CE-76001-23-33-000-2017-00346-01(ACU)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPOSIBILIDAD DE

EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE NORMA DEROGADA / INEXISTENCIA DE UN

MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE

[P]odría señalarse que en sentido estricto se está solicitando la aplicación de una norma con fuerza material de ley, no escapa a la Sala, como acertadamente puso de presente el tribunal de primera instancia, que dicha disposición fue derogada expresamente (…) lo que significa que este artículo desapareció del ordenamiento jurídico, y por ende, no es viable solicitar su aplicación a través de la acción de cumplimiento (…) no es posible que a través de esta acción constitucional se pretenda la materialización de normas que fueron excluidas del ordenamiento jurídico por decisión del legislador, pues el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 presume que las normas cuya aplicación se demande deben estar plenamente vigentes, so pena de declarar la improcedencia de la acción (…) en el caso concreto se observa que el actor no busca la aplicación de una de las disposiciones que componen el articulado de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” pues en todos sus escritos, simplemente, aludió a la “página 18” del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, lo que permite inferir que lo que pretende es la materialización de alguna directriz contenida en las bases del PND en comento. En este contexto, la Sala desea precisar que las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 no pueden ser objeto de esta acción constitucional, porque

aquellas no se encuentran vigentes, pues pese a que el artículo 4 de la Ley 812 de 2003 las incorporó al cuerpo normativo de esa ley, lo cierto es que la vigencia de este artículo no fue prorrogada (…) En efecto, no hay nada en la solicitud presentada por el [actor] que permita a la Sala identificar cuál es la disposición de la Ley 119 de 1994 que alega como desconocida pues, simplemente, afirmó que a través de esa ley “se articula desde la dirección general del SENA a los programas con el Ministerio de Educación” , lo propio sucede con lo señalado en las peticiones presentadas ante de las entidades demandadas, pues tampoco permiten dilucidar ese aspecto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 341 / LEY 119 DE 1994 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393

DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO

30 / LEY 789 DE 2002 - ARTÍCULO 11 / LEY 812 DE 2003 - ARTÍCULO 4 / LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 160 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187 / LEY 1636

DE 2013 - ARTÍCULO 48

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia las generalidades y los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. También desarrolla la tesis sobre la improcedencia de la misma cuando se pretenda la materialización de normas derogadas, al respecto, ver la sentencia del 14 de febrero de 2017, exp.11001-0315-000-2016-02893-01, M.P. Carlos Moreno Rubio, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00346-01(ACU)

Actor: EDISON VÁSQUEZ ECHEVERRI

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENAY MUNICIPIO DE PALMIRA (VALLE) La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 3 de mayo de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la improcedencia de la acción presentada por el señor Edison

Vásquez Echeverri.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional, el señor Edison Vásquez Echeverri, en nombre propio, demandó del Servicio Nacional de Aprendizaje -en adelante SENAy del Municipio de Palmira (Valle) el cumplimiento de: i) el artículo 11 de la Ley 789 de 2002; ii) “la página 18 del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006”; y, iii) la Ley 119 de 1994.

2. Hechos Aunque el demandante presentó una situación bastante confusa, de un análisis integral de la misma, así como de los documentos que la acompañan, la Sala puede extraer los siguientes supuestos de hecho: 2.1. A juicio de la parte actora, las normas invocadas en la demanda contemplan que las personas naturales que adelanten capacitación técnico-práctica en el SENA deberán recibir un apoyo de sostenimiento mensual. 2.2 Aseguró que con fundamento en lo anterior, el día 3 de diciembre de 2016, en ejercicio del derecho de petición, solicitó ante el coordinador académico del SENASede Palmiraque en aplicación de las normas invocadas como incumplidas, se le entregara el “subsidio” al que aduce tener derecho. Sin embargo, dicha petición fue despachada de manera negativa. 2.3 Afirmó que el día 27 de diciembre de 2016 se presentó en la oficina del coordinador académico del SENASede Palmira y reiteró, de forma verbal, la solicitud antes descrita pues, a su juicio, tiene derecho a recibir ayuda de sostenimiento por haber cursado el programa de Trabajo Técnico en Trabajo Comunitario y Apoyo Social ofrecido por el SENA.

En este sentido, explicó que entabló una conversación con el coordinador académico del SENA y le insistió al referido funcionario sobre el derecho a recibir la contraprestación antes descrita. 2.4 Aseguró, que la misma petición la presentó ante la Alcaldía de Palmira, entidad territorial que también despachó desfavorablemente su solicitud. 2.5 Señaló que el 10 de enero de 2017, se le informó que no era posible acceder a su petición. No obstante, no precisó cuál de las autoridades demandadas comunicó esta negativa.

3. Fundamentos de la acción Para la parte actora, las normas invocadas en su solicitud se encuentran incumplidas pues pese a que, a su juicio, tiene derecho a recibir un “subsidio” de sostenimiento por haber desarrollado un curso técnico en el SENA, tal apoyo no le ha sido entregado con ocasión de las múltiples solicitudes enviadas a las demandadas.

4. Pretensiones Aunque en el escrito no se precisó pretensión alguna, lo cierto es que una lectura armónica de la demanda permite a la Sala inferir que la parte actora busca que, en aplicación de: i) el artículo 11 de la Ley 789 de 2002; ii) “la página 18 del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006” y iii) la Ley 119 de 1994, el SENA y la Alcaldía de Palmira le reconozca y entregue un subsidio de mantenimiento.

5. Trámite de la solicitud Mediante auto del 24 de marzo de 2017, la Magistrada Ponente en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de cumplimiento y ordenó la notificación personal de la misma al SENA y a la Alcaldía Municipal de Palmira.

6. Contestaciones 6.1 De la alcaldía municipal A través de apoderado judicial, la citada entidad territorial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Para el efecto propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, toda vez que las pretensiones del señor Vásquez Echeverri iban dirigidas a obtener el reconocimiento de un apoyo económico por haber cursado un programa técnico en el SENA lo que, según su criterio, evidencia que el municipio no está llamado a satisfacerlas.

Igualmente, señaló que la acción no podría prosperar, no solo debido a que se solicitaba la aplicación de una norma que genera gasto, sino porque, además, el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. En lo que atañe a este último argumento, afirmó que el señor Vásquez Echeverri presentó petición ante el SENA el 24 de noviembre y el 3 de diciembre de 2016 en las que requirió el reconocimiento y pago del subsidio al que aduce tener derecho; solicitudes que fueron negadas por el SENA mediante actos del 24 de noviembre y 7 de diciembre de 2016, respectivamente y los cuales al ser definitivos pueden ser cuestionados a través de otros mecanismos judiciales. Finalmente, transcribió jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado1 acuñada en el marco de la acción de cumplimiento, y concluyó que la demanda no especificaba cuál era la norma que tenía un deber a cargo del municipio de Palmira, lo que implicaba que las pretensiones debían ser negadas.

6.2 El SENA

1 Citó: consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2016, radicación 2500023-41-000-2016-01119 Pese a ser notificada en debida forma2, dicha autoridad no hizo pronunciamiento alguno.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 3 mayo de 2017 resolvió: “DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de cumplimiento interpuesta por el señor EDISON VÁSQUEZ ECHEVERRI, por las razones expuestas en este proveído.”3 (Mayúsculas y negritas en original) Como sustento de su decisión el a quo, en primer lugar, señaló pese a que en la demanda y en las peticiones elevadas ante las entidades demandadas se había solicitado también la aplicación de la Ley 119 de 1994 y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, lo cierto era que dichas disposiciones debían ser excluidas del estudio, porque no se precisaron los artículos presuntamente incumplidos. En este sentido, el Tribunal determinó que el análisis del caso concreto se circunscribiría al examen de los artículos 11 y 30 de la Ley 789 de 2002.

En segundo lugar, transcribió el artículo 11 de la Ley 789 de 2002 y concluyó que dicha disposición fue derogada por el artículo 48 de la Ley 1636 de 2013. Por su parte, en lo que atañe al artículo 30 ibídem precisó que dicha norma regula el contrato de aprendizaje, razón por la que trajo a colación los elementos definitorios que sobre dicho negocio jurídico precisó la Corte Constitucional en sentencia C-038

de 2004. Paso seguido, el tribunal analizó el caso concreto y reprodujo las respuestas dadas por las entidades demandadas al actor, de las cuales concluyó que “la acción no resulta procedente para los efectos pretendidos por el accionante”4, no solo porque una de las normas que invoca como desconocida fue derogada, lo que significa que no produjo efectos jurídicos, sino porque, además, aquélla no contemplaba una obligación clara, expresa y exigible a cargo de las demandadas, sino en cabeza de las cajas de compensación familiar. 2 En el folio 53 del expediente consta que la notificación se envió al correo de notificaciones judiciales dispuesto para el efecto. 3 Reverso del folio 54 4 Reverso del folio 52 Lo propio se coligió respecto al artículo 30 de la Ley 789 de 2002, pues pese a que dicha norma no fue derogada, aquélla no contiene un mandato respecto del SENA, ni del Municipio de Palmira, debido a que “únicamente establece que el contrato de aprendizaje podrá versar sobre ocupaciones semi calificadas que no requieran título o calificadas que requieran título de formación técnica”, máxime cuando la entidad territorial demandada no está sometida a la cuota de contratos de aprendizaje. Finalmente, el tribunal puso de presente que la acción era improcedente, pues perseguía la aplicación de una norma que generaba gasto, ya que el artículo 30 de la Ley 789 impone una erogación. A lo que se sumaba, que la solicitud también era improcedente porque si “el actor considera que prestó algún tipo de servicio o labor al municipio accionado y que este le adeuda una remuneración por el desarrollo de

tales actividades, debe iniciar las acciones ordinarias correspondientes (…) pues la presente acción constitucional no es el camino jurídico idóneo para obtener el reconocimiento y pago de emolumentos.”5

8. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito del 12 de mayo de 2017 el señor Vásquez Echeverri impugnó el fallo de primera instancia. Para el efecto argumentó que de conformidad con la Declaración Internacional de 1989 y las normas de “la Unión Europea” “la familia es la institución de desarrollo social y el contrato de aprendizaje es una forma especial dentro del derecho laboral.”6

Igualmente, mediante escrito del 15 de mayo de 2017 al que denominó “anexo al recurso de apelación”, de forma confusa, señaló, entre otros, que: i) reclama el apoyo de sostenimiento inherente al contrato de aprendizaje; ii) el artículo 3º de la Ley 1551 de 2012 establece que el Estado apoyará a las entidades sociales de menor desarrollo, de forma que se debe apoyar a la familia como entidad; iii) el artículo 2º de la Ley 1551 de 2012 consagró el derecho a la participación en las rentas y que él estaba participando a través de la acción constitucional de cumplimiento; y iv) el artículo 9 de la Ley 489no preciso añohabla del gasto social, pero “la inversión social no es gasto”. 5 Folio 54 6 Folio 60

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo -CPACALey 1437 de 20117, y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento8

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República 7 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los

extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 8 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez (E). están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el

cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 9. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede

prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política11. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera

ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa 12. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”13. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado14. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de

ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”15. 13 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 14 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales16, imponer sanciones17, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos18, o perseguir indemnizaciones19, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos20, a menos que estén apropiados21; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior22. 2.2 La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”23, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”24 16 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

17 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 18 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 19 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 20 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 21 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 22 Sentencia ibídem. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25000-2004-0903-01(AP). 24 Sentencia ibídem. Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”25. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo

de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

3. Cuestión previa: de la excepción de falta de legitimación en causa Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la alcaldía municipal presentó la excepción de falta de legitimación en la causa, sin que la misma fuera desatada por el tribunal de primera instancia. En consecuencia, atendiendo a que según el artículo 187 del CPACA, aplicable por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, la sentencia debe resolver todas las excepciones propuestas, corresponde a la Sección el estudio del aludido argumento de defensa.

La Sala anticipa, que la excepción no está probada, habida cuenta que la alcaldía municipal de Palmira es de aquellas autoridades contra las cuales puede dirigirse la acción de cumplimiento, de acuerdo a lo reglado en el artículo 5º de la Ley 393 de 1997; de forma que, por virtud de la ley, aquella sí puede comparecer como demandada en esta acción constitucional; cosa distinta será que en el análisis del sub judice se encuentre que las normas invocadas, en caso de tener un mandato, no le competan a dicha entidad territorial.

4. Análisis del caso concreto

25 C-1194/01 Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción de cumplimiento. 4.1. De la renuencia26

Como se explicó someramente en el acápite 2 de esta providencia, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste27 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento28 (Subrayas fuera de texto). 26 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez. 27 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio

de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 28Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de Sobre este tema, esta Sección29 ha dicho que: “Para entender a cabalidad e