CE-76001-23-31-000-2012-00376-01-2013

RECHAZO DE LA DEMANDA – Falta de integración de la proposición jurídica completa Dicho en otras palabras, la Resolución núm. 278 de 2011 modificó la Resolución núm. 152 del mismo año, en el sentido de levantar algunas glosas médicas y en cuanto a los “anexos dos (2) y cuatro (4) que corresponden a la reclamación oportuna No. 21, presentada por la Doctora SANDRA PATRICIA SINISTERRA ROSERO, en calidad de apoderada de LA RED DE SALUD DE LADERA E.S.E.”, y, por lo tanto, a la luz de la norma transcrita, esta última también debía demandarse; máxime, si se tiene en cuenta que en los hechos de la demanda la actora señaló sus inconformidades frente a la citada Resolución núm. 152 de de

2011. En tales circunstancias, resulta acertada la decisión del a quo al solicitar la corrección de la demanda, en el sentido de incluir en las pretensiones la nulidad del acto administrativo definitivo, Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011, lo que no fue acatado por la demandante, quien no hizo alusión alguna a este respecto en el recurso de apelación.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

138.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00376-01

Actor: RED DE SALUD DE LADERA E.S.E.

Demandado: CALISALUD EPS-S EN LIQUIDACION

Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la parte actora contra el proveído de 15 de febrero de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda.

I-. ANTECEDENTES.

I.1-. La RED DE SALUD DE LADERA E.S.E., a través de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra CALISALUD EPS-S en liquidación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial del artículo primero de la Resolución núm. 278 de 23 de noviembre de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición que interpuso contra la Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011 y ordenó el levantamiento parcial de las glosas médicas realizadas a la reclamación núm. 00021 de 19 de octubre de 2010 y, a título de restablecimiento del derecho, se le reconozcan y paguen los valores contemplados en la columna núm. 7 del anexo 2.1 que hace parte integral de la contestación del recurso de reposición.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante proveído de 15 de febrero de 2013, el a quo rechazó la demanda

por considerar que no fue corregida en los términos señalados en el auto inadmisorio de 12 de diciembre de 2012, en el cual se indicó a la parte actora que también debía demandar la Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011, en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 del C.C.A., que exige individualizar con toda precisión el acto definitivo y las decisiones que lo modifiquen o confirmen y aportar la copia de la Resolución núm. 278 de 2011 y la constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prevista en el artículo 42 A de la Ley 270 de 1996. Advirtió que durante el término concedido para corregir dichos defectos formales, la actora guardó silencio, lo cual condujo al rechazo de la demanda.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La recurrente asegura que no aportó copia del acto administrativo acusado, en atención al inminente proceso liquidatorio de la entidad demandada, razón por la cual incluyó en la demanda el acápite “PETICIÓN ESPECIAL”, en aras de que el Despacho de conocimiento oficiara a CALISALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN, para que allegara las Resoluciones núms. 152 de 25 de julio de 2011, 278 de 23 de noviembre de 2011 y 70 de 13 de septiembre de 2010. Mencionó que el Magistrado conductor del proceso accedió a dicha solicitud por Auto de 2 de mayo de 2012, que fue cumplido mediante Oficio núm. BLGZ 3756/2012-00376-00 de 5 de junio del mismo año, pero por error

involuntario del ponente, se pidió la Resolución núm. 259 de 2011 y no la 278 enunciada en el acápite de “PETICIÓN ESPECIAL”. Estima entonces, que no había lugar a solicitar la corrección de la demanda en ese aspecto, comoquiera que el error involuntario provino del Despacho de conocimiento. Por otra parte, expresa que el artículo 42 A de la Ley 270 de 1996 consagra la Conciliación Extrajudicial, esto es, la que se realiza por fuera del proceso, a diferencia de la Conciliación Prejudicial que se realiza antes del proceso y que constituye requisito de procedibilidad en los asuntos contencioso administrativos, a la luz de lo dispuesto en el Decreto 1716 de 2009, por lo que, a su juicio, no le es exigible la certificación que echa de menos el a quo. Asegura que con anterioridad a que se profiriera el Auto núm. 723 de 31 de julio de 2012, por el cual se avocó el conocimiento del proceso, aportó la Certificación expedida por la Procuraduría Veinte Judicial II ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que se hace constar que “mediante Acta 214 de junio 21 de 2012 se realizó audiencia de conciliación entre la Red de Salud de Ladera E.S.E. y CALISALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN, la cual fue declarada fallida, cumpliendo así con el requisito de procedibilidad exigido para adelantar las Acciones Contenciosas”. Concluye que no había lugar a rechazar la demanda, pues se exigió un documento que ya obraba en el expediente a la fecha en que se profirió el auto de inadmisión, por lo que solicita revocar el proveído apelado y, en su

lugar, disponer la admisión de aquella.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: El asunto se contrae a establecer si le asistió razón al a quo al rechazar la demanda por no haberse corregido en los términos indicados en el auto inadmisorio de la misma, cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación: “Por lo anotado en los dos puntos anteriores se ordenará la corrección de la demanda para que se sirva aportar copia auténtica de la Resolución No. 278 del 23 de noviembre de 2011 y si esta Resolución no modificó en su totalidad la Resolución No. 152 de 25 de julio de 2011, debe demandar también la nulidad de ésta.

Igualmente debe corregir aportando copia auténtica de los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos de la conciliación prejudicial presentada antes de haberse interpuesto la demanda, esto es, antes del 23 de marzo de 2012.” (fl. 160). Obsérvese que los defectos formales de la demanda, señalados por el a quo, fueron: i) Falta de la copia auténtica del acto acusado, Resolución 278 de 23 de noviembre de 2011; ii) Falta de la constancia de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y iii) Falta de integración de la proposición jurídica completa, para lo cual, debía demandarse también la nulidad de la Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011. Por lo tanto, la Sala procederá a verificar, por una parte, si la demanda debía

corregirse en los términos mencionados y, por otra, en caso de que tales exigencias del a quo fueran acertadas, si la demandante atendió a dicho requerimiento o si, contrario a ello, no lo hizo, dando lugar al rechazo de la demanda. i) Revisado el expediente, se advierte que tal como lo señala la recurrente, en la demanda se hizo la petición especial de que trata el artículo 139, inciso 4°, del C.C.A (fl. 77), a la cual accedió la Magistrada conductora del proceso, mediante proveído de 2 de mayo de 2012, visible a folio 85, que dispuso: “Previo a resolver sobre la admisión de la demanda y teniendo en cuenta la solicitud hecha por la apoderada de la parte demandante dentro del escrito de la misma (Fol. 77), se DISPONE: Ofíciese a CALISALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN, con el fin de que remita a este Despacho Judicial, dentro de un término perentorio de cinco (5) días contados al recibo del respectivo Oficio, copia auténtica de los actos administrativos demandados, en los términos indicados en el acápite “PETICIÓN ESPECIAL” del folio 77 de la demanda.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). En tales circunstancias, la copia auténtica del acto acusado debía allegarse al proceso en cumplimiento del citado proveído, sin que le fuera exigible a la actora corregir la demanda en ese sentido, menos aún si se tiene cuenta que mediante Oficio núm. BLGZ 3756/2012-00376-00, suscrito por la Secretaría

del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para dar cumplimiento a lo ordenado en el auto mencionado, se solicitó la Resolución núm. 259 de 24 de octubre de 2011 y no la Resolución 278 de la misma fecha, que es el acto administrativo acusado (fl. 86). ii) En casos similares1, la Sala ha observado que la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos fue introducida en nuestra legislación desde el Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, por el cual se expidió el Código Sustantivo del Trabajo, encontrando un nuevo impulso a partir de la reforma del Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de 1989. Con la expedición de la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001, la figura de la conciliación se extendió al Derecho Administrativo. Allí se precisó que en los procesos contencioso administrativos dicha figura sólo es procedente en los conflictos de carácter particular y de contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. En dicha Ley, se previó que la conciliación en asuntos contencioso 1 Expediente 2002-00493, Consejero Ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 30 de agosto de 2007. Expediente 2009-00086, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno, previdencia de 18 de marzo de 2010. administrativos, podría ser prejudicial. Para tal fin, no constituía un requisito

de procedibilidad de la acción. Por su parte, la Ley 446 de 1998, que modificó la Ley 23 de 1991, estableció en su artículo 70, que el artículo 59 de la anterior Ley quedaría así: Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así: “Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo . Parágrafo 1º. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito. Parágrafo 2º. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario ”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Insiste la Sala en que en ese momento, la conciliación en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho era posible de forma judicial o prejudicial, pero en ningún momento, constituía un requisito de procedibilidad de la acción. Así mismo, según se infiere del texto transcrito, sólo era viable para los asuntos de carácter particular y de contenido económico, pero nunca en asuntos de carácter tributario. Sólo fue a partir de la entrada en vigencia del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, tal como fue publicada en el Diario Oficial No. 44.303 de 24 de enero

de 2001, en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, que se dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Allí se estableció: “ARTICULO 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones”.2 En dicho momento legislativo, la conciliación, como requisito de procedibilidad, sólo era exigible en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales. (artículos 86 y 87 del C.C.A.) De tal forma, que sólo con la expedición de la Ley 1285 de 2009, se estableció la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, sobre la aplicación de la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción, recuerda la Sala que el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, estableció su obligatoriedad para los asuntos que sean conciliables. 2 El motivo de la corrección reseñada se presentó en la parte considerativa del citado Decreto 131 de 2001, así: “Que en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 se

incluyó una referencia al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual es errada toda vez que el legislador sólo aprobó referenciar los artículos 86 y 87 del mismo Código, tal como consta en el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes y en el texto de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobado por las plenarias de las Cámaras, ambos el 12 de diciembre de 2000” . El artículo 2º del mismo, que dispuso tal corrección, fue encontrado ajustado a derecho por esta Sala, en sentencia de 30 de enero de 2004, expediente núm. 6914, consejero ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad que se interpuso contra el mismo. “ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A . Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85 , 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.” (Negrilla fuera de texto) Estima la Sala que en el presente asunto, el a quo no debió solicitar a la actora la constancia de la conciliación prejudicial, habida cuenta de que ésta ya obraba en el expediente a folio 156, expedida por la Procuraduría 20

Judicial II ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien expresó “Que en este Despacho cursó solicitud de conciliación extrajudicial solicitada por RED DE SALUD DE LADERA E.S.E., siendo convocada CALISALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN”, documento que corresponde al requisito de procedibilidad de las acciones en materia de lo Contencioso Administrativo, previsto en artículo 13 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior evidencia que no le asistió razón al Tribunal cuando ordenó corregir la demanda en el sentido de aportar copia del acto administrativo acusado y de la constancia de la Conciliación Prejudicial, pues tales defectos formales no se presentan en el asunto de la referencia. iii) No ocurre lo mismo con el defecto formal consistente en la falta de integración de la proposición jurídica completa, a cuyo respecto, el artículo 138 del C.C.A., claramente dispone lo siguiente: “Art.138.- Modificado. Decr. 2304 de 1989, art.24. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen ; pero si fue revocado solo procede demandar la última decisión.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). La norma establece que debe demandarse tanto el acto administrativo definitivo como los actos que lo modifican o confirman, lo cual no ocurre en

el presente asunto, pues la actora solo mencionó en sus pretensiones la Resolución núm. 278 de 23 de noviembre de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011. Dicho en otras palabras, la Resolución núm. 278 de 2011 modificó la Resolución núm. 152 del mismo año, en el sentido de levantar algunas glosas médicas y en cuanto a los “anexos dos (2) y cuatro (4) que corresponden a la reclamación oportuna No. 21, presentada por la Doctora SANDRA PATRICIA SINISTERRA ROSERO, en calidad de apoderada de LA RED DE SALUD DE LADERA E.S.E.” (FL. 71), y, por lo tanto, a la luz de la norma transcrita, esta última también debía demandarse; máxime, si se tiene en cuenta que en los hechos de la demanda la actora señaló sus inconformidades frente a la citada Resolución núm. 152 de de 2011. A continuación se transcriben apartes pertinentes del libelo de demanda: “7. El Trámite Liquidatorio de CALISALUD EPS-S, mediante Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011 , decidió sobre la reclamación oportunamente presentada por mi representada, reconociendo a favor de la entidad únicamente la suma de QUINIENTOS DIEZ MIL SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS ($510.707,oo) mcte., de acuerdo con lo señalado en el artículo tercero de la Resolución precitada… 7.1. Como el mencionado ARTÍCULO TERCERO remite

expresamente al anexo núm. 2, en el se individualiza un valor reconocido de $510.797 m/cte y un valor rechazado de $1.245.369.791 m/cte .

8. Inconforme la Entidad por mí representada con la anterior decisión del Trámite Liquidatorio de CALISALUD EPS-S, en término interpuso Recurso de Reposición contra la Resolución aludida…

…

10. Mi procurada en el recurso de reposición interpuesto en término contra la Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011, pretendió el reconocimiento de los valores objetados por la denominada “GLOSA VALOR PERSISTENTE”, que corresponde al valor establecido en la Resolución núm. 070 del 13 de septiembre de 2010…” (fls. 71 a 72) (Las negrillas y subrayas no son del texto original).

En tales circunstancias, resulta acertada la decisión del a quo al solicitar la corrección de la demanda, en el sentido de incluir en las pretensiones la nulidad del acto administrativo definitivo, Resolución núm. 152 de 25 de julio de 2011, lo que no fue acatado por la demandante, quien no hizo alusión alguna a este respecto en el recurso de apelación. Tal conducta de la actora, consistente en no corregir la demanda en los términos y dentro de la oportunidad prevista para el efecto, condujo al rechazo de la demanda y, por lo tanto, el auto apelado será confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 21 de noviembre de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA