CE-76001-23-33-000-2013-00379-01(AP)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / INESTABILIDAD DE TALUD DE TIERRA QUE COLINDA CON LAS VIVIENDAS DEL BARRIO EL JORDAN EN EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI / IMPOSIBILIDAD DE DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - No ha cesado la amenaza que dio origen a la acción popular Las viviendas colindantes con la zona de ladera donde se ubica el Batallón Pichincha se encuentran en amenaza constante debido a la inestabilidad y las características propias del terreno, lo que puede desencadenar en un deslizamiento de tierra que las afecte y ponga en riesgo la vida de quienes allí residen. 136. ii) Corresponde a la Nación - Ministerio de Defensa NacionalEjército Nacional - Batallón Pichincha adelantar las obras necesarias para la estabilización del talud de tierra que colinda con las viviendas del barrio El Jordán en el Municipio de Santiago de Cali. 137. iii) No se encuentra acreditado en el plenario que desaparecieron en su totalidad las circunstancias que amenazan el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente para tener por configurada una carencia actual del objeto y, por tal razón, la providencia impugnada debe ser confirmada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00379-01(AP)

Actor: HUMBERTO SCARPETTA GASCA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL, MUNICIPIO

DE SANTIAGO DE CALI, EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E. E.S.P.

Y COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P.

Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Derechos colectivos invocados: Vida e integridad de los afectados, el derecho a la vida digna y la amenaza al derecho a una vivienda digna1.

Derechos colectivos amparados: prevención de desastres previsibles técnicamente Tema: Estabilización de un talud de tierra 1 Cfr. Folio 38 del Cuaderno núm. 1

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional contra la sentencia de 11 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que amparó el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente La presente providencia se divide en tres partes: i) Antecedentes; ii) consideraciones y iii) resuelve, las cuales se desarrollarán a continuación: I.- ANTECEDENTES La demanda

1. El señor Humberto Scarpetta Gasca, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos instituida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 472 de 5 de

agosto de 19982 y en el artículo 144 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, se presentó demanda contra el Municipio de Santiago de Cali, las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P., Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Tercera Brigada, a las que considera responsables de la vulneración de los derechos a la vida, dignidad humana y vivienda digna de los afectado con la no ejecución de las obras de mitigación sobre el talud que se localiza en el Batallón Pichincha. Pretensiones

2. La parte actora propone la siguiente pretensión: “[…] Solicitud de estabilización de taludes en terrenos de la Tercera Brigada del Batallón Pichincha colindantes con casas del barrio El Jordán

ubicadas en la carrera 92 entre calles 2 y 2c de la comuna 18 sur de Cali, estos terrenos presentan hoy síntomas de inestabilidad, y se deben hacer urgentemente, según lo especifique el proyecto, terrazas o banquetas de corte, realizar labores de sembrado de vegetación en la zona afectada, para evitar la erosión y canalizar las aguas de escorrentía de la totalidad de la ladera colindante[…]”4. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se distan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la

protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible[…]”. 4 Cfr. Folio 39 del Cuaderno núm. 39 Presupuestos fácticos

3. Como soporte fáctico, el actor narra los hechos que se resumen a continuación:

4. La vivienda de propiedad del señor Humberto Scarpetta Gasca colinda por la parte trasera con los predios del Batallón Pichincha adscrito a la Tercera Brigada del ejército Nacional, donde se encuentra un talud de limo arcilloso de origen aluvial con dilatación longitudinal de roca metamórfica y altos contenidos de óxido de hierro, de aproximadamente 9 metros de alto por 12 de ancho, inestable y con alta permeabilidad de agua.

5. En la madrugada del día 7 de mayo de 2012, con ocasión de la ola invernal que azotaba la región, se desprendió parte del talud ubicado en la parte trasera de su vivienda, causando daños en el patio y otros enseres que se encontraban allí.

6. Afirma que previo a la ocurrencia del deslizamiento, se le había manifestado verbalmente a las directivas del Batallón el inminente riesgo que representaba el talud, sin que se hubieran realizado alguna gestión al respecto.

7. Con ocasión de la emergencia del 7 de mayo de 2012 se notificó a distintas autoridades del Municipio de Santiago de Cali y a las directivas del Batallón

Pichincha perteneciente a la Tercera Brigada del Ejército Nacional de lo sucedido, quienes se pronunciaron a través de diversos comunicados.

8. Refiere que al momento de presentación de la demanda, el talud continuaba inestable y presentaba una orientación vertical, con manifestaciones de erosión por la ausencia de capa vegetal y escorrentías que van a parar a las viviendas aledañas.

9. Indica que como elemento limítrofe entre el barrio El Jordán y el Batallón Pichincha, se encuentra una malla eslabonada soportada sobre cimientos de concreto, que se ha derrumbado en algunos tramos y caído sobre las viviendas aledañas, debiendo las autoridades modificar su ubicación ante las obras de mitigación que han realizado los vecinos. Refiere que con ocasión del accidente del 7 de mayo de 2012 algunas partes se desplomaron y aún permanecían sin arreglar.

10. Denuncia que muchas de las viviendas se han construido sin conservar un espacio entre la edificación y la ladera, presentándose humedades en algunas de sus paredes, y para evitar tal situación, han optado por la ubicación de plásticos o la construcción de muros, que en algunos casos ya se han venido abajo.

11. Indica que en esa zona no se cuenta con sistemas de alcantarillado público que permita disponer de las aguas lluvias y escorrentías de la ladera colindante, y además, se localizan árboles cuyas raíces se encuentran expuestas, situación que puede acarrear un deslizamiento en cualquier momento.

12. Afirma además que la Empresa Colombiana de Telecomunicaciones S.A.

E.S.P. posee en esa zona un equipo de telecomunicaciones cuya base está

siendo atacada por la hormiga arriera, hecho que ahonda en el problema de la inestabilidad del terreno. Actuaciones en la primera instancia

13. El Magistrado Sustanciador a quien correspondió por reparto la demanda en la primera instancia, admitió la acción popular mediante auto de 23 de abril de 20135 y dispuso notificar personalmente al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, al Gerente de las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. al Representante Legal de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., a la NaciónMinisterio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, a través del Comandante de la Tercera Brigada, al Procurador Judicial Delegado ante ese Tribunal y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 472, en concordancia con los artículos 198 y 199 de la Ley 1437, para que procedieran a su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales.

14. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto separado y en la misma fecha, decretó como medida previa la siguiente: “[…] 1. DECRETAR la medida previa consagrada en el literal d) del artículo 25 de la Ley 472 de 1998, en tal sentido, se ORDENA con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”6. 5 Cfr. Folios 46 a 47 del Cuaderno Núm. 1 6 Cfr. Folios 48 a 51 del Cuaderno Núm. 1

15. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, mediante apoderada especial, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que corresponde al Municipio de Santiago de Cali la ejecución de proyectos técnicos para la estabilización del talud de tierra por tratarse de la autoridad que recibe los tributos de los habitantes de esa zona y ser el ente obligado a realizar las obras de infraestructura y adecuación para la mitigación del riesgo.

16. Indicó que el Ministerio de Defensa Nacional no es el dueño de los predios, de acuerdo con el certificado de tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Núm. 370-34811, sino el Municipio de Santiago de Cali, y por ello, es éste último el encargado de realizar las obras de estabilización del talud de tierra que afecta las viviendas aledañas.

17. Como excepciones, la entidad formuló las siguientes i) “inexistencia del nexo de causalidad entre los hechos de la demanda y la acción u omisión de la demandada” y ii) “Falta de legitimación en la Causa por Pasiva”.

18. El Municipio de Santiago de Cali, mediante apoderado especial, se opuso a las pretensiones de la demanda, en razón a que considera que el problema que se presenta con el talud es un asunto privado que debe resolverse por los propietarios del inmueble y por tal razón, no se configura ninguno de los elementos estructurales de responsabilidad en cabeza del Municipio.

19. El Municipio formuló las siguientes excepciones: i) “improcedencia de la acción incoada” ante la falta de acción u omisión que constituya violación o amenaza de

los derechos colectivos, y ii) “Falta de Legitimación en la Causa por pasiva” pues en caso de demostrarse algún tipo de responsabilidad, debe recaer de manera exclusiva sobre el Batallón Pichincha representado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional como ente encargado de llevar a cabo los trabajos de reparación.

20. Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., a través de apoderado especial, manifestó que no le constan los hechos esbozados en la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones en razón a que esa entidad no ha generado la inestabilidad del talud en la zona colindante al Batallón Pichincha.

21. Afirmó además que el actor promovió la demanda sin establecer los hechos en los cuales se concreta el daño, ni verificado el causante del mismo, además de no aportar las pruebas necesarias de la omisión o negligencia de esa entidad que genere la inestabilidad del terreno.

22. Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. excepcionó: i) “Falta de Legitimación Por Pasiva” en razón a que no ha motivado los hechos alegados por el actor, ni generado la vulneración de los derechos colectivos alegados, por lo que presume que la responsabilidad puede recaer en el Batallón Pichincha; ii) “La acción popular no procede para proteger derechos distintos a los colectivos definidos en la Constitución y en la ley”, iii) “inexistencia de pruebas en relación con la vulneración de los derechos colectivos cuya protección se pide en la demanda”, iv) “inexistencia del daño” y v) “No reconocimiento al incentivo por no

configurarse sus requisitos”.

23. Las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P., a través de apoderada especial, manifestaron su oposición a las pretensiones enunciadas por la parte actora, pues luego de referirse a las competencias que le asisten como empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, señaló que no ha omitido el cumplimiento de sus obligaciones, por lo que formuló como excepción la “Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva” en razón a que esa entidad no tiene dentro de sus funciones la de atender el talud y las consecuencias que pueda tener respecto de la comunidad.

24. Planteó además las excepciones de “inexistencia del derecho y ausencia de responsabilidad alguna en procura de las competencias de EMCALI EICE ESP” y “carencia del Derecho”.

La Audiencia de Pacto de Cumplimiento

25. Esta audiencia tuvo lugar el 1.º de octubre de 20137, con la asistencia de la parte actora, y los apoderados especiales del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, del Municipio de Santiago de Cali, de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., de las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. y del Procurador Judicial Delegado ante el Tribunal. La audiencia se declaró fallida debido a la ausencia de fórmula conciliatoria propuesta por los accionados. 7 Cfr. Folios 191 y 192 del Cuaderno Núm. 1

La sentencia impugnada

26. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el

11 de julio de 2016, decidió: “[…]

1. PROTEGER el derecho colectivo a la prevención de desastres

previsibles técnicamente del literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, conforme a las razones expuestas en éste proveído.

2. ORDENAR al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Batallón Pichincha de Santiago de Cali, que proceda en el término perentorio de un (1) mes a ejecutar todas las obras necesarias para la estabilización del talud de tierra que colinda con la parte trasera de las casas del Barrio El Jordán, a fin de evitar nuevos deslizamiento (sic) de tierra sobre las propiedades.

3. ORDENAR al Municipio de Santiago de Cali, que a través de la dependencia que corresponda verifique la materialización de las obras del numeral anterior en virtud de su deber de prever desastres técnicamente previsibles.

4. DECLARAR probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades Empresa Municipales de Cali EMCALI Y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. TELECOM, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

[...]”.

27. Dentro de las consideraciones que soportan la decisión, el Tribunal valoró como medios probatorios la correspondencia cruzada entre el actor y el Municipio de Santiago de Cali, el Batallón Pichincha, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, en adelante, DAGMA y el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, en adelante, CLOPAD.

28. Adicionalmente, sustentó su decisión en el informe rendido por la Secretaría de Infraestructura y Valorización del Municipio de Santiago de Cali con ocasión de

la inspección ocular realizada sobre la zona objeto de la demanda y de la visita técnica realizada por el Grupo de Gestión del Riesgo del DAGMA, de los cuales concluyó: “[…] es posible afirmar que el talud de tierra en mención es un foco de peligro latente que amenaza las condiciones de vida de los habitantes que colindan con aquel, y que temen que el suceso acaecido en mayo de 2012 se repita […]”.

29. Se refirió además a los testimonios de los señores Jaime Alberto Arcila Osorio, Eddy Banguero de Girón y Yesid Méndez Tamayo, quienes afirmaron ser testigos y afectados del desprendimiento de tierra, y manifestaron su temor por la falta de respuesta de las autoridades a los requerimientos hechos para la realización de las obras de mitigación necesarias.

30. El Tribunal indicó la existencia de tres elementos esenciales en el caso en estudio, el primero de ellos, la existencia de un talud de tierra de propiedad del Batallón Pichincha, el segundo, el desprendimiento de tierra ocurrido el 7 de mayo de 2012 y, el tercero, la amenaza que comporta el talud para los habitantes del sector, menoscabando su derecho a una vivienda digna y el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

31. Consideró que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los derechos a una vivienda digna y a la prevención de desastres tienen una correlación, destacando la necesidad de habitar una morada sin riesgo de desastre para que proceda la materialización de ambos derechos.

32. Para el desarrollo de la relación anterior, indicó que el derecho a una vivienda

digna tiene como uno de sus elementos el de la habitabilidad, el cual se encuentra ligado a la seguridad puesto que el individuo no puede desarrollar este derecho si su vida y la de su núcleo familiar se encuentran amenazadas por inclemencias naturales surgidas por sí solas o por la injerencia de terceros.

33. El Tribunal consideró que la prevención de cualquier tipo de desastre lleva implícita la imperiosa necesidad de ordenar la ejecución de las obras que se requieren para evitarlo, y no dejarlo al arbitrio de la naturaleza.

34. En consonancia con lo anterior, sostuvo que los estudios realizados y obrantes en el plenario reflejan la peligrosidad del terreno, y por eso dispuso ordenar a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Batallón Pichincha de Cali que adelantará las obras necesarias y pertinentes para evitar derrumbes del talud de tierra sobre las casas contiguas.

35. El Tribunal impuso al Municipio de Santiago de Cali ejercer sus competencias en materia de prevención de desastres de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 715 de 21 de diciembre de 20018 y, en consecuencia, le ordenó realizar las visitas técnicas, asesorías y programas de adecuación en concurrencia con el Batallón responsable.

36. Finalmente, declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. y de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., en atención a que la responsabilidad sobre los hechos es atribuible a la institución militar y al ente territorial.

La impugnación de la sentencia proferida en primera instancia

37. Como argumentos de impugnación la NaciónMinisterio de Defensa – Ejército

Nacional señaló los siguientes:

38. De un lado, haciendo ver la posible existencia de una carencia actual del objeto, señalo que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional había celebrado el contrato de obra núm. 176 de 18 de abril de 2016 con la Fundación Zona Norte, en adelante Fundanorte, con el objeto de llevar a cabo las obras de mitigación del

riesgo en el sector comprendido entre la carrera 92 entre calles 2 y 2c de la Comuna 18 sur de Cali, ante la presencia de síntomas de inestabilidad y para prevenir riesgos a la comunidad.

39. Sostiene que al momento de presentación del recurso se encontraban realizando excavaciones para la instalación de gaviones, la recepción de mallas y piedras, y la ejecución de labores de limpieza a diario para cumplir con el protocolo de procesos de construcción y de seguridad integral.

40. Indicó que para el 8 de julio de 2016 la obra tenía un avance del 63% cumpliendo con el tiempo estipulado en la programación, de acuerdo con la información suministrada por el Director de Interventoría de la obra, y como medida preventiva se hizo un llamado a la comunidad para que estuviera atenta a la señalización de peligro sobre la vía.

41. Por otro lado, manifestó nuevamente la existencia de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio, debido a que los predios donde se encuentra el 8? “Por la cual se dictan normas orgánicas den materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras

disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” talud pertenecen al Municipio de Santiago de Cali según consta en el Certificado de Tradición de Matrícula Inmobiliaria núm. 3701-34811 y por ende es el ente territorial el encargado de desarrollar las obras de estabilización que afecta a la comunidad. Solicita entonces se revoque la sentencia y se nieguen todas y cada una de las pretensiones. La actuación procesal en la segunda instancia

42. El Despacho sustanciador profirió auto el 14 de septiembre de 20169 por medio del cual admitió el recurso de apelación presentado por la Nación –

Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.

43. Posteriormente, mediante auto de 4 de diciembre de 201710, ordenó correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante esta Corporación, para que alegaran de conclusión.

Alegatos en la segunda instancia

44. La apoderada especial del Municipio de Santiago de Cali se ratificó en los argumentos de oposición de la demanda, e indicó que ese ente territorial acataría lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el numeral tercero de la sentencia impugnada, realizando la verificación sobre las obras ordenadas al Ministerio de Defensa, en virtud de su deber de prever desastres previsibles técnicamente.

45. Las demás entidades accionadas, esto es, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P., no presentaron escrito de alegatos.

Concepto del Ministerio Público

46. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado solicitó se confirmara la sentencia de 11 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al señalar que “[…] una vez confrontados los hechos con las pruebas documentales y testimoniales, evidencia la vulneración por parte del Batallón 9 Cfr. Folio 406 del Cuaderno Núm. 2 10 Cfr. Folio 412 del Cuaderno Núm. 2

Pichincha del municipio de Santiago de Cali, del derecho colectivo consagrado en el literal I) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, consistente en la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […] si bien es cierto el batallón debía ejecutar todas las obras necesarias para la estabilización del talud de tierra que colinda con la parte trasera de las casas del Barrio El Jordán de la ciudad de Cali, también es cierto que el municipio de Cali debía evitar nuevos deslizamientos de tierras sobre las propiedades, es decir, que el municipio a través de la dependencia competente debe prevenir y atender los desastres previsibles dentro de su jurisdicción. Por lo tanto, esta Procuraduría Delegada encuentra acorde la orden proferida […]”. II CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala

47. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 15011 de la Ley 1437, 1612 de la Ley 472, 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 113 del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 200314 de la Sección Primera del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer, en segunda

instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

48. Agotados los trámites inherentes al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de que trata este asunto y sin que se observe 11 “ARTÍCULO 150 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]” 12 “[…] ARTÍCULO 16.- COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia […] Parágrafo. Hasta tanto entren en funcionamiento los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado […]”. 13 […] ARTÍCULO 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de

1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:

Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus Secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: […]7-. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la sección tercera de lo Contencioso Administrativo […]”. 14 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”: causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir el fallo correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular

49. El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […].” (Destacado de la Sala).

50. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

51. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial

para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

52. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

53. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia

de 28 de marzo de 2014, explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible. Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y

la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial. En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica. Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede

acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las c