CE-76001-23-33-000-2013-01045-01(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE

SUMINISTRO DE INSUMOS Y PROCEDIMIENTOS MÉDICOS NO

CONTEMPLADOS EN EL MANUAL ÚNICO DE MEDICAMENTOS Y TERAPÉUTICA PARA EL SERVICIO DE SALUD DE LA POLICÍA NACIONAL Mediante correo electrónico de 11 de mayo de 2018, el director de sanidad de la Policía Nacional solicitó la inejecución de la sanción, toda vez que, en su concepto, había dado cabal cumplimiento a la orden de tutela de 5 de noviembre de 2013. Expuso que la actora se encontraba hospitalizada desde el 30 de abril de 2018, en “manejo paliativo no oncológico, con oxígeno, curaciones y manejo de fistula abdominal de alto gasto manejo y cuidado de dolor”. (...) el Despacho se comunicó telefónicamente con un familiar de la actora, quien indicó que la [actora] falleció el 21 de mayo de 2018, mientras recibía los servicios médicos requeridos por hospitalización. (...) la Sala procederá a revocar la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, al Brigadier General [H.A.S.C.], dado que con el fallecimiento de la [actora], resulta inane el amparo concedido de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna. En tal virtud, se declarará la carencia actual de objeto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 - ARTÍCULO 23 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 53

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cumplimiento de la orden de tutela, consultar la sentencia T-458 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, de la Corte Constitucional. En cuanto a la proporcionalidad de la sanción, ver la sentencia T-271 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-01045-01(AC)A

Actor: LIBIA URRUTIA DE DÍAZ Demandado: DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR DEL EJÉRCITO NACIONAL La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta, la sanción de multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual vigente, impuesta al Brigadier General Henry Armando Sanabria Cely, en calidad de director de sanidad de la Policía Nacional, en proveído de 2 de mayo de 20181, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de

Decisión Oral.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La señora Libia Urrutia de Díaz, quien actúa por intermedio de agente oficioso,

instauró acción de tutela contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna. Frente a esta solicitud, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en sentencia de 5 de noviembre de 20132, resolvió: “PRIMERO: TUTELA el derecho a la salud, dignidad humana de la señora LIBIA

URRUTIA DE DIAZ.

SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de la presente providencia, suministre pañales y demás insumos a la señora LIBIA URRUTIA DE DIAZ en condiciones higiénicas, previa cita médica con el médico tratante para que valore el estado general de la paciente, toda vez que el esposo de la misma manifiesta que presenta quemaduras, dermatitis, escaras y sangrado, y así determine las cremas y demás medicamentos para diezmar dicho estado de salud.

TERCERO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que dentro de la cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, asuma y autorice a la señora LIBIA URRUTIA DE DIAZ y un acompañante, el pago del valor de un medio de transporte adecuado para acudir a las citas médicas y el tratamiento integral de la enfermedad, de manera ininterrumpida y prioritaria.

CUARTO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA

NACIONAL con el fin de garantizar el principio de integralidad en la prestación del servicio de salud, prestar de manera integral y sin ningún tipo de dilación, los servicios de salud que requiera la señora LIBIA URRITIA DE DIAZ, dentro de los que se encuentra todos los medicamentos, tratamiento, exámenes de laboratorio y demás procedimientos que se requiera para el tratamientos de la patología que presenta, aunque no se encuentren incluidos en el Manual Único de Medicamentos y Terapéutica para el servicio de salud de la Policía Nacional, en la cantidad, con las especificaciones y periodicidad que determine el médico tratante adscrito a esta entidad. (…)”.

2. Solicitud de cumplimiento del fallo 1 El expediente ingresó al despacho el 28 de mayo de 2018. 2 Folios 18 a 44.

El 11 de abril de 20183, la señora Libia Urrutia de Díaz, mediante agente oficioso, presentó incidente de desacato contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, porque, a su juicio, la entidad no cumplió la orden impartida en la sentencia de tutela de 5 de noviembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en tanto informó que no ha entregado la totalidad de los insumos que requiere.

3. Trámite procesal 3.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en proveído de 17 de abril de 20184, previo a la apertura del incidente de desacato, requirió al director de Sanidad de la Policía Nacional para que rindiera

informe del cumplimiento de la sentencia de 5 de noviembre de 2013. La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Valle del Cauca, en escrito de 19 de abril de 2018, solicitó el cierre definitivo del incidente de desacato, bajo el argumento de que el 18 del mismo mes y año, entregó los medicamentos necesarios para combatir las quemaduras, dermatitis, escaras y sangrado que padece la actora. Agregó que conforme a las órdenes de servicio externo de 26 de marzo y 14 de abril de 2018, suministró 80 pañales desechables, 2 cremas almipro x 500 g, 2 pañitos húmedos y 2 cremas humectantes, por lo que consideró que esta prestando la atención médica que requiere la demandante en relación con la patología que padece. 3.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en providencia de 24 de abril de 2018, dio apertura al incidente de desacato contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y requirió a la parte actora y al director general de Sanidad de la Policía Nacional, para que manifestaran si se ha dado cumplimiento a la orden judicial. La decisión fue notificada el 6 de abril de 2018 a la entidad demandada, a través de los correos electrónicos, disan.jefat@policia.gov.co y disan.agesa@policia.gov.co. Dentro del término concedido, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Valle del Cauca, aseveró que ha entregado los medicamentos necesarios para que la actora pueda tratar las quemaduras, dermatitis, escaras y

sangrado. Reiteró los insumos de los cuales hizo entrega y manifestó que la Seccional de Sanidad del Valle del Cauca, el 2 de marzo de 2018, generó orden de servicio externo de medicina domiciliaria para que la accionante pueda hacer uso de los servicios. Concluyó que ha dado cumplimiento a la orden de tutela de 5 de noviembre de 2013. 3.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en auto de 2 de mayo de 20185, resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR que el Brigadier General HENRY ARMANDO SANABRIA CELY, en calidad de DIRECTOR DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL, ha incumplido la orden judicial contenida en la sentencia de tutela Nº 127 del 5 de noviembre de 2013, proferida por esta Corporación, mediante la cual 3 Folio 1. 4 Folio 8 a 10. 5 Folios 70 a 72. se concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud y vida digna de la señora LIBIA URRUTIA DE DÍAZ.

SEGUNDO: SANCIONAR al Brigadier General HENRY ARMANDO SANABRIA CELY, en calidad de DIRECTOR DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, que deberá ser consignado dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia a favor de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial, en la cuenta denominada Rama Judicial Multas y Rendimientos Nº 3-082-00-00640-8

del Banco Agrario de Colombia.

TERCERO: PREVENIR al funcionario sancionado para que en el término de cinto (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dé estricto cumplimiento a la orden judicial contenida en la sentencia de tutela, so pena de imponerle sanción de arresto por un (1) día”.

Lo anterior, en consideración a que la orden judicial fue incumplida sin justificación alguna, en tanto no se han entregado de manera completa los insumos médicos que requiere la actora, así como tampoco se han asignado las citas médicas con los especialistas que requiere.

4. Trámite en el grado de consulta 4.1. En el trámite del grado de consulta, el Brigadier General Henry Armando Sanabria Cely, director de sanidad de la Policía Nacional, solicitó la inaplicación de la sanción y que se declarara el cumplimiento de la orden judicial del fallo de tutela de 5 de noviembre de 2013.

Indicó que mediante oficio Nº S-2018-043972/ SEVAL-ASJUR de 26 de abril de 2018, la jefe de la Seccional de Sanidad Valle del Cauca rindió informe en el cual manifestó que a través de las ordenes de servicio de 26 de marzo y 14 de abril de 2018, realizó la entrega de los suministros como pañales desechables, crema humectante y pañitos desechables. Insistió que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que ha realizado todos los trámites y procedimientos administrativos necesarios para dar respuesta y cumplimiento a la orden del fallo de tutela. Indicó que la Dirección de Sanidad es una dependencia de la Policía Nacional, que a su vez es una dirección dentro de la estructura orgánica del Ministerio de

Defensa Nacional y que sus funciones son las de prestar los servicios de salud a los afiliados y beneficiarios del subsistema de salud de las Fuerzas Militares. 4.2. Mediante correo electrónico de 11 de mayo de 2018, el director de sanidad de la Policía Nacional solicitó la inejecución de la sanción toda vez que, en su concepto, ha dado cabal cumplimiento a la orden de tutela, en tanto ha brindado a los insumos y medicamentos necesarios para combatir las quemaduras, dermatitis, escaras y sangrado que padece la actora. Asimismo, refirió que el 26 de marzo y 14 de abril de 2018, la accionante recibió 80 pañales desechables, 2 cremas almipro x 500g, 2 pañitos húmedos y 2 cremas humectantes. Informó que de acuerdo al concepto médico, la actora ingresó a hospitalización el 30 de abril de 2018 y fue atendida en las especialidades de medicina interna, nefrología, cirugía general, nutrición, trabajo social y psicología. Indicó que la incidentante se encuentra “hospitalizada en manejo paliativo no oncológico, con oxígeno, curaciones y manejo de fistula abdominal de alto gasto, manejo y cuidado del dolor”. Agregó que la hija de la actora “firmó un desistimiento del incidente de desacato, dejando sin efectos las sanciones pecuniarias y arresto contra el Brigadier General Henry Armando Sanabria Cely”. Expuso que la competencia para el cumplimiento del fallo radica en la Seccional de Sanidad del Valle del Cauca de la Policía Nacional, por lo que, a su juicio, se

está desconociendo la desconcentración de funciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 23, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. El trámite de cumplimiento y desacato. Precisiones conceptuales El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias.

La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que

impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional. Recuerda la Sala que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho. En cuanto al cumplimiento de la orden de tutela, la Corte Constitucional en sentencia T-458 de 20036 precisó: “Cuando hay incumplimiento deliberado de una orden de dar o de hacer o de no hacer, el juez que tenga competencia hará cumplir la orden con fundamento en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. Si adicionalmente se ha propuesto el incidente de desacato, aplicará la sanción teniendo en cuenta que en éste la responsabilidad subjetiva. Cuando la obligación es de dar, el juez competente hará de todas maneras cumplir la orden. Sin embargo, debe examinar si hay o no responsabilidad subjetiva, para efectos del desacato. Cuando se trata de una obligación de hacer, por ejemplo proferir un acto administrativo, el incumplimiento acarrea no solo el incidente de desacato, sino especialmente el ejercicio de todas las medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991 señalan. El Juez debe apreciar que la respuesta del

obligado no sea simplemente formal, porque aún con la expedición de un acto administrativo se puede mantener la violación del derecho fundamental, o se puede incurrir en la violación de otro u otros derechos fundamentales. El juez analizará, en el caso concreto, si la orden de tutela se cumplió o no. Si no se ha cumplido, no pierde la competencia hasta su cabal cumplimiento. Si considera que la orden ya se cumplió, cesa en su competencia y por consiguiente también finaliza el incidente de desacato que estuviere en trámite. Si el juez encargado de hacer cumplir la orden de tutela dice que ya se obedeció, pero esto no es cierto, incurre en una vía de hecho, siempre y cuando se den los requisitos para ello. Puede ocurrir que se conjugue el mantenimiento de la violación y se agrave por otra u otras violaciones, en este caso, el afectado puede escoger entre insistir en el cumplimiento ante el juez competente o instaurar una nueva acción”. Entonces, en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos: (i) El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando. En este punto es relevante adoptar las medidas necesarias para salvaguardar los derechos del actor y, de esta manera garantizar la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales. (ii) La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, para lo cual se acude al régimen sancionatorio, con el fin de determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.

La Corte Constitucional mediante Auto 181 de 20157 estableció que: (i) la figura del cumplimiento es de carácter principal y oficioso, mientras que el desacato es subsidiario; (ii) para imponer sanciones en el trámite incidental de desacato el juez debe establecer la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado; (iii) para determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, se debe verificar que el 6 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. desobedecimiento de la orden de tutela es producto de una conducta caprichosa o negligente de este; (iii) corresponde al incidentado informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante; (iv) de manera concomitante con el trámite de desacato, el juez debe dictar las medidas de cumplimiento que sean del caso, con el objeto de remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo y; (v) en el supuesto en que el juez haya adelantado todo el procedimiento incidental y decidido sancionar por desacato al responsable, éste podrá evitar que se materialice la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor. De este modo, si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá declarar inmediatamente el cumplimiento de la sentencia y

revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta y las actuaciones que dependan de ella, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y la competencia asignada por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que este “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que ya se hubieren ejecutado”.

3. Estudio del caso concreto En el asunto bajo examen, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, mediante fallo de 5 de noviembre de 2013, amparó los derechos fundamentales a la salud y a la dignidad humana de la señora Libia Urrutia de Díaz y, en consecuencia, ordenó al director de sanidad de la Policía Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a suministrar los insumos que requiere la actora para mantenerse en condiciones higiénicas. Así mismo, que autorizara el transporte adecuado para que la tutelante junto con un acompañante, puedan acudir a las citas médicas y que se brindara atención integral de la enfermedad que padece de manera ininterrumpida y prioritaria.

En escrito de 11 de abril de 2018, la accionante solicitó que se adelantara el trámite de desacato contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Valle del Cauca, por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en auto de 2 de mayo de 2018, sancionó al director de sanidad de la Policía Nacional,

Brigadier General Henry Armando Sanabria Cely, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por el incumplimiento de la orden constitucional. De igual forma, previno al funcionario sancionado para que en el término de cinco (5) días siguientes a la notificación de la providencia, diera cumplimiento a la orden judicial, so pena de imponerle sanción de arresto de un (1) día. Mediante correo electrónico de 11 de mayo de 2018, el director de sanidad de la Policía Nacional solicitó la inejecución de la sanción, toda vez que, en su concepto, había dado cabal cumplimiento a la orden de tutela de 5 de noviembre de 2013. Expuso que la actora se encontraba hospitalizada desde el 30 de abril de 2018, en “manejo paliativo no oncológico, con oxígeno, curaciones y manejo de fistula abdominal de alto gasto manejo y cuidado de dolor”. Con base en la informalidad que caracteriza el ejercicio de la acción de tutela, el Despacho se comunicó telefónicamente con un familiar de la actora, quien indicó que la señora Libia Urrutia de Díaz falleció el 21 de mayo de 2018, mientras recibía los servicios médicos requeridos por hospitalización. Conforme a la historia clínica allegada al expediente, la Sala evidencia que la señora padecía de insuficiencia renal crónica, diabetes mellitus insulinodependiente e hipotiroidismo. Así las cosas, la Sala procederá a revocar la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, al Brigadier

General Henry Armando Sanabria Cely, dado que con el fallecimiento de la señora Libia Urrutia de Díaz resulta inane el amparo concedido de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna8. En tal virtud, se declarará la carencia actual de objeto.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- REVÓCASE la providencia de 2 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, por las razones expuestas. En su lugar, DECLÁRASE la carencia actual de objeto, por las razones expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al despacho judicial de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera 8 Sentencia T-414A de 2014. M.P. Andrés Mutis Vanegas.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero