CE-76001-23-33-000-2016-01886-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Existencia de respuesta de fondo, clara y congruente / SOLICITUD DE PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL PERMISO DE OPERACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO El [accionante], representante de Trans Toro Ltda., solicita que se protejan los derechos fundamentales de petición y debido proceso y se ordene al Ministerio de Transporte que dé respuesta de fondo a la petición elevada el 7 de octubre de 2016 (…) El accionante impugnó el fallo de tutela, porque considera que la respuesta no es de fondo y desconoce la trayectoria de la empresa Trans Toro Ltda., en la prestación del servicio de transporte público y que la actitud del Ministerio es evasiva, por cuanto no ha tomado una decisión frente a la adjudicación definitiva de la ruta (…) Para resolver el problema jurídico expuesto es necesario analizar tanto la petición del 7 de octubre de 2016 presentada por el accionante, como la respuesta surtida por la parte accionada y si en efecto cumple con los requisitos desarrollados anteriormente. El [accionante] solicitó que se derogara la Resolución número 0350 del 12 de octubre de 2012, para que se le adjudicara de forma definitiva la cobertura de transporte público en las rutas Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa (…) la Sala considera que el escrito por medio del cual se da respuesta a la petición elevada por el accionante atiende en su totalidad la solicitud realizada, por cuanto indica de forma clara y expresa que no se accederá a un nuevo permiso transitorio o a la renovación del

que ya fue concedido. De otra parte, resulta irregular que el Ministerio de Transito acceda a la adjudicación de un servicio de transporte sin antes haberse surtido un correcto proceso licitatorio, pues de esta forma se pretende garantizar la idoneidad del servicio y un justo precio, de acuerdo con una serie de principios legales propios de la administración. En consecuencia, lo que advierte la Sala es un inconformismo de la parte accionante frente a la decisión adoptada por el Ministerio por ser contraria a sus intereses; sin embargo, estar en desacuerdo con las medidas adoptadas por la administración, no representa, por sí mismo, una afectación de principios o derechos fundamentales. Entonces, si el accionante está en desacuerdo con la decisión del Ministerio de Transporte debe acudir a las autoridades judiciales para ejercer su derecho de acción, frente a los actos administrativos que considere contrarios a la Constitución y la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01886-01(AC)

Actor: EMPRESA DE TRANSPORTES TRANS TORO LTDA.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Manuel Antonio Rivera Valencia, subgerente de la empresa de transportes Trans Toro Ltda., contra la sentencia del 17 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del

Valle del Cauca.

1. La acción de tutela El señor Manuel Antonio Rivera Valencia, quien actúa en representación de la empresa de transportes Trans Toro Ltda., promueve acción de tutela contra la Nación, Ministerio de Transporte, Dirección Territorial Valle del Cauca, para la protección de sus derechos fundamentales de petición y debido proceso.

1.1. Pretensiones Fueron concretadas así: Solicito a su Señoría (sic) se sirva ordenar al ACCIONADO me conteste en los términos pedidos y acordes con la Jurisprudencia (sic) relacionada en el sentido de dar una respuesta de fondo, congruente, clara, precisa, y que guarde relación con lo que le requiero. Todo lo anterior en vista de que no tengo ya otra vía diferente a la de acudir al Poder Judicial (sic) para conseguir por su intermedio esta información (folio 4). 1.2. Hechos de la solicitud Señala el accionante como hechos relevantes los siguientes: El 6 de mayo de 2003, la parte accionante presentó solicitud de estudio de oferta y demanda para que se le otorgara permiso de operación para el transporte de pasajeros entre las rutas Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa, de acuerdo con el Decreto 171 del 5 de febrero de 2001. El Ministerio de Transporte, Dirección Territorial Valle del Cauca, le ha otorgado permisos especiales y transitorios de operación prorrogados por medio de resoluciones número 003677 del 13 de diciembre de 2004, 002531 del 16 de septiembre de 2005, 0350 del 12 de octubre de 2006 y 0090 del 1 de noviembre

de 2011. Por medio del estudio técnico número 033 del 27 de enero de 2006, el Ministerio de Transporte encontró necesario adjudicar las rutas Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa y ordenó, en resolución número 0335 de ese mismo año, iniciar trámite licitatorio. La Dirección Territorial del Valle del Cauca abrió proceso licitatorio número 001 del 2006, que fue cerrado el 29 de septiembre de ese mismo año, con una única propuesta hecha por Trans Toro Ltda., que cumplía con la totalidad de los requisitos señalados en la Resolución 017829 del 25 de noviembre de 2002, del Ministerio de Transporte. El servicio de transporte en las rutas mencionadas no fue adjudicado por el Ministerio de Transporte; sin embargo, por medio de la Resolución número 0350 del 12 de octubre de 2006, se resolvió autorizar a la empresa Trans Toro Ltda., para la prestación del servicio por un término no mayor a 5 años. El 22 de julio de 2016, el accionante solicitó a la Dirección Territorial Valle del Cauca del Ministerio de Transporte la prórroga automática del permiso de operación para el transporte público en las rutas Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa. Debido a la falta de respuesta del Ministerio, el 7 de octubre de 2016 elevó nuevo oficio en el que solicitó que se respondiera la solicitud del 22 de julio y que se derogara la Resolución 350 del 12 de octubre de 2006 para que se le adjudicara de forma definitiva la prestación del servicio de transporte de la ruta en cuestión.

El Ministerio de Transporte dio respuesta mediante oficio MT número 20163760026671 del 10 de noviembre de 2016, en el que no resuelve de fondo la cuestión propuesta y evade el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 5 de la Ley 1437 de 2011. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante El accionante argumenta que la interposición de la presente acción de tutela se ampara en el artículo 23 de la Constitución Política y los requisitos que ha señalado la Corte Constitucional en sentencias T-574 de 2007 y T-377 del 2000, según las cuales, la respuesta a un derecho de petición debe ser oportuna, resolver de fondo, en forma precisa, clara y congruente a lo solicitado (folios 3 y 4). 1.4 Trámite en primera instancia La acción de tutela fue admitida mediante auto del 12 de diciembre de 2016, en el que además se ordenó notificar al Ministerio de Transporte, Dirección Territorial del Valle del Cauca, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindiera el respectivo informe (folio 32). 1.5. Intervenciones El Ministerio de Transporte, Dirección Territorial Valle del Cauca rindió informe por medio de oficio MT número 20163760029971 en el que indicó que el derecho de petición que originó el presente trámite constitucional fue contestado el 10 de noviembre de 2016. Señaló que, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 171 de 2001, las autorizaciones se prorrogan de forma automática por una única vez hasta por el

término inicial, tal como lo hizo esa autoridad de tránsito en el caso concreto. Aseguró que el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 establece que los permisos especiales y transitorios tienen el objeto de superar situaciones específicas de alteración del servicio público o para satisfacer el surgimiento ocasional de demanda de transporte, y que una vez se haya superado la situación que originó el permiso ocasional, cesará su vigencia, como sucedió en el sub judice. Indicó que los servicios de transporte público terrestre para la ruta Toro (Valle del Cauca), Cartago (San Francisco - Ansermanuevo) y viceversa, está autorizada a la empresa Transportes Cunchipá S.A, hoy conocida como Líneas del Valle, de acuerdo con las Resoluciones 864 de 1992 y 709 de 1993. En consecuencia, no es posible atender favorablemente la solicitud elevada por la parte accionante. Además, la ruta cuestionada se encuentra próxima a ser sometida a un estudio de oferta y demanda. Adujo que no es posible alegar que el otorgamiento de licencias de funcionamiento represente un derecho adquirido, por cuanto son derechos temporales de funcionamiento, con fechas definidas y sujetos a cambios reglamentarios (folios 85 al 87). 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 17 de enero de 2017, negó el amparo del derecho fundamental de petición deprecado por la parte accionante. Indicó que el Ministerio de Transporte le informó al tutelante, por medio de oficio del 11 de octubre de 2016, que su solicitud era «errónea» debido a que el permiso

de operación se concede por el término de cinco años, prorrogables por el mismo término y, por lo tanto, no es posible conceder lo pedido en el escrito del 10 de octubre de 2016. Argumentó que, contrario a lo señalado por el accionante, el oficio del Ministerio de Transporte brindó una respuesta concreta a la solicitud de prórroga del permiso de operación, en el que se explican las razones por las cuales no es posible otorgar una nueva autorización. En consecuencia, no se encuentra acreditada la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el Tribunal enfatizó en que tampoco existe prueba de la afectación al derecho fundamental al debido proceso, por cuanto advierte que el trámite administrativo se ajusta a lo dispuesto en los Decretos 171 del 2001 y 198 del 2013 (folios 99 al 100). 1.7. Impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia por considerar que sus argumentos no son congruentes, pues no se ajusta a los hechos que motivaron la acción de tutela ni al derecho cuya protección se pretende. Sostiene que la respuesta del Ministerio de Transporte no es de fondo, debido a que hace más de doce años se adelantan estudios en la ruta Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa y se han concedido permisos especiales y transitorios a la empresa Trans Toro Ltda., pues resulta necesaria la prestación de ese servicio. Alega que el Ministerio de Trasporte no se ha preocupado por ejecutar los estudios para la adjudicación del servicio de transporte en ese corredor vial, al paso que somete a la comunidad a la incertidumbre por la falta de este servicio,

pues deberán suspender su operación. Asegura que la empresa Trans Toro Ltda., fue la única que ofertó sus servicios en el pasado proceso licitatorio; sin embargo, el Ministerio de Trasporte decidió dar por terminado el proceso debido a que ellos fueron los únicos ofertantes. Manifiesta que son los idóneos para prestar el servicio de trasporte debido a que lo han hecho por más de doce años por medio de permisos especiales y prorrogables. Por último, argumentó que la accionada adquiere una actitud omisiva frente a la situación jurídica consolidada de Trans Toro, pues ha dejado pasar el tiempo para después alegar que está realizando estudios para otorgar un permiso que ha sido concedido transitoriamente durante doce años a la misma empresa.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si la respuesta del Ministerio de Transporte a la petición elevada por el representante legal de Trans Toro Ltda., cumple la totalidad de los requisitos señalados por la Corte Constitucional. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas en ejercicio de esta

acción, ya que el ordenamiento jurídico ha establecido diversas acciones ordinarias encaminadas igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto. Por ello el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que: «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no tener en cuenta estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaria el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Hechos probados 1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de

2011 y T-205 de 2012, entre muchas otras De acuerdo al material probatorio obrante en el plenario, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: El Ministerio de Transporte concedió a la empresa Trans Toro Ltda., permiso especial y transitorio para prestar el servicio de transporte público en la ruta Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa, por medio de la Resolución 003677 del 13 de diciembre de 2004 (folios 6 al 9). Por Resolución 002531 del 16 de septiembre de 2005, el Ministerio de Transporte concedió un nuevo permiso especial y transitorio a Trans Toro Ltda., para que operara en la ruta mencionada, por un término no superior a 9 meses (folios 10 13). El 12 de octubre de 2006, en Resolución 0350 de esa fecha, el Ministerio concedió nuevo permiso transitorio por un término no superior a cinco años, para que la accionante continuara operando en la misma ruta (folios 14 al 18). En Resolución 0090 del 1 de noviembre de 2011, el Ministerio de Transporte prorrogó, por una única vez y por el mismo término, el permiso de operación a la empresa Trans Toro, para el mismo corredor vial (folios 19 a 20). El 22 de julio de 2016, el representante legal de la empresa Trans Toro Ltda., elevó petición ante el Ministerio de Transporte, Dirección Territorial Valle del Cauca, con el objeto de que se concediera una nueva prórroga o se le entregara de forma definitiva la operación sobre la ruta en cuestión (folio 21). El 7 de octubre de 2016, el representante legal de Trans Toro Ltda., elevó nueva

petición ante el Ministerio de Transporte para que se le adjudicara de manera definitiva el servicio de transporte sobre la misma ruta (folios 22 a 24). Por medio de oficio MT 20163760026671 del 10 de noviembre de 2016, el Ministerio de Transporte dio respuesta a las peticiones interpuestas por el accionante. La respuesta fue notificada el 22 de noviembre del mismo año (folio 25). 2.5. Análisis de la Sala El señor Manuel Antonio Rivera Valencia, representante de Trans Toro Ltda., solicita que se protejan los derechos fundamentales de petición y debido proceso y se ordene al Ministerio de Transporte que dé respuesta de fondo a la petición elevada el 7 de octubre de 2016. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el amparo de los derechos deprecados por considerar que no existe tal vulneración, pues considera que la respuesta de la parte accionada es clara y congruente, a pesar de ser contraria a los intereses de la parte accionante. El accionante impugnó el fallo de tutela, porque considera que la respuesta no es de fondo y desconoce la trayectoria de la empresa Trans Toro Ltda., en la prestación del servicio de transporte público y que la actitud del Ministerio es evasiva, por cuanto no ha tomado una decisión frente a la adjudicación definitiva de la ruta. El artículo 23 constitucional consagra el derecho de petición como una prerrogativa fundamental de los ciudadanos, según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y a obtener pronta respuesta. De acuerdo con lo anterior, el derecho fundamental de petición no se circunscribe únicamente a la facultad de consultar a las autoridades, sino también a que dichas

solicitudes sean atendidas de forma diligente y de acuerdo a una serie de derroteros que la Corte Constitucional ha establecido a partir de la interpretación del texto constitucional. Esa alta Corporación ha delimitado las particularidades propias de las respuestas a derechos de petición, de tal forma que permitan determinar cuándo se está frente a una respuesta de fondo y cuando a la presunta afectación de este derecho fundamental. Pues bien, para la Corte Constitucional, una respuesta óptima debe ser oportuna, es decir, dentro de los quince días siguientes a la presentación de la solicitud de acuerdo con los términos que señala la Ley 1755 de 2015 y según sea el caso. La respuesta también debe ser de fondo; para ello se deben resolver todos los puntos propuestos por el solicitante de forma clara, integra, precisa y congruente, de tal forma que se satisfagan todos los requerimientos, sin que ello implique condición sobre el sentido de la respuesta. Por último, se ha señalado que el respeto por el derecho de petición se perfecciona con la notificación de la respuesta que corresponda a la solicitud presentada. Este requisito implica el suministro de una dirección precisa por parte del solicitante y la prueba de envío de la parte requerida. Para resolver el problema jurídico expuesto es necesario analizar tanto la petición del 7 de octubre de 2016 presentada por el accionante, como la respuesta surtida por la parte accionada y si en efecto cumple con los requisitos desarrollados anteriormente. El señor Manuel Antonio Rivera solicitó que se derogara la Resolución número 0350 del 12 de octubre de 2012, para que se le adjudicara de forma definitiva la cobertura de transporte público en las rutas Toro, San Francisco, Ansermanuevo,

Cartago y viceversa. El 10 de noviembre de 2016, el Ministerio de Transporte emitió una respuesta de acuerdo con los siguientes tópicos: Señaló que la Dirección Territorial del Valle del Cauca emitió la Resolución 350 del 12 de octubre de 2006, en la que autorizó a la empresa Trans Toro a prestar el servicio de transporte en la ruta mencionada, por un término fijo de 5 años. Expuso que una vez se cumplió el tiempo fijado, prorrogó por el mismo lapso y por una única vez el permiso concedido, por medio de la Resolución 090 del 1 de noviembre de 2011, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 171 de 2001. De acuerdo con lo anterior, los permisos especiales y transitorios para la prestación del servicio público de transporte solo son prorrogables por una sola vez, tal como se hizo en el acto administrativo del 1 de noviembre de 2011. Así, el Ministerio dejó claro que no es posible continuar extendiendo el permiso de operación a la empresa Trans Toro para cubrir la ruta en cuestión, de conformidad con las disposiciones legales del caso. Por último, señaló que, de acuerdo con los datos suministrados por la Dirección de Tránsito y Transporte de Bogotá, la ruta Toro, San Francisco, Ansermanuevo, Cartago y viceversa fue incluida en una toma de información para someterla a un eventual proceso de licitación. En ese entendido, la Sala considera que el escrito por medio del cual se da respuesta a la petición elevada por el accionante atiende en su totalidad la solicitud realizada, por cuanto indica de forma clara y expresa que no se accederá

a un nuevo permiso transitorio o a la renovación del que ya fue concedido. De otra parte, resulta irregular que el Ministerio de Transito acceda a la adjudicación de un servicio de transporte sin antes haberse surtido un correcto proceso licitatorio, pues de esta forma se pretende garantizar la idoneidad del servicio y un justo precio, de acuerdo con una serie de principios legales propios de la administración. En consecuencia, lo que advierte la Sala es un inconformismo de la parte accionante frente a la decisión adoptada por el Ministerio por ser contraria a sus intereses; sin embargo, estar en desacuerdo con las medidas adoptadas por la administración, no representa, por sí mismo, una afectación de principios o derechos fundamentales. Entonces, si el accionante está en desacuerdo con la decisión del Ministerio de Transporte debe acudir a las autoridades judiciales para ejercer su derecho de acción, frente a los actos administrativos que considere contrarios a la Constitución y la ley. La acción de tutela es un medio subsidiario para proteger derechos fundamentales bajo inminente afectación; por lo tanto, no es idóneo para atacar las decisiones de la administración, pues en ese caso ya se han establecido una serie de procedimientos ordinarios. Así las cosas, no existe mérito suficiente que justifique la intervención del juez de tutela, máxime cuando no se observa la existencia de una situación especial que merezca la adopción de medidas urgentes e impostergables.

3. Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que la respuesta dada por el Ministerio de Transporte, Dirección Territorial Valle del Cauca, atiende íntegramente la solicitud elevada por el representante legal de Trans Toro Ltda.

Cabe anotar que la afectación del derecho fundamental de petición se circunscribe a una falta de pronunciamiento por parte de la autoridad requerida, una falta o indebida notificación de la decisión adoptada y una respuesta incompleta o incongruente. No obstante, el caso bajo estudio no presenta ninguna de estas circunstancias, pues, en consideración de esta corporación, la respuesta atiende, aunque de forma negativa, la totalidad de peticiones del accionante y fue debidamente notificada. Es necesario aclarar que por este medio constitucional se puede proteger el derecho fundamental de petición conminando a la parte accionada a dar una respuesta idónea; sin embargo, no puede condicionarse el sentido del pronunciamiento. Así las cosas, la Sala procederá a confirmar el fallo impugnado del 17 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se confirma la sentencia impugnada del 17 de enero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS