CE-76001-23-31-000-2012-90193-01(AP)-2017

ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD PÚBLICA / CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE MALLA VIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL INVIAS / VÍA DE CARÁCTER DEPARTAMENTAL El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES (…) fijó un esquema integral de infraestructura de carreteras orientado a mejorar la competitividad y productividad del país, a través de un programa de rehabilitación y mantenimiento integral de la red de carreteras a cargo de la Nación, así como un programa de infraestructura vial de integración y desarrollo regional, en la búsqueda de mejorar la infraestructura vial secundaria y terciaria, para lograr una mayor integración regional. En relación con la titularidad y responsabilidad de administración de las vías se indicó que el Departamento continua quedando a cargo de las vías objeto de intervención que pertenecen al mismo, de modo que la titularidad de esta infraestructura y la responsabilidad por su administración, la atención de alguna emergencia que ocurra en cualquiera de estas vías durante la ejecución del proyecto y el mantenimiento que habrá de realizarse sobre ellas siguen a cargo del ente territorial. El INVIAS debía hacer las obras, de conformidad con los contratos que se suscribieran y el departamento recibir las realizadas en las vías a su cargo, en el momento en que finalizara la construcción (…) En los dos dictámenes periciales rendidos en el proceso y que se tuvieron como prueba de manera complementaria por el Tribunal de instancia, se determinó que en el tramo [vial] objeto de este proceso, se presentaron fisuras, grietas, baches y fallo del

talud del pavimento por socavación de corrientes hidráulicas, cuya causa principal fue “la falta de confinamiento lateral efectivo debido a la ausencia de bordillos o estructuras de contención en la estructura del pavimento, haciendo fallar el talud lateral,” así como la falta de mantenimiento. La obra fue recibida sin observaciones, por lo que a su entrega la administración y mantenimiento continuó a cargo del Departamento del Valle del Cauca, al tratarse de una vía de carácter departamental. Comoquiera que la orden dada por el a quo, fue que el INVIAS y el Departamento del Valle del Cauca, de manera coordinada, previo estudio técnico, financiero y presupuestal viabilizaran y ejecutaran las obras necesarias para reparar y mantener en buen estado dicha vía, la Sala estima que debe modificarse la decisión para en su lugar declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del INVIAS y ordenar que las obras sean ejecutadas únicamente por el Departamento del Valle del Cauca.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-90193-01(AP)

Actor: HÉCTOR FABIO ERAZO BOTINA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, DEPARTAMENTO

DEL VALLE DEL CAUCA Y CONSORCIO DINSEDIC, INCOEQUIPOS S.A.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de

Vías (en adelante INVIAS), contra la sentencia proferida el 14 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo del Valle del CaucaSala de Decisión Escritural, que amparó el derecho colectivo consagrado en el artículo 4, literal g), de la Ley 472 de 1998.

1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Héctor Fabio Erazo Botina, en su calidad de presidente de la Junta de acción comunal de San Isidro, Morales y Quebradaseca, de la CumbreValle, quien manifestó obrar en representación de los habitantes de los Municipios de la Cumbre y Restrepo, promovió acción popular tendiente a la protección del derecho colectivo a la seguridad comunitaria, solicitando se hiciera efectiva la póliza de estabilidad de la obra y se ordenara que fueran adelantadas las labores de recuperación.1

2. LOS HECHOS El actor popular argumentó que en el tramo de la vía RestrepoPavasLa Cumbre, más exactamente en el sector de Rio Grande, se presentó un gran deterioro, debido a las falencias en la construcción, que ocasionó la pérdida de la bancada y el difícil acceso y conectividad entre los dos municipios.

Adujo que el 8 de marzo de 2011, radicó derecho de petición ante la gobernación departamental del Valle, el cual fue recibido el 16 de marzo del mismo año y que vencidos los términos no le dieron respuesta. Explicó que en el mes de diciembre del año 2010, las comunidades de los Municipios de la Cumbre y Restrepo, presentaron escrito ante el INVIAS, con

copia al gobernador del departamento, donde le informaron sobre el deterioro de la vía RestrepoPavasLa Cumbre y que en el mes de enero de 2011, le dieron respuesta explicándoles que el 27 de diciembre de 2010, hicieron visita técnica a 1 Folios 1 y 2 cuaderno 1. la vía, encontrando varios daños, unos imputables al contratista y otros, a la gobernación del Valle. Afirmó que ante la falta de contestación de la gobernación, radicaron el 8 de marzo de 2011, petición dirigida de manera directa al gobernador, informándole de la situación, así como de la respuesta dada por el INVIAS. El Secretario de Infraestructura, les informó que habían designado a un ingeniero para que hiciera la visita técnica y presentara un informe y mediante oficio del 19 de agosto de 2011, se les remitió copia del resultado de dicha visita, en donde constaba que en efecto, había daños en muchos sectores de la vía, tales como fisuras longitudinales y especialmente un punto crítico, por la pérdida parcial de la banca en una longitud de 24 metros, con probabilidad de que dicha situación se agudizara. Además, se les indicó en la respuesta, que la alcaldía del Municipio de Restrepo, presentó ante Colombia Humanitaria, un proyecto por valor de $250.000.000, el cual al parecer fue aprobado, pero por motivos desconocidos no se había ejecutado. Argumentó el actor que en el mes de junio de 2011, se acercó a la oficina del subdirector del INVIASTerritorial Valle del Cauca, a quien le expuso la situación y éste le pidió dirigirse al INVIASBogotá, ya que la obra contaba con una póliza de

estabilidad que la amparaba, sin embargo, remitida la petición, solo les informaron que fue enviada a la interventora, sin que a la fecha de radicación de la acción popular conocieran el resultado de la verificación. Por último, señaló que las comunidades de la Cumbre, Pavas y Restrepo, al igual que la alcaldía del Municipio de Restrepo, llevaban más de un año solicitando la reparación de la vía a diferentes entidades, sin obtener solución alguna y ésta se seguía deteriorando, lo que podía comprometer vidas humanas, toda vez que por allí transitan vehículos de servicio públicotransporte intermunicipal y servicio privado.2

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN POPULAR EN PRIMERA INSTANCIA 2 Folios 1 y 2 cuaderno 1. 3.1. La demanda fue radicada el 7 de febrero de 2012 en los Juzgados Administrativos del circuito judicial de Cali y correspondió en reparto al Juzgado 14

Administrativo, que por auto del 8 de febrero de 2012 la remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por estar dirigida contra una entidad del orden nacional.3 3.2. Por auto del 21 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle, admitió la demanda y dispuso notificar a los accionados, entre otros ordenamientos.4 3.3. Por auto del 13 de julio de 2012, se aceptó el llamamiento en garantía de la Sociedad Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y se le consideró “litisconsorte del INVIAS y de la sociedad INCOEQUIPOS S.A.”5 3.4. El Consorcio DinSedic, la sociedad Incoequipos Ingeniería, Construcción

Equipos S.A., el Departamento del Valle del Cauca y el Instituto Nacional de VíasINVIAS, contestaron la demanda de manera oportuna, así como también lo hizo el llamado en garantía, sociedad Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., en los términos que a continuación se indican: La Sociedad Incoequipos, ingeniería, construcción y equipos S.A. Por conducto de apoderado manifestó que se oponía a cada uno de los hechos planteados en la demanda y que a través del Contrato 2303 del 24 de octubre de 2005, celebrado entre Incoequipos S.A. y el Instituto Nacional de Vías, se contrató el diseño, reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de la vía grupo 2 tramo 1, CruceroLa VirgenRestrepo, tramo 2 vía Pavas – Restrepo en el departamento del Valle del Cauca, obra que fue recibida a satisfacción por el contratante y la firma interventora, según acta del 5 de marzo de 2008. 3 Folios 35 y 37 a 38 cuaderno 1. 4 Folios 43 y 44 cuaderno 1. 5 Folios 273 a 276 cuaderno 1. Arguyó que según la misma entidad contratante después de realizar el recorrido de los respectivos tramos, el deterioro de la vía no era imputable a Incoequipos S.A., sino a daños ocasionados por el invierno. Sostuvo que mediante comunicación del 26 de octubre de 2011, el INVIAS indicó al interventor que realizada la visita técnica, se detectó que los deterioros de la vía obedecían a la falta de mantenimiento de drenajes, socavación, al hundimiento y

desplazamiento de la banca, con ocasión de las crecientes del rio, así como la no ejecución de obras de estabilidad en los taludes, que no fueron autorizados por la entidad contratante, las cuales eran necesarias para la conservación de la vía y que la importancia de su ejecución era de conocimiento del INVIAS, así como de la interventoría desde el año 2008. Que por lo anterior, la causa del deterioro de la vía, no era imputable al contratista sino al INVIAS y a la gobernación del Valle del Cauca, por lo que no tenían legitimación en la causa por pasiva en este asunto. Argumentó que la ola invernal ocurrida durante los años 2010 y 2011 comportó las características de imprevisible e irresistible y se presentó con posterioridad a la terminación y liquidación del contrato, existiendo una ausencia relacional entre los daños ocurridos con el invierno y el vínculo de responsabilidad de Incoequipos, por ello no debían responder por estos hechos. Por lo expuesto, manifestó que se oponían a la pretensión principal de hacer efectiva la póliza de estabilidad, dado que los deterioros identificados por el demandante no se desprendían de la calidad de la obra, sino de circunstancias ajenas a Incoequipos.6 El consorcio DIN - SEDIC A través de apoderado judicial, se opuso a todas las pretensiones, manifestando que no construyeron las vías cuyos daños se reclaman en esta acción popular y por lo tanto no eran responsables de los mismos.7 6 Folios 105 a 110 cuaderno 1. 7 Folios 49 a 55 cuaderno 1.

Explicó que el objeto primario del contrato que hizo parte del plan 2500, fue la interventoría del programa de pavimentación de infraestructura vial de integración y desarrollo grupo del tramo dos, celebrado entre el INVIAS y la firma Incoequipos S.A. Consideró que cumplieron a cabalidad el contrato, en la medida que como interventores, realizaron las funciones y requerimientos a la contratista para la ejecución de la obra de pavimentación. Indicó que el contrato de pavimentación de la vía fue entregado y liquidado a satisfacción y que la contratista hizo varios requerimientos al contratante, con el fin de que adoptaran las medidas correctivas e impedir futuros inconvenientes por la no ejecución de las obras complementarias, que no hacían parte del objeto contratado, las cuales eran necesarias para prevenir socavaciones y deslizamientos de talud y que el contratante manifestó que no estaban incluidas en el plan 2500, ni fueron presupuestadas en los contratos firmados por las partes. Informó que la falta de obras de confinamiento, mantenimiento y obras en talud crearon fallas no atribuibles a la firma interventora, pues no podía aprobar obras que no estuvieran contratadas, ni vigilar el mantenimiento posterior a su ejecución, lo que era competencia del contratante. Agregó que los daños en la vía en su gran mayoría, se debieron a circunstancias ajenas a las partes del contrato y sucedieron por caso fortuito, debido a la ola invernal que ocasionó derrumbes y complicaciones en la carretera y solicitó exonerar de responsabilidad a su representada. El Departamento del Valle del Cauca Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda,

manifestando que no era responsable directa o indirectamente de la ejecución del Contrato 2303 de 2005, suscrito entre el INVIAS y la firma Incoequipos S.A., cuyo objeto fue la pavimentación o repavimentación de la vía, grupo 2, en el tramo RestrepoPavas, que según los accionantes se encontraba deteriorada debido a las falencias en su construcción. Argumentó que no vulneraron el derecho colectivo a la seguridad pública y solicitó que el departamento no fuera condenado, pues fueron diligentes en evitar la transgresión de los derechos colectivos, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó condenar en costas a la parte actora. 8 El Instituto Nacional de VíasINVIAS Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y como razones de defensa argumentó que mediante el programa de pavimentación de infraestructura vial de integración y desarrollo, Plan 2500 de la Presidencia de la República, el gobierno nacional pavimentó 2.500 kms de vías nacionales e incluyó en el departamento del Valle un tramo de la vía en mención, que entregó al

INVIAS.

A través del Contrato de Obra Pública número 2303 de 2005, suscrito entre el INVIAS y la sociedad Incoequipos S.A., se ejecutó la obra del diseño, reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de la vía grupo dos, tramo 1 vía CruceroLa VirgenRestrepo, del PR 0+0000 al PR 5+0000, con una longitud de 5 kilómetros, tramo 2 vía PavasRestrepo del PR 0+0000 (en Pavas) al PR

19+0500 con una longitud de 10.50 kilómetros, en el departamento del Valle del Cauca. Adujo que la interventoría de la obra estuvo a cargo del Consorcio DinSedic, que hasta la fecha no le había suministrado al INVIAS las herramientas necesarias para presentar la reclamación ante la compañía de seguros, con el fin de afectar la póliza de estabilidad de la obra y reparar los daños en la vía; propuso como medios exceptivos: la ausencia de responsabilidad, la indebida práctica de cobro del incentivo y la genérica.9 8 Folios 205 a 208 cuaderno 1. 9 Folios 209 a 216 cuaderno 1. Por otra parte llamó en garantía a la Sociedad Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.,10 que contestó la demanda, considerando que las pretensiones no estaban llamadas a prosperar, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos, en tanto que los hechos eran ajenos al contrato de obra pública y al contrato de seguro celebrado para amparar su cumplimiento mediante la póliza número 3421000003901, sin que fuese posible ordenarle al asegurador que sufragara o asumiera obras adicionales.11 Afirmó que no vulneraron ningún derecho colectivo y que el hecho generador de la presente acción no comprometía la responsabilidad del afianzado Incoequipos S.A., pues cumplió sus obligaciones contractuales con el INVIAS y la interventoría no reportó incumplimiento total o parcial alguno. Propuso como excepciones, la inexistencia de causa petendi con la compañía de seguros, la inexistencia de obligación legal o contractual, carencia absoluta de

vulneración al derecho colectivo a la seguridad pública por parte del contratista Incoequipos S.A. y del asegurador, la fuerza mayor o el caso fortuito por el hecho de la naturaleza, la falta de legitimación en la causa por pasiva, la improcedencia del incentivo económico, la buena fe del contratista y la genérica. Adicionalmente, contestó el llamamiento en garantía, manifestando que se oponía a las pretensiones de la demanda que excedieran los límites y coberturas acordadas y/o desconocieran las condiciones particulares y generales de la póliza tomada por Incoequipos S.A., así como las disposiciones que regían el contrato de seguro o que excedieran el ámbito del amparo otorgado, pues no se demostró la realización del riesgo asegurado o la causal de exclusión y propuso como excepciones, las de inexistencia de cobertura y consecuente obligación, marco de los amparos y alcance contractual del asegurador, exclusiones de amparo, carencia de prueba de la cuantía del supuesto perjuicio y, la innominada. 3.5. En providencia del 29 de noviembre de 201212 se fijó fecha y hora para la audiencia de pacto, que se realizó el 29 de enero de 2013, diligencia que se declaró fallida ante la inasistencia del departamento del Valle del Cauca.13 10 Folios 249 a 266 cuaderno 1. 11 Folios 283 a 300 cuaderno 1. 12 Folios 14 y 15 cuaderno 1A. 13 Folios 30 y 31 cuaderno 1A. 3.6. Mediante auto del 31 de enero de 2013, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las conducentes para resolver el asunto.14

3.7. Por auto del 15 de marzo de 2013, se nombró nuevo perito y se puso en conocimiento una respuesta recibida.15 3.8. Por auto del 12 de noviembre de 2013 y en consideración a que la llamada en garantía Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., presentó objeción por error grave al dictamen pericial rendido por el ingeniero civil Pedro Pablo Magaña, se ordenó realizar un nuevo peritaje, con el fin de dar trámite a la objeción.16 3.9. Una vez recaudadas la totalidad de las pruebas ordenadas y vencido el periodo probatorio, por auto del 27 de junio de 2014 se corrió traslado común a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.17 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión Escritural, en sentencia proferida el 14 de agosto de 2014 accedió a las pretensiones de la demanda y para ello analizó que del material probatorio aportado al proceso se desprendía que el tramo de la vía RestrepoPavasLa Cumbre evidentemente estaba en mal estado, como quiera que presentaba agrietamientos, fisuras y pérdida de banca en tramos determinados, lo que conllevaba a conceder el amparo al derecho colectivo a la seguridad pública, radicado en cabeza de todas aquellas personas que transitaban diariamente por la vía. Con el fin de establecer a qué ente correspondía el mantenimiento y reparación de la vía, indicó que en el proceso se demostró que la vía que comunica a los

Municipios de Restrepo y la Cumbre, estaba a cargo del Departamento del Valle del Cauca, según se colegía del Convenio No. 3192 del 27 de noviembre de 2005 celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el ente territorial, el cual tenía como objeto, cooperar para intervenir las vías que formaban parte del denominado Plan 2500 Programa Infraestructura vial y Desarrollo Regional, conforme con el cual el 14 Folios 38 a 42 cuaderno 1A. 15 Folios 61 a 62 cuaderno 1A. 16 Folios 71 y 72 cuaderno 4. 17 Folio 100 cuaderno1A. Invías contribuiría al mejoramiento de la red vial del Valle, entre cuyos tramos a intervenir estaba la PavaRestrepo. Aseguró que aunque se trataba de una vía departamental, se convino entre dos entidades públicas, mejorar la red vial del departamento y el INVIAS se obligó a contratar la ejecución de obras, conforme al convenio, así como responder por las eventuales situaciones presentadas en la ejecución de la obra y quedaba sin sustento el argumento del INVIAS, en el sentido de que por tratarse de una vía departamental, no era de su competencia ejercer acción de mantenimiento alguno, por estar demostrado que intervino en su construcción, pavimentación y /o repavimentación. Así mismo, estimó que el Departamento del Valle del Cauca también era responsable, pues la vía era de índole departamental y debían emprender obras de reparación y mantenimiento, con el fin de prevenir, mitigar y evitar riesgos o amenazas contra los derechos colectivos y aunque fue intervenida por el INVIAS,

en razón del convenio 3192, seguía siendo de orden territorial. Por lo tanto, ambos accionados eran los llamados a responder por el mantenimiento de la vía que se encontraba en mal estado y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública de quienes por allí transiten y negó hacer efectiva la póliza por estabilidad de la obra, por no existir hechos atribuibles al contratista. Las órdenes dadas fueron las siguientes: 18 “[…] PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Nacional de Vías y el Departamento del Valle del Cauca.

SEGUNDO: DECLARAR que en el presente caso hubo vulneración del derecho colectivo a la seguridad pública consagrado en el literal g) de la Ley 472 de 1998, por parte del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y EL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, derivado del mal estado de la vía que comunica al municipio de Restrepo con el municipio de la Cumbre Valle del Cauca, exactamente desde el corregimiento de PavasRestrepo.

TERCERO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS y al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, cada uno en su respectivo ámbito de competencia, para que de manera coordinada y con previo estudio técnico, financiero y presupuestal viabilicen y ejecuten las obras necesarias para reparar y mantener en buen estado la vía mencionada, en un término 18 Folios 117 a 138 cuaderno1A. razonable, que no podrá exceder de un (1) año contado a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia para dar cumplimiento a lo aquí resuelto.

CUARTO: CONFORMAR un Comité de Verificación, integrado por la parte demandante, el Director del Instituto Nacional de Vías, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca y los Personeros Municipales de los municipios de Restrepo y la Cumbre, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quien hará seguimiento a lo ordenado en este fallo e informará sobre las decisiones y acciones que respectivamente tomen y realicen.

QUINTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: En los términos consagrados en el artículo 80 Ley 472 de 1998, se ordena enviar a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y del presente fallo. […]” 5.- EL MOTIVO DE LA APELACIÓN Contra la citada sentencia, interpuso recurso de apelación el INVIAS, con fundamento en que la entidad tiene bajo su responsabilidad la conservación de las vías nacionales, junto con sus zonas de protección de carretera, acorde con lo establecido por el Decreto 2171 de 1992 y por ende le corresponde velar por la preservación y el perfecto estado de las obras de carácter nacional, sin que deba responder por hechos, acciones u omisiones de las vías a cargo de otras entidades.

Aseguró que el sistema está constituido por red primaria (grandes troncales a cargo de la Nación), red secundaria (a cargo de los departamentos y municipios) y la red terciaria integrada por carreteras terciarias o caminos vecinales. Afirmó que en el caso concreto, la vía objeto de cuestionamiento no era de

competencia del INVIAS, porque no hacía parte de la red de carreteras a cargo de la Nación, sino del Departamento del Valle. Con respecto al Plan 2500, adujo que el INVIAS ejecutó el programa de infraestructura vial para el desarrollo regional, el cual tenía como objeto la pavimentación, reconstrucción y repavimentación de 3,160 km de carreteras del orden primario, secundario y terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, cuya finalidad fue propender por la accesibilidad y conectividad de algunas de las regiones más apartadas del país. Argumentó que para la ejecución de dicho plan, se suscribieron contratos de obra para la pavimentación de las vías, pero que los entes territoriales no perdieron su titularidad, ni mucho menos sus obligaciones legales y contractuales, relacionadas con el mantenimiento y atención de la vía. Aseveró que el hecho de que el INVIAS haya repavimentado una vía que no es suya, no significa que deba realizar su mantenimiento, cuando por mandato legal es del departamento, además, que la sentencia desconoció el alcance del Plan 2500, incluidos los CONPES 3261, 3272 y 3311. Adujo que no existió obligación a cargo del INVIAS que ameritara que fuera declarado culpable de obligaciones que no adquirió y de compromisos cumplidos a cabalidad, pues la vía no era nacional y su intervención por parte del Plan 2500, no generó obligación alguna para el mantenimiento o estabilidad de la obra. Por tales razones solicitó revocar parcialmente la sentencia recurrida y exonerar al INVIAS de su cumplimiento, dado que las obras quedaron limitadas al objeto

contractual y no incluyeron alcantarillas o muros de contención.19 6.- TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. El recurso de apelación correspondió en reparto a este despacho por acta del 3 de octubre de 201420 y fue admitido mediante proveído del 31 de octubre del mismo año.21 6.2. Por auto del 16 de diciembre de 2014, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y cumplido este, al señor Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para rendir concepto.22 19 Folios 146 a 154 cuaderno 1A. 20 Folio 160 cuaderno 1A. 21 Folio 178 cuaderno 1A. 22 Folio 190 cuaderno 1A. Surtido el traslado, las partes guardaron silencio, 23 mientras que el señor agente delegado ante esta Sección del Consejo de Estado, rindió concepto en los siguientes términos:24 Afirmó que las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, indican que es deber del Estado determinar cuáles zonas representan peligro para la habitabilidad, así como adoptar las medidas necesarias para evitar que estos riesgos se conviertan en desastres, definiendo esta última ley la acción urbanística, como la función pública de ordenamiento del territorio local por parte de los municipios, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención de los usos del suelo. Conceptuó que es evidente que en los tramos intervenidos en la carretera PavasRestrepo, a pesar de las obras ejecutadas por el contratista, la vía continuó presentando fallas tales como agrietamientos longitudinales, fisuras y pérdida de banca, los cuales obedecen a falta de mantenimiento de drenajes, afectación del rio en el talud interior de la vía y a la falta de mantenimiento y limpieza. Solicitó se confirme la sentencia proferida el 14 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar que la responsabilidad está a cargo de quienes dirigen y realizan la ejecución de obras de infraestructura necesarias para la prestación de los servicios públicos y deben adoptar las medidas necesarias en las zonas donde se pongan en riesgo los derechos colectivos, por la condición del terreno y los equipamientos públicos. Por último, sostuvo que se vulneró el derecho colectivo a la seguridad, pues se puso en riesgo la movilidad y el goce del espacio público, y que la franja de la vía debe ser reconstruida, en cumplimiento del plan 2500, repavimentación, pavimentación y mejoramiento de las vías primarias, secundarias y terciarias del país, independientemente de su titularidad, recordando las potestades que tiene el juez popular respecto de las órdenes a proferir, citando para ello sentencia de esta Corporación.25 23 Folio 200 cuaderno 1A. 24 Folios 193 a 199 cuaderno 1A. 25 Consejo de EstadoSección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2009. Expediente radicación 25000-23-25-000-2004-02418-01. Magistrado ponente: Enrique Gil Botero.

7. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en las acciones populares por los Tribunales Administrativos, acorde con lo establecido por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998,26 así como en los artículos 1 y 2 del Acuerdo 55 de 2003 proferido por el Consejo de Estado,27 por lo tanto, es procedente descender al estudio del recurso interpuesto de manera oportuna.28 7.2. ASPECTO JURÍDICO A CONSIDERAR: El ente competente para reparar la vía objeto de esta acción. 7.3. ANÁLISIS DE LA SALA En aras de establecer a qué accionados debían dirigirse las órdenes de protección del derecho colectivo a la seguridad pública, es menester verificar lo probado en el plenario, toda vez que el apelante no discute que se haya demostrado la transgresión de este derecho, sino las órdenes impartidas en su contra. 7.1. Entre el Instituto Nacional de Vías y el Departamento del Valle del Cauca, se celebró el 27 de noviembre de 2005, el Convenio de cooperación para la intervención de vías que formaban parte del denominado “Plan 2500programa de 26 “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la

radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. (…)”. 27 Acuerdo 55 de 2003 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. El artículo primero establece la distribución de negocios entre secciones y el artículo segundo, lo concerniente a la impugnación de las acciones constitucionales. 28 Folio 767 del cuaderno 1B. infraestructura vial y desarrollo regional”, dentro de los cuales se incluyó el tramo PavasRestrepo, inicial 0+0000 (en Pavas) y final 19+0500.”29 En las consideraciones del mismo, se destaca: i) El INVIAS debía desarrollar obras tendientes al mejoramiento de la red vial a cargo de la Nación y contribuir con la red vial departamental, “con el propósito de brindar una estructura acorde con las necesidades del país y así lograr el cumplimiento de la misión de la entidad de cooperar efectivamente con el desarrollo socioeconómico del país y propender por una mejor calidad de vida de los colombianos a través de una red vial adecuada a los grandes retos nacionales,” lo anterior en virtud del principio de coordinación y colaboración entre las autoridades administrativas,