CE-76001-23-33-000-2014-00140-01(AC)-2014

VICTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO - Estado de especial indefensión El juez de tutela, cuando se enfrenta a la interpretación de una situación fáctica que gira en torno a una persona víctima del desplazamiento forzado, se obliga a evaluar las condiciones expresas de la o el accionante, bajo el entendido de su especial estado de indefensión, situación en la que se ha puesto de presente, no obedece a un status elegido libre y voluntariamente por las y los ciudadanos, sino a la existencia de un fenómeno social y político al que se han visto sometidos por el simple hecho de convivir y/o pertenecer a determinadas comunidades susceptibles de tal marginación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la prueba de la condición de desplazado, ver, Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, sentencia T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y

sentencia T-869 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo. DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION - Ausencia de vulneración por existencia de respuesta de fondo, clara, precisa, oportuna y puesta en conocimiento del peticionario / PROYECTO PRODUCTIVO - Requisitos La Sala evidencia, tal y como el mismo accionante así lo demuestra, que la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali profirió respuesta a la petición elevada con respecto al Proyecto Productivo. En ese orden de ideas, observa la Sala que dicha respuesta obedece a los criterios establecidos en el numeral 4 del presente proveído, en tanto que el mismo desglosa de manera clara y precisa aquellos objetivos del componente de capitalización microempresarial, tales como las

líneas de acción, cobertura, participantes, capitalización, modernización por empleo, entre otros correspondientes al proceso del proyecto productivo solicitado, razón por la cual no se existe vulneración por parte de la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali de los derechos fundamentales deprecados por el petente… Bajo ese aspecto, no es posible acceder a la pretensión del accionante en torno a ordenar a los entes demandados la implementación del proyecto productivo… en tanto que si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997 que expresaba: El desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, es cierto también que no puede entenderse dicha declaratoria como una exoneración absoluta de los afectados por la violencia, sobre todo, en la mínima exigencia que se requiere para este tipo de situaciones, es decir, la comunicación expresa ante el Estado de la situación concreta y de la intención de la iniciación del proyecto productivo, como el caso que hoy nos ocupa.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho de petición, ver, Corte Constitucional,

sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00140-01(AC)

Actor: AMBROSIO CANDELO VALENCIA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Y OTROS Resuelve la Sala la impugnación formulada por el ciudadano Ambrosio Candelo Valencia contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela promovida por el mismo impugnante, en tanto consideró conculcados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, petición e igualdad por parte del Ministerio de Educación Nacional y la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali. Para ello, en primera instancia requirió la protección de los mismos ante el Tribunal ya descrito.

Argumentó su pretensión, con ocasión de los siguientes,

1. Hechos. 1.1. Narró que de conformidad con la Ley 387 de 19971 es beneficiario de los derechos contemplados en dicha normatividad. Agregó que en la actualidad se encuentra sin empleo y en una situación económica difícil, motivo por el cual solicitó a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali un subsidio de proyecto productivo. 1.2. Informó que sus solicitudes no fueron recibidas por parte de la Alcaldía accionada.

Bajo tales consideraciones, solicitó que a través del presente asunto constitucional se ordene a los entes demandados implementar el “proyecto productivo por valor mínimo de 17.4 salarios mínimos legales vigentes para lograr mi estabilización y no depender de la ayuda de emergencia según la C-278/07”2.

2. Contestación de la acción de tutela. 1 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la

violencia en la República de Colombia.” 2 Folio 9. 2.1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo3: Advirtió que de conformidad con la Ley 1450 de 2011, el Fondo de Modernización e Innovación para las micro, pequeñas y medianas empresas EMOPRESAS – FOMIPYME, administrado por Bancoldex, constituye un patrimonio autónomo que es independiente del Ministerio. Señaló que los incentivos económicos son otorgados a personas jurídicas o Mipymes que se encuentren debidamente registrados en Cámara de Comercio, Asociaciones de Mipymes con el registro correspondientes, Centros de Desarrollo Tecnológico, Centros de Desarrollo Empresarial, entre otros. Concluyó determinando que “para la cofinanciación de proyectos para la Población Desplazada se requiere que sean presentados en el marco de convocatorias abiertas para tal fin y reuniendo los criterios para la misma”4. 2.2. Departamento Nacional de Planeación5: Señaló la falta de legitimación por pasiva por parte de la entidad, toda vez que de conformidad con la Ley 1448 de 2011, el DNP hace parte del Sistema Nacional de Atención y reparación Integral a Victimas, y cómo órgano técnico de dicho sistema, se encarga de realizar acciones en conjunto con las demás entidades que lo integran. Así las cosas, consideró que la petición de amparo resulta improcedente frente al DNP, en tanto que ésta no es una entidad ejecutora sino asesora técnica de la Política Pública dirigida a la población desplazada. 2.3. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural6:

Frente a los hechos de la demanda, consideró que los mismos son ajenos al Ministerio, dado que se relacionan con la presunta situación de su desplazamiento forzado. Igualmente, señaló que no existe pretensión alguna que vincule a la 3 Folios 55 a 58. 4 Folio 58. 5 Folios 59 a 63. 6 Folios 68 a 72. entidad en el cuerpo de la demanda, razón por la cual consideró que debe decretarse su desvinculación. 2.4. Banco Agrario de Colombia7: Expuso la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Igualmente, señaló que el accionante no reporta solicitud o trámite de crédito con la entidad, por lo tanto, a través de la contestación se informa cuáles son los programas a los que puede acceder según sus pretensiones. 2.5. Departamento para la Prosperidad Social8: Previo a la contestación, señaló de manera enfática: “no cuento con la asignación presupuestal ni con la delegación de funciones para dar cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas dentro de las acciones de tutela iniciadas en contra de la Entidad”9. Bajo ese entendido, posteriormente manifestó la falta de competencia del Departamento Administrativo frente al asunto planteado por el demandante, razón por la cual expuso la inexistencia de legitimación en la causa por pasiva del mismo. 2.6. Ministerio de Educación Nacional10: Solicitó desvincular al Ministerio de las resultas del presente asunto, toda vez que la petición descrita por el accionante no fue radicada en la entidad, sino en el

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 2.7. Instituto de Desarrollo Urbano -INCODER-11: Propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que de conformidad con la Ley 1448 de 2011, mediante la cual se conforma el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas “los hechos narrados y las 7 Folios 101 a 109. 8 Folios 148 a 158. 9 Folio 148. 10 Folio 171. 11 Folios 172 a 175. pretensiones demandadas por la tutelante, no aluden a acciones u omisiones administrativas de este instituto”12. 2.8. Alcaldía Municipal de Santiago de Cali13: Informó que de conformidad con el sistema VIVANTO de la Unidad de Víctimas, el peticionario aparece como víctima del conflicto armado interno, no obstante, la entidad encargada de tramitar las ayudas humanitarias de dicha población es la Unidad de Víctimas, según lo prescrito en la Ley 1448 de 2011. Declaró que efectivamente el accionante presentó derecho de petición ante la Alcaldía, con el propósito de que ésta realizara el estudio del proyecto productivo de “Tienda Ortelia” que supone la venta de toda clase de frutas y verduras. Señaló que tal petición fue resuelta mediante comunicación radicada bajo el Número 2013-41112-001624-1, mediante el cual se explicó de manera clara la competencia funcional y orgánica para otorgar los proyectos productivos de las personas víctimas del desplazamiento forzado, la que evidentemente no recae en la Alcaldía Municipal, sino en el Departamento para la Prosperidad Social.

Finalmente, expuso la inexistencia de vulneración al derecho de petición por ser un hecho superado.

3. Sentencia de Primera Instancia14.

Mediante sentencia proferida el día 12 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el amparo de derecho fundamental de petición, toda vez que “[l]a petición del actor ha sido respondida en forma clara, completa y congruente con lo solicitado por este a la Alcaldía de Santiago de Cali, puesto que en el oficio de 30 de diciembre de 2013 efectúa un recuento 12 Folio 175. 13 Folios 182 a 189 14 Folios 200 a 215. concatenado de las actuaciones a adelantar para que el accionante pueda acceder a los programas y beneficios”15.

4. La Impugnación.

Inconforme con la decisión del a quo, la parte demandante presentó escrito de impugnación visible a folio 230 del expediente, dentro del cual insistió en los argumentos esbozados en la demanda de tutela. Agotado el trámite preferente y sumario de la presente acción constitucional y no encontrándose causal alguna que lo invalide, procede la Sala a decidir, en atención a las siguientes,

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el día 12 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. Problema Jurídico.

Entrará la Sala a resolver el litigio constitucional planteado, determinando si las

actuaciones de las entidades demandadas resultan contrarias a los postulados de la Norma Superior, y por ende vulneradores de los derechos fundamentales deprecados por el petente. Para el efecto, se realizará el estudio de las siguientes temáticas:

3. De la condición de desplazado frente al juez de tutela.

En atención a la anterior titulación, es preciso manifestar que ante las denuncias o solicitudes elevadas por las presuntas víctimas de la violencia presentadas a las entidades del Estado, “el funcionario receptor de las mismas debe ser sensible 15 Folio 2013. ante las circunstancias tan extraordinarias que aquejan a una persona cuyas condiciones de vida se han visto inexorablemente afectadas por el conflicto armado nacional”16. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que: “Al presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene la calidad de desplazado. Por lo tanto, es a quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito. Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de buena fe si se le pretende dar protección al desplazado”17. Ahora bien, no puede entenderse lo anterior como una extrema interpretación de

la prueba sumaria, en tanto que aquella pueda acreditar la calidad de desplazado y en consecuencia la correspondiente entrega de la ayuda humanitaria, sin embargo, el juez constitucional tiene todo el deber de establecer la situación para cada caso en particular. En ese contexto el Tribunal Constitucional consideró que: “[E]s prudente señalar que no se pueden desconocer las dificultades bajo las cuales las víctimas del conflicto tienen que desarrollar todo un trámite, muchas veces engorroso y aparentemente infinito, bajo el auspicio legítimo de la búsqueda de una asistencia íntegra por parte del Estado. Así mismo, las autoridades públicas deben conocer las obligaciones que se derivan de la inversión de la carga de la prueba, por cuanto sobre ellas recae la responsabilidad exclusiva de desvirtuar cualquier afirmación que sobre la materia el desplazado realice.”18 Bajo ese aspecto, el juez de tutela, cuando se enfrenta a la interpretación de una situación fáctica que gira en torno a una persona víctima del desplazamiento forzado, se obliga a evaluar las condiciones expresas de la o el accionante, bajo el entendido de su especial estado de indefensión, situación en la que se ha puesto de presente, no obedece a un status elegido libre y voluntariamente por las y los ciudadanos, sino a la existencia de un fenómeno social y político al que se han visto sometidos por el simple hecho de convivir y/o pertenecer a determinadas comunidades susceptibles de tal marginación. 16 Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 2004, M.P., Dr. Manuel José Cepeda Espinoza. 17 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2001, M.P., Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

18 Corte Constitucional, sentencia T-869 de 2008, M.P., Dr. Mauricio González Cuervo.

4. Del Derecho de Petición De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, el cual prescribe el derecho de toda persona a “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”, se predica que la Norma Fundamental estatuye que el ejercicio del derecho fundamental de petición se establece como un procedimiento constitucional de doble vía, es decir, que no sólo soporta la facultad del ciudadano en presentar o elevar solicitudes al Estado, sino también en el pleno y estricto derecho a recibir de aquel una respuesta oportuna que resuelva sus requerimientos de fondo.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la respuesta a un derecho de petición debe contener, al menos, las siguientes características: “(i) debe ser oportuna, (ii) debe resolverse de fondo, en forma clara y precisa lo solicitado, lo cual supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud de manera completa, sin evasivas respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados, y (iii) debe ser puesta en conocimiento del peticionario. En consecuencia, si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.”19 En ese camino, el Estado está en la obligación de proferir una respuesta oportuna, es decir, dentro del tiempo establecido por el legislador, que para el efecto, de conformidad con el artículo 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “toda petición deberá resolverse dentro de los quince

(15) días siguientes a su recepción.” De igual manera, la contestación deberá resolver la totalidad de solicitudes pretendidas por el ciudadano, de manera clara y concreta, emitiendo en realidad una solución al planteamiento propuesto. Finalmente, la decisión será notificada al peticionario, so pena de vulnerar su derecho fundamental de petición. Como epílogo de la instancia, la Sala procederá al estudio del sub júdice.

5. Análisis del caso concreto. 19 Corte constitucional, Sentencia T-377 de 2000, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero Una vez analizado el material probatorio anexo al plenario de tutela, la Sala evidencia, tal y como el mismo accionante así lo demuestra, que la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali profirió respuesta a la petición elevada con respecto al “Proyecto Productivo: Tienda Ortelia”. (Folios 23 a 31).

En ese orden de ideas, observa la Sala que dicha respuesta obedece a los criterios establecidos en el numeral 4 del presente proveído, en tanto que el mismo desglosa de manera clara y precisa aquellos objetivos del componente de capitalización microempresarial, tales como las líneas de acción, cobertura, participantes, capitalización, modernización por empleo, entre otros correspondientes al proceso del proyecto productivo solicitado, razón por la cual no se existe vulneración por parte de la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali de los derechos fundamentales deprecados por el petente. Ahora, con respecto a las demás entidades accionadas, no se demostró en ningún folio del expediente que la parte demandante los haya puesto en conocimiento de

sus requerimientos, motivo suficiente para entender que una decisión en contra de ellas vulneraría no sólo el derecho fundamental al debido proceso, sino también las máximas jurídicas del principio de contradicción y defensa. Bajo ese aspecto, no es posible acceder a la pretensión del accionante en torno a ordenar a los entes demandados la implementación del “proyecto productivo por valor mínimo de 17.4 salarios mínimos legales vigentes para lograr mi estabilización y no depender de la ayuda de emergencia según la C-278/07” 20, en tanto que si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997 que expresaba: “El desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación”, es cierto también que no puede entenderse dicha declaratoria como una exoneración absoluta de los afectados por la violencia, sobre todo, en la mínima exigencia que se requiere para este tipo de situaciones, es decir, la comunicación expresa ante el Estado de la situación concreta y de la intención de la iniciación del proyecto productivo, como el caso que hoy nos ocupa. 20 Folio 9. Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión del juez constitucional a quo, toda vez que negó el amparo invocado por el extremo activo de este asunto de naturaleza fundamental.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

IV. FALLA

I. CONFÍRMASE la sentencia proferida el día 12 de marzo de 2014 por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

II. NOTIFÍQUESE esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

III. REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO