CE-76001-23-33-000-2017-00001-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO ORDINARIO - Mecanismo de defensa provisional, idóneo y eficaz / COMPARTIBILIDAD PENSIONAL [El actor], podía ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 Ley 1437 de 2011) contra la decisión proferida por el municipio de Palmira, a través de la Resolución Nro. 768 de 4 de noviembre de 2015, en cuyo trámite debía solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que según él afectan su situación particular, expresando las razones de hecho y de derecho por las cuales estima que dichos actos fueron expedidos con violación del debido proceso.(…) Así las cosas, se considera que la acción de tutela no es el mecanismo para cuestionar la decisión dictada por el municipio de Palmira pues la parte actora disponía de otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para controvertir la legalidad del acto administrativo que estima lesivo de sus derechos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, consultar las sentencias SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-177 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En

cuanto a la procedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos, ver las sentencias T-569 de 1992, T-150 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-822 de 2002 y T-806 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, todas de la Corte Constitucional. REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable [L]a solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de inmediatez de la acción, pues de acuerdo con lo informado por el municipio de Palmira, la Resolución (…) se notificó por aviso el 24 de noviembre del mismo año, quedando ejecutoriada el 17 de diciembre de 2015 y la demanda de tutela se interpuso el 19 de diciembre de 2016, es decir un año después de haberse hecho efectiva la decisión adoptada por la administración del municipio de Palmira en la Resolución (…). Lo que evidencia que el actor dejó pasar el tiempo sin acudir a las instancias administrativas y judiciales oportunamente. La Sala estima que en el presente asunto no es posible cuestionar un acto administrativo, cuando se advierte que el accionante tuvo conocimiento de la situación en diciembre de 2015 y a partir de ese momento pudo ejercer los mecanismos administrativos, judiciales e incluso la acción constitucional para controvertir las presuntas irregularidades flagrantes cometidas por la entidad en el trámite administrativo, que amenazaron sus derechos fundamentales.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 27

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00001-01(AC)

Actor: LUIS ANTONIO BONILLA GARCÍA

Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA Y JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE CALI Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada contra el fallo del 23 de enero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Luis Antonio

Bonilla García.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones El señor Luis Antonio Bonilla García, a través de apoderada en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y principio de cosa juzgada que estimó lesionados por el municipio de Palmira - Valle y el Juzgado Doce Administrativo de Cali.

En amparo de los derechos fundamentales invocados la apoderada del accionante solicitó: “(…) 2.1 se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia, al principio de la cosa juzgada, y al mínimo vital del señor Luis Antonio Bonilla García, vulnerados por la Alcaldía Municipal de Palmira y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali. 2.2 Dejar sin efecto la resolución número 768 de fecha 4 de noviembre de

2015 mediante la cual la Alcaldía Municipal de Palmira, resolvió revocar la resolución número 135 de fecha 26 de enero de 2011 como consecuencia de la sentencia número 091 de 2011 proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali y la existencia del estudio técnico jurídico de compartibilidad ordenado en la misma; y también revocó de manera definitiva la resolución número 020 de fecha 15 de enero de 2015; decretó la compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida al señor Luis Antonio Bonilla García y descontando de la misma el valor equivalente al 80% de la pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones y modificó la mesada pensional que se le paga por parte del Municipio de Palmira y continuar pagándole la suma de $364.717. 2.3 Como consecuencia del amparo solicitado, se le ordenará al Municipio de Palmira representado legalmente por el señor Alcalde Municipal o quien haga sus veces, para que en el término que esa Honorable Corporación señale, contado a partir de la notificación de la sentencia que así lo ordene, restablezca y efectué el pago de la mesada pensional al señor Luis Antonio Bonilla García, tal como se le venía pagando en el mes de noviembre de 2015 y las que se causen en el futuro con sus respectivos reajustes, procediendo a la devolución de la parte de las mesadas dejadas de pagar al señor Luis Antonio Bonilla García desde el 1º de diciembre de 2015, pensión que no podrá volverse a compartir, sin que un fallo judicial así lo

determine (…)”.

2. Los hechos y las consideraciones del accionante La apoderada del accionante expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación1: Señaló que el municipio de Palmira mediante Resolución Nº 290 de 18 de abril de 1990 le reconoció una pensión de jubilación al señor Luis Antonio Bonilla García por haber cumplido 50 años de edad y 20 de servicio continuos, tomando como ingreso base de liquidación el 100% del promedio del salario devengado en el último año de servicio.

Indicó que el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución Nº 009946 de 25 de noviembre de 1997, le reconoció al accionante una pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Adujo que el 16 de abril de 2009, el señor Ricardo Téllez Bautista presentó demanda de acción popular contra el municipio de Palmira - Valle, solicitando la protección del derecho colectivo a la moralidad pública y que se ordene a la demandada expedir los actos administrativos de compartibilidad pensional de cada una de las personas que simultáneamente estaban recibiendo pensión de jubilación por parte del ente territorial y pensión de vejez por el Instituto de Seguros Sociales ISS. 1 Folios 1 - 16 Expresó que el municipio de Palmira, por medio de la Resolución Nº 1100-002003-1463 de 6 de agosto de 2009 ordenó la compartibilidad de la pensión de

jubilación del señor Luis Antonio Bonilla García con la pensión de vejez reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, sin embargo, el ente territorial mediante Resolución Nº 135 de 26 de enero de 2011 revocó la decisión anterior, al considerar que la prestación social no debía ser compartida. Relató que el Juzgado Doce Administrativo de Cali dentro de la referida acción popular con radicado 76001333101220090011400, profirió sentencia el 17 de mayo de 2011, aprobando el pacto de cumplimiento logrado entre las partes en la audiencia celebrada el 28 de marzo y 7 de abril de 2011, el cual señaló que la legalidad y compartibilidad de las pensiones de los empleados públicos del municipio de Palmira deberá someterse a un estudio técnico-jurídico, que será valorado y decidido por autoridad judicial mediante sentencia Informó que el municipio de Palmira en cumplimiento de lo acordado en el pacto de cumplimiento elaboró un estudio técnico, con fecha de 27 de septiembre de 2011, en el cual se realizó un listado de las personas que no son objeto de aplicársele la figura de la compartibilidad de la pensión, entre los cuales se encontraba el señor Luis Antonio Bonilla García. Afirmó que el 15 de diciembre de 2011, el municipio de Palmira presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), contra los actos administrativos que le reconocieron y conservaron la pensión de jubilación al accionante, esto es, la Resolución Nº 290 de 18 de abril de 1990, modificada por la Resolución Nº 222 de 25 de mayo de 1993 y la Resolución Nº 135 de 26 de

enero de 2011, con el fin que se declarara la nulidad de los mismos y se ordenara la compartibilidad entre esta prestación y la pensión de vejez reconocida al actor por el Instituto de Seguros Sociales – ISS. Adujo que durante el trámite judicial, el municipio de Palmira expidió la Resolución Nº 596 de 20 de septiembre de 2012 mediante la cual ordenó la compartibilidad de la pensión de jubilación devengada por el actor por parte del ente territorial, con la prestación de vejez recibida por el Instituto de Seguros Sociales, no obstante, dice que dicho acto no se le notificó al accionante. Dijo que el 9 de agosto de 2013 el municipio de Palmira presentó escrito desistiendo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Cali, a través de auto de 13 de agosto de 2013 aceptó la solicitud de la demandante y dio por terminado el proceso, el cual hace tránsito a cosa juzgada. Relató que el municipio de Palmira expidió la Resolución Nº 020 de 19 de enero de 2015, por medio de la cual revocó la Resolución Nº 596 de 20 de septiembre de 2012 hasta tanto realizara el estudio técnico jurídico de la pensión del actor en cumplimiento a la sentencia de 17 de mayo de 2011 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cali, por lo que continuó pagando de forma completa la mesada pensional. En consecuencia, suscribió contrato con el Grupo AZC S.A.S. para la elaboración del estudio que permitiera determinar la viabilidad de aplicar la figura de la compartibilidad pensional de los trabajadores del municipio de Palmira al

caso del accionante. Aseveró que el municipio de Palmira mediante la Resolución Nº 0768 de 4 de noviembre de 2015 decretó la compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida al señor Luis Antonio Bonilla García y ordenó descontar de la misma el valor equivalente al 80% de la pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, lo ocasionando que se modificara el valor de la mesada pensional que paga el ente territorial, toda vez que a juicio de la accionada, el estudio técnico jurídico indicaba que la prestación recibida por el actor fue convalidada por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y que debía aplicársele la convención colectiva 1987 – 1988, lo que imponía aplicar la figura de la compartibilidad. Manifestó que el municipio de Palmira vulneró los derechos fundamentales del señor Luis Antonio Bonilla García, porque no tuvo en cuenta que es una persona de la tercera, dado que tiene 79 años de edad, que es sujeto de especial protección constitucional, por lo que cualquier modificación a su pensión, aplicando la compartibilidad, le puede causar un perjuicio irremediable, en la medida en que afecta sus ingresos básicos mensuales. Agregó que el Juzgado Doce Administrativo de Cali es responsable de la vulneración de los derechos fundamentales del actor, porque en la sentencia de 17 de mayo de 2011 resolvió conservar la competencia para verificar la ejecución del pacto de cumplimiento acordado entre las partes de la acción popular con radicado 2009-00114-00, por lo que tenía el deber de vigilar y asegurar el cumplimiento de la providencia, para que no se afectaran los derechos de las

personas.

3. Trámite procesal El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 11 de enero de 20172 admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, Juzgado Doce Administrativo de Cali y el municipio de Palmira - Valle3, para que hicieran las consideraciones que estimara pertinentes.

4. Informe de las entidades accionadas 4.1 El Juzgado Doce Administrativo Oral de Cali4 señaló que en el trámite de la acción popular con radicado Nº 2009-00114-00 promovida por el señor Ricardo Antonio Tellez Bautista contra el municipio de Palmira – Valle, no se vulneró derecho fundamental alguno del accionante, pues las etapas procesales se adelantaron conforme a lo dispuesto en la constitución y la ley.

Indicó que mediante auto de 26 de abril de 2010 se ordenó como medida cautelar, al representante legal del municipio de Palmira, dar aplicación inmediata a la compartibilidad pensional y descontar el valor de la pensión otorgada por el Instituto de Seguros Sociales a la que viene pagando el municipio a sus beneficiarios, de acuerdo con la certificación suscrita por la Secretaria de Desarrollo institucional del ente territorial. Relató que mediante audiencia de cumplimiento realizada los días 28 de marzo y 7 de abril de 2011, el municipio de Palmira presentó una propuesta respecto de los sujetos y procedimiento que se debía seguir para aplicar la figura de la compartibilidad pensional, la cual fue estudiada en conjunto con las partes e intervinientes y aprobada mediante sentencia de 17 de mayo de 2011. Expresó que mediante auto Nº 641 de 24 de septiembre de 2012, se levantó la

medida cautelar decretada y se abrió incidente de desacato contra el Alcalde del municipio de Palmira. Que el Secretario Jurídico del municipio mediante oficio S.J1146 – 1933 de 29 de noviembre de 2012 allegó los actos administrativos expedidos por la administración municipal referente al compartimiento pensional de los jubilados del ente territorial, lo que permitió expedir el auto Nº 732 de31 de julio de 2013 ordenado el archivo del expediente por cumplimiento total del fallo. 2 Folios 32 - 33 3 Folios 35 - 36 4 Folios 41 -45 4.2 El Municipio de Palmira – Valle del Cauca solicitó que se niegue el amparo de tutela invocado por la parte actora, con fundamento en lo siguiente5: Señaló que el Juzgado Doce Administrativo de Cali, dentro de la acción popular instaurada por Ricardo Antonio Téllez Bautista contra el municipio de Palmira, profirió sentencia el 17 de mayo de 2011 aprobando el pacto de cumplimiento acordado entre las partes, en el cual el ente territorial se comprometió a contratar un estudio técnico jurídico que permitiera determinar si las pensiones de los jubilados del municipio las antiguas Empresas Municipales de Cali, debían ser compartidas con las prestaciones reconocidas por el extinto Instituto de Seguros Sociales – ISS, de conformidad con la convención colectiva vigente para la época en la que se reconocieron cada una de dichas pensiones, determinando a su vez el porcentaje en que debían ser compartidas. Adujo que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el municipio de Palmira contra el actor, para que se declarara la nulidad del acto

administrativo que le reconoció pensión fue desistida por la entidad en coadyuvancia con la parte demandada, sin embargo, esto no tiene nada que ver con la compartibilidad de la pensión, debido a que dicha figura se adoptó con fundamento en el estudio técnico jurídico contratado por el municipio, el cual dejó como resultado que la pensión del actor fue reconocida con la convención colectiva vigente y convalidada por disposición del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por lo que no era procedente demandar su legalidad. Informó que la administración municipal expidió la Resolución Nº 135 de 26 de enero de 2011, a través de la cual se revocó la Resolución Nº 1100-002-003-1463 de 6 de agosto de 2009 que determinó la compartibilidad de la pensión, hasta que se obtuviera el resultado del estudio técnico – jurídico que debía contratar el municipio de Palmira. Expresó que el ente territorial contrató a la firma AZC consultores S.A.S. quienes efectuaron el estudio jurídico en el que se estableció que era procedente aplicar la figura de la compartibilidad pensional al señor Luis Antonio Bonilla García entre otros pensionados. Con base en ello, se expidió la Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015 mediante la cual se dispuso la compartibilidad de la pensión del actor entre el municipio de Palmira y el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. 5 Folios 61 - 63 Relató que la Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015 se notificó de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del CPACA, y como el interesado no

interpuso recurso alguno, la decisión quedó ejecutoriada el 17 de diciembre de 2015. Concluyó, señalando que el ente territorial no vulneró ningún derecho fundamental de la parte actora, pues sus actuaciones se han realizado en cumplimiento de un deber legal y constitucional, dado que la compartibilidad pensional se dispuso por decisión judicial.

5. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de 23 de enero de 2016 declaró improcedente el amparo de tutela invocado por el señor Luis Antonio Bonilla García, con fundamento en lo que sigue6: Señaló que si bien el señor Luis Antonio Bonilla García es sujeto de especial protección constitucional por ser una persona de la tercera edad, dicha situación no genera automáticamente la procedibilidad de la tutela como mecanismo excepcional, para cuestionar la Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015, pues tenía que haberse acreditado la existencia de un perjuicio irremediable y la ausencia de otro medio de defensa judicial.

Indicó que en el presente asunto, es evidente que el accionante disponía de otro medio de defensa judicial para cuestionar la legalidad de la Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015, que lo afecta directamente, sin embargo, no demostró que haya acudido al mecanismo judicial, ni que éste resultara ineficaz para evitar la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. Agregó que la parte actora, tampoco acreditó la existencia de una situación económica y precaria ni que la decisión de la administración afectara su mínimo vital y el de su familia, de tal manera que requiriera de urgencia la intervención del

juez de tutela para evitar la vulneración de sus derechos fundamentales. Precisó que con la aplicación de la compartibilidad pensional, el monto de la pensión que venía recibiendo el actor “no sufre ninguna modificación, pues no se aumenta ni se disminuye, pues el efecto de dicha figura es que, la Administradora Colombiana de Pensiones se subroga en la obligación pensional, y le corresponde 6 Folios 66 - 78 al Municipio pagar el mayor valor, evitando así una doble asignación del erario público por prohibición expresa del artículo 128 de la Constitución Política”. Afirmó que dada la naturaleza de la controversia, este asunto se debe resolver ante el juez ordinario laboral o contencioso administrativo, en cuyo trámite el actor puede debatir las razones que tuvo el municipio de Palmira – Valle para decretar la compartibilidad, también podrá solicitar el respectivo reajuste y devolución de las mesada presuntamente dejadas de cancelar, por lo que consideró que la tutela no es el escenario correspondiente para efectuar este tipo de análisis legales, lo que hace improcedente el amparo constitucional.

6. La impugnación La apoderada del señor Luis Antonio Bonilla García impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, solicitando su revocatoria, con fundamento en las siguientes razones7: Dijo que el 15 de diciembre de 2011, el municipio de Palmira presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), contra la Resolución Nº 290 de 18 de abril de 1990, modificada por la Resolución Nº 222 de 25 de mayo de

1993 y la Resolución Nº 135 de 26 de enero de 2011, que reconocieron y conservaron la pensión de jubilación al accionante, para que se declarara la nulidad de los mismos y se ordenara la compartibilidad entre esta prestación y la pensión de vejez reconocida al actor por el ISS. Indicó que la apoderada del municipio de Palmira, a través de escrito de 9 de agosto de 2013 desistió de la demanda y, en consecuencia, el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Cali mediante auto Nº 393 de 13 de agosto de 2013 aceptó la petición y dio por terminado el proceso, dejando claro que la providencia hace tránsito a cosa juzgada. Adujo que el municipio de Palmira al expedir la Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015, por medio de la cual ordenó la compartibilidad de la pensión del actor, vulneró los derechos del señor Bonilla García, porque no tuvo en cuenta que el asunto ya había sido valorado en sede judicial, el cual terminó por auto que aceptó desistimiento de la totalidad de las pretensiones de la demanda, y esta circunstancia no permitía insistir en el tema. 7 Folios 85 - 94 Afirmó que la providencia impugnada no valoró en debida forma el asunto, ni solicitó las pruebas requeridas, para advertir que el proceso de lesividad promovido por el municipio de Palmira contra el señor Luis Antonio Bonilla García había terminado por desistimiento, lo que impedía a la administración volver a pronunciarse sobre la compartibilidad pensional. Aseveró que no era procedente acudir a otros mecanismos de defensa judicial

para impugnar el acto administrativo cuestionado, pues la situación fáctica planteada en el mismo ya fue decidida por autoridad judicial, por medio del auto Nº 393 de 13 de agosto de 2013 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Cali. Indicó que el Tribunal tampoco tuvo en cuenta que el artículo 314 del Código General del Proceso señala que el desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda y que el auto que lo acepte produce los mismos efectos que una sentencia absoluta en firme, es decir, de cosa juzgada. Explicó que el auto que aceptó el desistimiento tiene efectos de cosa juzgada, por lo que la tutela resulta procedente para dejar sin efecto una decisión de la administración pública que desconoce una actuación judicial. Agregó que tutela también es procedente, porque la resolución cuestionada no fue notificada en debida forma, lo que impidió al demandante ejercer el derecho de defensa y contradicción en sede administrativa.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no

disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

3. Problema jurídico La Sala debe decidir si se confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la cual se declaró improcedente el amparo invocado, o si, como lo alega la parte actora, esta acción constitucional es procedente para dejar sin efecto el acto administrativo (Resolución Nº 768 de 4 de noviembre de 2015), a través del cual, el municipio de Palmira – Valle del Cauca ordenó la compartibilidad de la pensión otorgada por el ente territorial al accionante, con la prestación reconocida por el Instituto de Seguros Sociales –

ISS, hoy Colpensiones.

4. De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro

de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales. Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política. En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.

Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y

abstracto.” (Resaltado por la Sala) De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente8. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de 8 Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. especial protección constitucional (…)"9. Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no

basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

5. La procedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos Dada la subsidiariedad de la acción de tutela, es claro que el legislador estableció unas garantías jurídicas, para que los mecanismos ordinarios se utilicen de manera preferente. No obstante, en el evento que el afectado invoque el amparo constitucional para cuestionar un acto administrativo, el juez de tutela deberá evaluar i) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela; y ii) si el medio judicial ofrece una protección “cierta, efectiva y concreta de los derechos fundamentales”10, en caso contrario, el amparo por vía de tutela resulta procedente.

Para la jurisprudencia constitucional otra interpretación de la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra acto administrativo, consiste en que la entidad pública haya incurrido en una vía de hecho, el cual exige un análisis más intenso y riguroso que el llevado a cabo frente a decisiones judiciales11. Al respecto, frente al paralelo de esta figura en sede judicial y administrativa, la Corte en la sentencia T418 de 2003 desarrolló el problema así: “tratándose de una vía de hecho en una sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de tutela debe considerar que si se reúnen las

características constitucionales de la vía de hecho atrás menc