de la República radica en los ministros; por ello, el artículo 58 de la Ley 489 de 1998 señala que “Compete al Presidente de la República distribuir entre ellos (ministerios y departamentos administrativos) los negocios según su naturaleza”. Así, en virtud de tal desconcentración, de manera general, una de las funciones de los ministerios, conforme con el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, es “2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a