CE-76001-23-33-000-2015-00468-02(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción / INCIDENTE DE

DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO

SUBJETIVO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN / FALTA DE

INDIVIDUALIZACIÓN DEL SUJETO RESPONSABLE DE CUMPLIR LA ORDEN

DE TUTELA / EXHORTO A LA AUTORIDAD PÚBLICA DEMANDADA PARA QUE DE CUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA En el trámite incidental que se revisa, figura la providencia proferida por el Tribunal el 7 de febrero de 2017, donde se dispuso correr traslado de la apertura del incidente al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (…), y a la directora territorial del Valle del Cauca de dicha entidad (…), pero sin indicar la manera como se recolectó la información para concluir que dichos funcionarios eran los responsables de atender los requerimientos de la autoridad judicial u ocupaban los cargos señalados. También se observa que en la providencia de fecha 14 de febrero de 2017, mediante la cual se les impuso la sanción por desacato, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hace un breve análisis del elemento subjetivo y nada dice respecto a los medios que le permitieron comprobar que efectivamente (…), eran los responsables de atender el fallo judicial de tutela. Si bien es cierto que el auto mediante el cual se corrió traslado del trámite incidental se dirigió a estos para que acreditaran el cumplimiento del fallo de tutela, era imprescindible individualizar correctamente a los presuntos infractores y notificarlos

personalmente, conforme a los lineamientos jurisprudenciales que han sido citados anteriormente. (…) La Sala concluye que a pesar de que el Tribunal demostró que al momento de iniciar el trámite incidental había incumplimiento a la orden de tutela del 20 de mayo de 2015, es decir, que se había configurado el elemento objetivo (…), no se estableció la negligencia de quienes fungen como director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y director territorial del Valle del Cauca de dicha entidad. Se aclara, no se demostró el elemento subjetivo. (…) Bajo estas consideraciones, resulta necesario rehacer el trámite incidental objeto de esta consulta con el fin de preservar no sólo la efectividad de la orden de tutela, sino el derecho de defensa y audiencia del servidor o servidores públicos a quienes corresponde su cumplimiento, acreditando plenamente su individualización. Sin embargo, se exhortara al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que preste la atención debida a este caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00468-02(AC)A

Actor: FRANCISCO JAVIER FLÓREZ BEDOYA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y

REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

Procede la Sala a resolver la consulta de la sanción de multa de un salario mínimo mensual vigente impuesta al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alán Jesús Edmundo Jara Urzola y a la directora territorial del Valle del Cauca de dicha entidad, doctora Fabiola Perdomo Estrada, por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 14 de febrero de 2017.

1. Solicitud de desacato Mediante memorial del 31 de enero de 2017, el señor Francisco Javier Flórez Bedoya, solicitó la apertura de incidente de desacato frente a la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 20 de mayo de 2015, ya que a su juicio la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no le ha dado cabal cumplimiento.

Indicó que el 10 de diciembre de 2015, el Tribunal declaró cumplida la orden impartida en la sentencia anotada, debido a que la entidad informó que le había asignado un turno para otorgarle la indemnización a la que tiene derecho en el mes de noviembre de 2016 bajo el código GAC-161130.052. Sin embargo, hasta la fecha de interposición del incidente no lo han requerido ni se ha cumplido la orden de pago. 1.2. Trámite El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 1 de febrero de 20171, previo a iniciar el incidente de desacato ordenó requerir al director general de la Unidad Administrativa Especial de

Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alan Jesus Edmundo Jara Urzola para que en el término de 48 horas rindiera informe respecto del cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 20 de mayo de 2015. La autoridad requerida no hizo manifestación alguna, por ello, en vista de que no se pudo verificar el cumplimiento del fallo, mediante auto del 7 de febrero de 2017, 1 Folio 31. el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca abrió el incidente de desacato contra el director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alán Jesús Edmundo Jara Urzola y la directora Territorial del Valle del Cauca de dicha entidad, doctora Fabiola Perdomo Estrada2, y les corrió traslado por el término de tres días. Dicho auto se notificó electrónicamente a las direcciones alan.jara@unidadvictimas.gov.co y fabiola.perdomo@unidadvictimas.gov.co. En esa ocasión, tampoco se pronunciaron los funcionarios. 1.3. Providencia objeto de consulta Mediante auto del 14 de febrero de 20173, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sancionó al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alán Jesús Edmundo Jara Urzola y a la directora territorial del Valle del Cauca de dicha entidad, doctora Fabiola Perdomo Estrada, con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, por desacato de la sentencia del 20 de mayo de 2015. Por su parte advirtió que los representantes de la entidad, a pesar de que en una

oportunidad no fueron sancionados, por cuanto indicaron la fecha y el plazo en el cual se iba a cancelar el auxilio económico al actor, en la actualidad guardaron silencio y no demostraron cumplimiento alguno, conducta de la que se deriva la renuencia para el acatamiento del fallo.

2. Consideraciones 2.1. Competencia Conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. A su vez, el artículo 52 establece que la sanción por incumplir la orden de un juez, será impuesta por este mediante trámite incidental, y «será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». 2 Folio 37. 3 Folios 46 al 52.

Por lo anterior, la Sala es competente para conocer del presente grado de consulta, al ser el superior jerárquico del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre el incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, prevén que ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover el incidente de desacato. Este último además de buscar el cumplimiento de la decisión, estudia la posibilidad de que se sancione a la persona o funcionario responsable de cumplir dicha orden.

La jurisprudencia constitucional ha indicado que los jueces de tutela de primera instancia, en aras de garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en sus sentencias, gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo tendiente al cumplimiento de sus decisiones. A su turno, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela. La autoridad judicial que decide el desacato, debe limitarse a verificar: 1) a quién estaba dirigida la orden; 2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y 3) el alcance de ella, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)4. En caso de verificar el incumplimiento, debe establecer si fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho. El trámite del mecanismo en mención, está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que este otorga al disciplinado 4 Corte Constitucional Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005. como el debido proceso y el derecho de defensa; por ello siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda. Sobre el particular la Corte Constitucional 5ha señalado: 30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo (sic) incidente tiene el

deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos 31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador. En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.

Siendo esto así, el sólo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, como quiera que se hace necesario probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela. Así, para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento primero debe individualizar al presunto responsable del incumplimiento de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y que haya ocupado el cargo al momento de ser emitida la orden; verificar si la sentencia que se dice desacatada, fue notificada efectivamente a su destinatario; verificado lo anterior, debe comprobar si el incumplimiento fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que se cumpla lo decidido ya que, se repite, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. 5 Corte Constitucional Sentencias T-343 de 2011 y T-527 de 2012. 2.2.2. Del grado de consulta en el incidente de desacato La parte final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, establece que la sanción interpuesta mediante el trámite incidental por el juez de tutela, será consultada a su superior jerárquico con el propósito de que revise la actuación de primera instancia y decida dentro de los 3 días siguientes, si deja en firme o no la sanción para que proceda su ejecución, sin que proceda recurso alguno. Ahora bien, el juez constitucional en la etapa de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, lo que implica

verificar que no se haya violado la Constitución o a la ley, que se respete el debido proceso tanto del incidentalista como del sancionado y, asegurar que la sanción sea adecuada según las circunstancias específicas de cada caso. En el evento en que el juez de consulta encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva, no procede la sanción por desacato. Debido a que el Decreto 2591 de 1991 no estableció el trámite pertinente para este grado, la Corte Constitucional dispuso unos pasos a fin de evacuar las solicitudes de desacato y las consultas de las providencias sancionatorias, que esta Corporación acogió de la siguiente manera6: (i) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, (ii) acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, (iii) verificar la notificación del fallo al funcionario, (iv) formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, (vi) verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, (vii) establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva). Por ello se ha establecido como criterio que, antes de dar inicio al trámite incidental, el juez además de verificar el incumplimiento debe asegurarse de que se notificaron las providencias al presunto responsable de manera personal, como una forma de garantizar su efectivo derecho de audiencia y de defensa; sin

6 Sección Segunda – Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Consulta de Desacato del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011), Expediente radicado No.: 25000-23-15-000-2011-01739-01, Actor: Omaira del Carmen Ruiz, Accionado: Instituto de Seguro Social, y Consulta de Desacato del tres (3) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación No.:25 000 23 15 000 2009 01556 01, Actor: José Antonio Chaparro Suazo, Accionado: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. embargo, puede emplearse aquella modalidad que sea la más efectiva, incluso informar telefónicamente el trámite a seguir. 2.3. El caso concreto El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 20 de mayo de 2015, decidió la acción de tutela que interpuso el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a causa de que dicha entidad no había reconocido ni priorizado el pago de la indemnización a la que tiene derecho por ser desplazado forzado, víctima del conflicto interno. La orden fue del siguiente tenor literal:

1. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la actora por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia; en consecuencia,

2. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que dentro de un término perentorio de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda, si aún no lo ha hecho, inicie los

trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa al actor y a su grupo familiar y una vez agotado dicho plazo, se ordenara para que dentro de dos (2) meses liquide los montos pertinentes de dicho auxilio de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011 y los decretos 4800 de 2011 y 1377 de 2014, así como lo plasmado en la Sentencia SU 254 de 2013 de la Corte Constitucional. Como anteriormente se indicó, el marco de acción del juez de desacato está dado por la orden de tutela en sí misma considerada, así que visto en su integridad el expediente de desacato, la Sala encuentra que la decisión del Tribunal objeto de consulta, debe revocarse. En casos similares, esta Sala ha considerado que en los desacatos el derecho al debido proceso se materializa cuando se puede constatar la notificación del fallo que contiene la orden al funcionario o la entidad responsable de dar cumplimiento a ella. Por tanto es necesario que en el marco de esta garantía fundamental, antes de iniciar el trámite del desacato se hayan agotado las diligencias necesarias para individualizar claramente al funcionario llamado a acatar la orden de tutela, ya que este trámite no persigue a un cargo o empleo en general, sino a la persona que lo ostenta; estas diligencias consisten en requerir información acerca de la persona que dentro de la respectiva entidad, sea responsable de atender y velar por la protección de los derechos amparados por la autoridad judicial. En el trámite incidental que se revisa, figura la providencia proferida por el Tribunal el 7 de febrero de 2017, donde se dispuso correr traslado de la apertura

del incidente al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alán Jesús Edmundo Jara Urzola y a la directora territorial del Valle del Cauca de dicha entidad, doctora Fabiola Perdomo Estrada, pero sin indicar la manera como se recolectó la información para concluir que dichos funcionarios eran los responsables de atender los requerimientos de la autoridad judicial u ocupaban los cargos señalados. También se observa que en la providencia de fecha 14 de febrero de 2017, mediante la cual se les impuso la sanción por desacato, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hace un breve análisis del elemento subjetivo y nada dice respecto a los medios que le permitieron comprobar que efectivamente los señores Alán Jesús Edmundo Jara Urzola y Fabiola Perdomo Estrada, eran los responsables de atender el fallo judicial de tutela. Si bien es cierto que el auto mediante el cual se corrió traslado del trámite incidental se dirigió a estos para que acreditaran el cumplimiento del fallo de tutela, era imprescindible individualizar correctamente a los presuntos infractores y notificarlos personalmente, conforme a los lineamientos jurisprudenciales que han sido citados anteriormente. A folio 53 del expediente obra memorial del actor en el que solicita al Tribunal que tome las medidas necesarias para que sus derechos no sigan siendo vulnerados, y le advierte que se debe oficiar al doctor Altus Alejandro Baquero Rueda, en su calidad de director técnico de reparación, como único responsable de dar respuesta a las solicitudes judiciales, ya que el director general le delegó esa

función a través del Decreto 4802 de 2011; so pena de que siga sucediendo, como en años anteriores, que los jueces y magistrados dictan miles de sanciones de desacato en contra de la doctora Paula Gaviria Betancur, exdirectora de la entidad, llegado a acumular más de 2.000 millones de pesos en multas y 100 órdenes de captura, pero, continúa la violación de los derechos de las víctimas de la violencia. Por último, le recordó que el incidente de desacato que se inició en octubre de 2015 y que sancionó a esa funcionaria, fue revocado por el Consejo de Estado ya que no se individualizó en debida forma a los que tenían la obligación de cumplir con lo mandado. Así que, es evidente hasta para el accionante que en este caso no se indagó para establecer, antes de dictar la sanción, cuál era el funcionario encargado de pagar la indemnización administrativa prioritaria en el mes de noviembre de 2016, y las razones por las cuales hasta la fecha no se ha cumplido con dicha imposición.

3. Conclusión La Sala concluye que a pesar de que el Tribunal demostró que al momento de iniciar el trámite incidental había incumplimiento a la orden de tutela del 20 de mayo de 2015, es decir, que se había configurado el elemento objetivo, según la posición adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se estableció la negligencia de quienes fungen como director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y director territorial del Valle del Cauca de dicha entidad. Se aclara, no se demostró

el elemento subjetivo, esto es, que en los repetidos servidores públicos hubiera recaído la orden de tutela o que ellos fueran los obligados o designados al interior de la entidad para dar cumplimiento a lo dispuesto en la decisión. Lo primero que debió hacer la autoridad que decidió el incidente de desacato, fue identificar a los funcionarios sobre los cuales recaía la obligación de cumplir el fallo; verificar con la entidad, quiénes efectivamente desempeñaban los cargos sobre los cuales recayó la orden; y, finalmente, determinar que los funcionarios incumplieron con lo ordenado. Todo ello, se reitera, obedece a que este trámite además de propugnar por el cumplimiento de una orden de tutela, busca sancionar a la persona que sin ningún motivo justificable se ha negado a acatar el fallo de tutela. Por ello, el servidor público competente debe ser notificado de manera personal conforme a las normas procesales aplicables. Bajo estas consideraciones, resulta necesario rehacer el trámite incidental objeto de esta consulta con el fin de preservar no sólo la efectividad de la orden de tutela, sino el derecho de defensa y audiencia del servidor o servidores públicos a quienes corresponde su cumplimiento, acreditando plenamente su individualización. Sin embargo, se exhortara al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que preste la atención debida a este caso, puesto que ha pasado demasiado tiempo desde la fecha de la providencia sin que se dé por superada completamente la vulneración de los derechos fundamentales del actor. El Tribunal a su vez, debe insistir en el inmediato cumplimiento y acatamiento de

las órdenes que dio, haciendo uso de las facultades que le otorga el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes, potestades que le permiten, entre otras cosas, asegurar que todos los posibles responsables del incumplimiento, concurran al proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve Se REVOCA la providencia de 14 de febrero de 2017, que profirió el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca. En su lugar, se dispone: Se ORDENA al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, rehacer la actuación del trámite incidental de desacato que inició por solicitud del señor Francisco Javier Flórez Bedoya, a fin de que identifique plenamente a las personas a quienes se les atribuyó la obligación, al interior Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de dar cumplimiento al fallo del 20 de mayo de 2015 que profirió esa Corporación. Se EXHORTA al director general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, doctor Alan Jesus Edmundo Jara Urzola para que preste la atención debida a este caso y, de ser necesario, ejerza la facultad disciplinaria que ostenta, puesto que ha transcurrido demasiado tiempo desde la fecha de la providencia sin que se dé por superada completamente la vulneración de los derechos fundamentales del señor Francisco Javier Flórez Bedoya. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS