CE-76001-23-33-000-2014-00868-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA

DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA

INSTANCIA / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No puede emplearse para reemplazar los procedimientos legales establecidos / NEGLIGENCIA DEL APODERADO JUDICIAL – Falta injustificada en el agotamiento de los recursos legales no puede ser subsanada mediante la acción de tutela / CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA A juicio de la accionante, la autoridad judicial enjuiciada quebrantó sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, por cuanto en la sentencia de 24 de febrero de 2014, entre otros defectos, no se realizó una evaluación adecuada de la normativa aplicable a su caso concreto. No obstante, revisado el expediente, la sentencia se notificó por edicto desfijado el 12 de marzo de 2014, cobrando ejecutoria el 27 del mismo mes y año, sin que la actora haya presentado recurso de apelación, siendo esta la oportunidad adecuada para poner de manifiesto su inconformidad con la sentencia de primera instancia, lo que implica que no se satisfizo el requisito de subsidiariedad. Sobre el particular, la actora manifestó que no tiene otro recurso diferente a la tutela y que debe primar el principio

fundamental de legalidad sobre los formalismos, así mismo indicó que no presentó recurso de apelación contra la sentencia porque el Juzgado, pese a ser de Descongestión, tardó más de un año en proferir el fallo. Para la Sala, esta circunstancia no es justificante de su inactividad, por cuanto es deber de quien activa el aparato jurisdiccional del Estado, estar al tanto de las actuaciones que se registran en el proceso siendo este el escenario inicial para la defensa de sus intereses, máxime cuando se actuó por conducto de un profesional del derecho. Es de resaltar, que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 Superior. La Corte Constitucional y esta Sala han reiterado que la acción de tutela no puede emplearse con el fin de reemplazar los procedimientos establecidos para obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia en hacer uso de ellos dentro de los términos previstos legalmente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00868-01(AC)

Actor: ABANED CLAVIJO DE MONTOYA

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Abaned Clavijo de Montoya contra la sentencia de 1 de septiembre de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente la solicitud de amparo de los derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica. 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 15 de agosto de 2014 en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (Fls. 1 a 18), la señora Abaned Clavijo de Montoya interpuso tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica.

La accionante consideró vulnerados sus derechos con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 24 de febrero de 2014, en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la señora Clavijo de Montoya contra el Departamento del Valle del Cauca, pues, en su sentir, el fallo cuestionado carece de motivación e incurrió en una vía de hecho al realizar una errada, confusa y contradictoria valoración de la normativa aplicable a su caso (folio 2). 1.1. Hechos.  La señora Abaned Clavijo de Montoya presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones

Nos. 3829 del 20 de noviembre de 2009 y 1633 del 23 de julio de 2010, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión sanción o restringida por despido injusto.  Agotado el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Tercero de Descongestión de Cali dictó sentencia el 24 de febrero de 2014, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, por cuanto al revisar la normativa aplicable advirtió que la accionante no reunía los requisitos para obtener la pensión de vejez solicitada.  Consideró que “… teniendo en cuenta que la señora Montaño Balante (SIC), para la fecha en que se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad como docente en el Departamento del Valle del Cauca, esto es 21 de agosto de 2005, contaba con más de 55 años de edad, (…) no obstante no contaba con el tiempo de servicio requerido por la norma, pues esta de conformidad con los certificados obrantes a folios 18 a 20, laboró por el término de 16 años, 4 meses y 10 días, conllevando esto a denegar las pretensiones de la demanda, pues tampoco se hace acreedora de la pensión de jubilación o vejez establecida en la Ley 33 de 1985”.  Contra la anterior decisión no se interpuso recurso alguno. 1.3. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora consideró que la providencia accionada carece de motivación, resulta contradictoria, no realiza una adecuada valoración probatoria e incurre en una errada interpretación normativa, por cuanto “primero se relaciona el tipo de mi

vinculación a la docencia como Maestra Nacionalizada, y se asegura que no tengo derecho a que se me apliquen las disposiciones relacionadas con la PENSIÓN SANCIÓN O PENSIÓN RESTRINGIDA POR DESPIDO INJUSTO; por no tener la característica de EMPLEADA OFICIAL; para luego exponer que con base en el Art. 3 del Decreto 2277/1979 (Estatuto Docente), que los maestros nacionales o nacionalizados si somos TRABAJADORES OFICIALES” . Aunado a lo anterior, a juicio de la accionante, la juez de instancia tampoco dio aplicación al principio de Remisión o de Integración, ya que en el caso concreto existen vacíos jurídicos en el estatuto docente y era dable suplirlos con otro tipo de normativa en aplicación del principio de favorabilidad, salvaguardando los derechos de los trabajadores. 1.4. Petición de amparo constitucional La actora, solicitó: “PRIMERO: Solicitó, (SIC) señores Magistrados, que se amparen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y SEGURIDAD JURÍDICA, contenidos en los artículos 29 y 228 en especial el artículo 230 de la Constitución Política de 1991.

SEGUNDO: En consecuencia, que en el plazo máximo e improrrogable de 48 horas, o aquel que los honorables magistrados estimen conveniente, se ordene al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, Valle, dejar sin efectos jurídicos la providencia de No. 045 de 24 de febrero de 2014, (…) y en su lugar dictar

PROVIDENCIA QUE ORDENE A LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN

DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA EL RECONOCIMIENTO

Y PAGO DE LA PENSION SANCIÓN O PENSIÓN RESTRINGIDA POR DESPIDO INJUSTO, A MI FAVOR Y EFECTIVA A PARTIR DEL CINCO (05) DE AGOSTO DE DOS MIL CINCO (2005), en razón a que no opera el fenómeno de la Prescripción Trienal por haberse peticionario a tiempo”1. 1.5.Trámite de la acción de tutela Por auto de 19 de agosto de 2014 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó la notificación al Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, como autoridad judicial accionada para que allegara el informe correspondiente. Así mismo dispuso notificar al Departamento del Valle del Cauca, como tercero interesado en las resultas de la acción2. 1.6. Contestación de la solicitud de tutela 1.6.1. Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali 1 Folio 7 del expediente. 2 Folio 20. Mediante escrito radicado el 22 de agosto de 2014, la titular del despacho judicial informó el trámite impartido al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia No. 045 del 24 de febrero de 2014 notificada por edicto No. 067 desfijado el 27 de marzo de 2014. Resaltó que en el término de ejecutoria, la parte actora no interpuso recurso alguno para controvertir la decisión adoptada en primera instancia por lo que dejó fenecer la oportunidad para controvertirla, resultando improcedente la acción de tutela al tener un carácter subsidiario y residual.

1.6.2. Departamento del Valle del Cauca Pese a ser notificado de la existencia del proceso, guardó silencio3. 1.7. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia de 1 de septiembre de 2014, por medio de la cual rechazó por improcedente la acción de tutela; consideró que no concurre en el caso concreto el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se agotaron en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho los recursos con los que contaba la demandante para la defensa de sus derechos4. 1.8. Impugnación En escrito radicado el 9 de septiembre de 2014, la accionante impugnó el fallo de primera instancia; manifestó que no tiene otro medio de defensa judicial por lo que no era dable rechazar por improcedente su solicitud. Indicó que debe primar la 3 Folio 23 4 Folio 43 y 44. defensa de los derechos fundamentales y la aplicación del principio de legalidad sobre los formalismos. Finalmente, refirió que el abogado suplente estuvo atento durante ocho meses a que se profiriera sentencia en el proceso instaurado, sin embargo, la autoridad judicial accionada no cumplió los términos establecidos para proferir fallo y cuando revisó nuevamente el estado del proceso encontró que la providencia ya se encontraba ejecutoriada, por lo que solo tenía a su alcance la acción de tutela para le defensa de sus intereses.

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la

sentencia de primera instancia, proferida el 1 de septiembre de 2014, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 1 de septiembre de 2014 emanada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo cual se estudiará si procede la acción de tutela instaurada contra la sentencia de 24 de febrero de 2014 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho instaurado por la accionante contra el Departamento del Valle, en la medida en que, a su juicio, esta providencia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica. Para resolver la cuestión planteada la Sala: (i) analizará el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudiará los requisitos de procedibilidad generales y específicos de la acción de tutela; y finalmente; (iii) se referirá al caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el

derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema . Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.” (Negrilla

fuera de texto) 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, Actor: Nery Germania Álvarez Bello. A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y

eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia atacada de 24 de febrero de 2014, notificada por edicto el 10 de marzo de 2014 y, el libelo constitucional, se presentó el 15 de agosto del mismo año, en contra de una decisión ejecutoriada del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, dictada en un proceso de nulidad y

restablecimiento del derecho. En torno al requisito referido a haber agotado los recursos ordinarios y extraordinarios que sean procedentes, esto es, el requisito de subsidiariedad como necesario para proceder al análisis del fondo del asunto, se analizará, con fundamento en el marco conceptual que se expone a continuación. Sobre el requisito referido a la subsidiariedad, la Corte Constitucional en sentencia SU-026 de 2012, resaltó que “(…) la acción de tutela no es, en principio, el instrumento judicial adecuado para solicitar la protección de los derechos que eventualmente sean lesionados en el trámite de un proceso judicial, pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias judiciales”. Así mismo, en la sentencia SU-424 de 2012 consideró que “(…) a la acción de tutela no puede admitírsele, bajo ningún motivo, como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”. Con fundamento en lo expuesto, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales, teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y analizar -en caso de que se trate de un proceso

terminadoque el tutelante haya agotado en el mismo los recursos que el ordenamiento jurídico pone a su alcance para salvaguardar sus derechos. 2.5. Análisis sobre el requisito de subsidiariedad en el caso concreto Corresponde a la Sala analizar los argumentos expuestos en la solicitud de amparo de cara a los derechos fundamentales que se afirman vulnerados. A juicio de la accionante, la autoridad judicial enjuiciada quebrantó sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, por cuanto en la sentencia de 24 de febrero de 2014, entre otros defectos, no se realizó una evaluación adecuada de la normativa aplicable a su caso concreto. No obstante, revisado el expediente, la sentencia se notificó por edicto desfijado el 12 de marzo de 20146, cobrando ejecutoria el 27 del mismo mes y año, sin que la actora haya presentado recurso de apelación, siendo esta la oportunidad adecuada para poner de manifiesto su inconformidad con la sentencia de primera instancia, lo que implica que no se satisfizo el requisito de subsidiariedad. Sobre el particular, la actora manifestó que no tiene otro recurso diferente a la tutela y que debe primar el principio fundamental de legalidad sobre los formalismos, así mismo indicó que no presentó recurso de apelación contra la sentencia porque el Juzgado, pese a ser de Descongestión, tardó más de un año en proferir el fallo. Para la Sala, esta circunstancia no es justificante de su inactividad, por cuanto es deber de quien activa el aparato jurisdiccional del Estado, estar al tanto de las actuaciones que se registran en el proceso siendo

6 Folio 163 reverso del proceso ordinario este el escenario inicial para la defensa de sus intereses, máxime cuando se actuó por conducto de un profesional del derecho. Es de resaltar, que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 Superior. La Corte Constitucional y esta Sala han reiterado que la acción de tutela no puede emplearse con el fin de reemplazar los procedimientos establecidos para obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia en hacer uso de ellos dentro de los términos previstos legalmente. En efecto, en la sentencia T-472 de 2008, se estableció: “La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales”. Por lo anterior, la Sala concluye que, en el asunto bajo estudio, no hay lugar a analizar el fondo, ni procede la intervención del juez constitucional, motivo por el cual se modificará la decisión de primera instancia, que rechazó por improcedente

la petición de amparo, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 1º de septiembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente la petición de amparo constitucional para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA