CE-76001-23-33-000-2017-00908-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia

[L]a decisión de revocar el mandato es de la exclusiva autonomía ciudadana, y son éstos quienes en últimas definen si el Alcalde continua o no en el ejercicio del cargo. (...) Así las cosas, la Resolución Nro. 01 de 2017 no puede ser vista como un acto administrativo de carácter definitivo, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa y, por lo tanto, no proceden los recursos de vía administrativa. (...) Tampoco encuentra la Sala que la situación del actor configura un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, por cuanto no se trata de una situación urgente, grave, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional. (...) La Sala confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que la acción de tutela promovida por el actor es improcedente, por cuanto cuestiona un acto de trámite que no resuelve una situación sustancial dentro del procedimiento establecido para la revocatoria del mandato.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 75 / LEY 1757 DE 2015 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00908-01(AC)

Actor: MANUEL SANTOS CARRILLO OCHOA

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, REGISTRADURÍA MUNICIPAL DE JAMUNDÍ La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación1 presentada por el actor, quien actuó por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia dictada el 6 de julio de 2017, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

El señor Manuel Santos Carrillo Ochoa instauró acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Registrador del Estado Civil de Jamundí, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y elegir y ser elegido. El accionante manifestó que fue elegido como Alcalde de Jamundí, Valle del Cauca, para el período 2016-2019 con un votación de 15.462 votos, correspondientes al 33.27% del total de los depositados en los comicios. Sostuvo que de conformidad con el artículo 5 de la Ley 131 de 1994, socializó con la comunidad el Plan de Desarrollo Municipal, siendo adoptado mediante Acuerdo Nº 006 del 31 de mayo de 2016. Señaló que el señor Cristhian Yamil Escobar Sánchez, quien actúa en nombre del

Comité de la Revocatoria “por la dignidad de Jamundí” solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil el inicio del proceso de revocatoria del mandato. Aseveró que por medio de la Resolución Nº 01 de 26 de enero de 20172, el Registrador Municipal del Estado Civil de Jamundí, reconoció al vocero de una consulta popular de origen ciudadano e inscribió a un Comité Promotor. Por último, afirmó que la citada resolución por ser un acto administrativo debe contar con los mecanismos para controvertirla, sin embargo, no los incluyó.

2. Fundamentos de la acción El actor interpuso acción de tutela al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, por cuanto la Registraduría Municipal del Estado Civil de Jamundí al expedir la Resolución Nº 001 de 2017, no otorgó la oportunidad para controvertirla, al no brindar los recursos previstos en la ley.

Señaló que el memorial en el que se exponen las razones que soportan la solicitud de revocatoria del mandato, no cuenta con ninguna prueba que sustente los incumplimientos, el cual tiene data del 19 de diciembre de 2016, es decir, antes de 2 Folio 182 que el accionante complete su primer año de gobierno, lo cual es requisito para la solicitud de inicio del trámite de revocatoria.

3. Pretensiones El demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes peticiones: “Primero: Aplicar al caso concreto la excepción de inconstitucionalidad sobre la Resolución No. 001 de enero 26 de 2017, dictada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por ser contraria a la Constitución Política, especialmente al

artículo 259 (…) Segundo: Como consecuencia de lo anterior, a. Tutelar los derechos fundamentales de que ha sido víctima mi poderdante por parte de las entidades demandadas, Consejo Nacional Electoral, y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por violación de los derechos fundamentales de mi poderdante, debido proceso y el derecho a ser elegido. b. Dejar sin efecto la Resolución No. 001 de enero 26 de 2017 “por la cual se reconoce el Promotor / Vocero de una iniciativa para una revocatoria del mandato” declarando además que dicha revocatoria cumple con el lleno de los requisitos legales establecidos en la ley 1757 de 2015, por ser contraria al artículo 259 de la Constitución Política. c. Se ordene a las entidades accionadas dar por terminado este proceso de revocatoria en contra de mi poderdante, por las razones jurídicas antes mencionadas.”.

4. Pruebas relevantes En el expediente de tutela obra copia de la Resolución Nº 001 del 26 de enero de 2017 “Por la cual se reconoce al Promotor/Vocero de una iniciativa para una revocatoria del mandato”. (fls. 85 a 87)

5. Oposición 5.1. Consejo Nacional Electoral (CNE) En escrito de 23 de junio de 2017, el apoderado de la entidad aseveró que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, toda vez que aún no se ha pronunciado de fondo respecto a la reglamentación de los mecanismos que regulan los mecanismos de participación, entre ellos, el la revocatoria del mandato.

Señaló que los Magistrados del CNE tienen claro que sus competencias de

control, vigilancia e inspección en este mecanismo de participación ciudadana, devienen de la Constitución y la ley, sin embargo, este órgano no tiene facultad para modificar la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Manifestó que el CNE tiene la finalidad de salvaguardar las garantías electorales en el mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de mandato, por lo que está facultado para asumir el conocimiento de las solicitudes de intervención que se radiquen. Precisó los argumentos de manera metodológica así:

1. El sustento del proyecto de resolución: Hizo referencia al control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana de Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el contenido de los derechos políticos en la Constitución.

Manifestó que los derechos políticos se adoptaron en el modelo de democracia participativa, y que éstos no solo se limitan al depósito del voto para elegir, sino que es posible participar en múltiples espacios del poder político. Citó el artículo 40 de la Constitución Política, en el que se establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, así como a participar en la revocatoria del mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establezca la Constitución y la Ley, concluyendo que su regulación es a través de ley estatutaria. ii. La situación fáctica: La Sala Plena del Consejo Nacional Electoral del 17 de mayo de 2017, acordó que las solicitudes de intervención en los trámites de revocatoria del mandato se efectuarían un análisis individual de cada caso en

particular, retirando el proyecto “por medio del cual se establece el trámite de verificación de apoyos y exposición de motivos del mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de mandato de alcaldes y gobernadores”. iii. Del acceso a la petición invocada por el accionante: Señaló que el CNE no es competente para declarar que la revocatoria cuestionada, toda vez que incumplió con los requisitos de ley. 5.2. Registraduría Nacional del Estado Civil El jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil hizo una breve descripción de la organización y funcionamiento de esta entidad, y precisó la naturaleza jurídica de la revocatoria del mandato, como derecho de todo ciudadano previsto en el artículo 40 de la Constitución Política y en el artículo 6 de la Ley Estatutaria 134 de 1994. Aludió a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, trayendo apartes de las sentencias C-150 de 2015, mediante la cual se realizó el control de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, T-066 de 2015, C-179 de 2002, T-045 de 1993, T 1337 de 2001 y C-329 de 2003, entre otras. En cuanto a la competencia en el procedimiento de una iniciativa de revocatoria del mandato, observó que les corresponde a los ciudadanos participar de manera activa y directa en la vida política del país, así como controlar el poder político, en el que transcribió los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 1757 de 2015, y algunos de la Resolución Nº 4745 del 7 de junio de 2016.

Señaló la falta de competencia de la Registraduría para la valoración de los motivos de la revocatoria del mandato, toda vez que ésta se configura como un control eminentemente político y como derecho de los ciudadanos, como lo precisó la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 24 de abril de 2014. Mencionó que a la Registraduría no le corresponde realizar un análisis de la exposición de motivos presentada por el Promotor / Comité Promotor, por lo tanto, no es posible exigir al vocero de una iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato el requisito adicional de aportar elementos probatorios tendientes a demostrar su motivación. Finalmente, se refirió a la naturaleza de la Resolución Nº 01 del 26 de enero 2017, por la cual se reconoce al Promotor / Vocero de una iniciativa para revocatoria del mandato, y que los actos administrativos dentro del procedimiento administrativo especial de revocatoria del mandato, son meros actos de trámite, por lo cual contra estos no procede ningún recurso. 5.3. Registraduría Municipal del Estado Civil de Jamundí El Registrador Municipal manifestó que el 13 de enero de 2017, dio respuesta a la solicitud de información radicada el 4 de enero de 2017, en relación con la iniciación del trámite de revocatoria del mandato del Alcalde de Jamundí. Señaló que el mismo 13 de enero de 2017, las personas interesadas en el proceso de revocatoria del mandato radicaron formalmente el formulario de inscripción del comité promotor para el mecanismo de participación ciudadana, y que éste se

remitió a la Registraduría Nacional. Mencionó que mediante correo electrónico se recibió el proyecto de reconocimiento del vocero de la iniciativa y el formulario de recolección de firmas, y que el 26 de enero de 2017 se notificó la Resolución Nº 01 del 26 de enero de 2017, acto administrativo de trámite que no es susceptible de recurso alguno. 5.4. El Vocero del Comité Promotor Cristhian Yamil Escobar Sánchez reiteró las razones de la solicitud de la revocatoria del mandato del Alcalde y, a su vez, solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que el demandante cuenta con los medios ordinarios en la jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar la Resolución Nº 01 del 26 de enero de 2017.

6. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 6 de julio de 20173, declaró improcedente el amparo constitucional, bajo los siguientes argumentos: i. Que el accionante tiene a su alcance otros mecanismos ordinarios de defensa judicial que deben ser ejercidos ante las autoridades competentes. ii.

Por la naturaleza jurídica del acto administrativo impugnado, toda vez que se trata de un acto de trámite el cual no expresa la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo, y que en la mayoría de los casos no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas. iii. En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad señaló

que no cumple con las cargas argumentativas necesarias, dado que alude genéricamente a normas constitucionales sin especificarlas o individualizarlas. Adicionalmente, manifestó que en la actuación administrativa no se advierte una situación irracional, desproporcionada, ajena a derecho que afecte los derechos fundamentales al debido proceso y al de ser elegido. Por lo anterior, resolvió negar por improcedente el amparo invocado por el accionante.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el apoderado judicial del señor Manuel Santos Carrillo Ochoa impugnó la decisión4.

Consideró que los actos administrativos surtidos dentro de una actuación administrativa para la revocatoria del mandato en la organización electoral, están soportados en un mandato legal, trámite que debe propender por la garantía al debido proceso administrativo en el marco de la Ley 1437 de 2011. Consideró que dichos actos no son de trámite conforme lo dispone el artículo 75 del CPACA, toda vez que en el momento en que el registrador expide el certificado sobre el cumplimiento o no de los requisitos mínimos a que hace referencia dicha norma, la decisión queda en firme y sobre ella caben recursos administrativos, pues la decisión afecta a un tercero en el proceso. 3 Folios 195 a 204. 4 Folios 216 a 219. Reiteró que en el marco de las actuaciones administrativas realizadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para el caso del Alcalde de Jamundí, dictó actos administrativos de carácter especial que producen unos efectos jurídicos

sobre este mandatario local y que a la luz de la Ley 1437 de 2011 tiene recursos como medio de defensa del principal afectado. Señaló que la Ley 1757 de 2015, no determinó cuáles recursos proceden contra este acto, y que tampoco puede remitirse al artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como una solución simplista. En relación con la desestimación de la excepción de inconstitucionalidad, el impugnante manifestó que el Alcalde ve cercenada la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. Por último, señaló que el proceso de revocatoria no cuenta con ningún respaldo probatorio, en cuanto al cumplimiento del Programa de Gobierno (Plan de Desarrollo Municipal).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si el fallo de primera instancia fue acertado al declarar la improcedencia de la acción de tutela iniciada por el actor, al considerar que contra la Resolución Nº 01 de 2017 “por el cual se reconoce un Promotor / Vocero de una iniciativa para una revocatoria de mandato”, no proceden recursos administrativos, en tanto se trata de un acto de trámite.

3. Improcedencia general de la acción de tutela contra los actos administrativos de trámite La Ley 1437 de 2011, en relación con los actos administrativos definitivos

establece que son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o hacen imposible continuar la actuación5, por lo que estos actos administrativos son susceptibles de ser controlados en vía administrativa. No ocurre lo mismo, frente a los actos administrativos generales, de trámite, preparatorios o de ejecución, contra los cuales, por disposición legal, no procede recurso salvo que norma expresa así lo señale. En la sentencia T-682 de 2015, se precisó la diferencia entre los actos administrativos de trámite y los definitivos así: “Los actos de trámite o preparatorios a diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que tan sólo constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.” La Corte Constitucional en sentencia SU-201 de 1994, en relación con los actos administrativos de trámite ha venido sosteniendo que: “En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de

ésta.” La Corte en la precitada decisión unificadora, consideró que excepcionalmente algunos actos administrativos de trámite o preparatorios, pueden vulnerar o amenazar derechos fundamentales, evento en el cual sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo. 6 5 Artículo 43 del CPACA 6 Sentencia SU-201 de 1994 Por lo anterior, corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental. Así mismo, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo como mecanismo definitivo. En sentencia SU–617 de 20137, se concluyó que: (…) “El artículo 75 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011) ha previsto que los actos de trámite no sean susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa, de forma que su control solamente es viable frente al acto definitivo, bien sea interponiendo los recursos procedentes contra él, o bien denotando alguna causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. Ello puede ser ilustrado mediante la respectiva jurisprudencia, así:

“(…) al ser un acto que no define una actuación determinada, se tiene que el mismo no contiene una declaración de la administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica determinada, por lo que sería inane una declaración judicial sobre un acto que analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos. La doctrina se ha referido al caso de la impugnación judicial de actos de trámite, conceptuando que: Dentro de los actos excluidos de la jurisdicción contenciosa, en principio, se pueden distinguir los actos de trámite de los actos definitivos. El acto de trámite no incide en la decisión de la misma que haya de tomarse, tiene en cuenta aspectos de puro procedimiento.(…) ” 7 M. P. Nilson Pinilla Pinilla Por tanto, la acción de tutela procede de manera excepcional contra los actos de trámite, cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.

4. Estudio y solución del caso concreto En el asunto bajo análisis, el actor por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, y a elegir y ser elegido, por cuanto se expidió la Resolución Nº 01 de 2017 “por la cual se reconoce al promotor / vocero de una iniciativa para una revocatoria de Mandato”, sin que se haya dado oportunidad para que sea controvertida, por cuanto no se concedió recurso alguno por parte de la

Registraduría Municipal del Estado Civil de Jamundí. Las entidades accionadas y el fallador de primera instancia manifestaron que la acción de tutela es improcedente, porque la Resolución Nº 01 de 2017 “por la cual se reconoce al promotor / vocero de una iniciativa para una revocatoria de Mandato”, es un acto administrativo de trámite contra el que no procede ningún recurso. Así las cosas, al revisar los aspectos formales para la expedición del acto administrativo, en la órbita de las competencias del juez de tutela, y en los cuales se pueda identificar una posible vulneración de los derechos fundamentales objeto de protección de la presente acción, la Sala observó: Que el acto administrativo versa sobre la habilitación que se otorga al ciudadano para dar inició a un proceso de la revocatoria del mandato, el cual consiste en la inscripción como promotor de dicho trámite.8 Para la inscripción del mecanismo de participación ciudadana debe diligenciarse un formulario con una información básica relacionada con la identificación, dirección de notificaciones del promotor, el título que describa la propuesta de modificación, la exposición de motivos que sustenta la propuesta, el proyecto del articulado, entre otros, los cuales están previstos en el artículo 6 de la Ley 1757 de 8 Artículo 5 de ley 1757 de 2015 2015, sobre los que no se realiza ninguna valoración o análisis y cuya aprobación implica la sola asignación de un número consecutivo que da inició al mecanismo de participación. Con posterioridad al citado trámite, se despliegan una serie de actuaciones relacionadas con la recolección y validación de firmas dentro de unos tiempos

determinados, proceso que finaliza con una certificación sobre el número total de respaldos9, la cual si ha cumplido con los requisitos legales y constitucionales, de acuerdo con el criterio del registrador deberá enviarse al competente para que se fije nuevas fechas en la que se celebrará la votación correspondiente10. Por lo tanto, la decisión de revocar el mandato es de la exclusiva autonomía ciudadana, y son éstos quienes en últimas definen si el Alcalde continua o no en el ejercicio del cargo. Así las cosas, la Resolución Nº 01 de 2017 no puede ser vista como un acto administrativo de carácter definitivo, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa y, por lo tanto, no proceden los recursos de vía administrativa. Así se establece en el artículo 75 del CPACA11. Con la expedición de la Resolución Nº 01 de 2017, la Registraduría Municipal del Estado Civil de Jamundí cumplió una función de verificación de los requisitos contemplados en la Ley 1757 de 2015, configurándose una actividad de revisión que no contiene una decisión de fondo de la administración pública que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular. Tampoco encuentra la Sala que la situación del actor configura un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, por cuanto no se trata de una situación urgente, grave, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional. 9 Artículo 15 ley 1757 de 2015 10 Artículo 43 ley 1757 de 2015 11 Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni

contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. Finalmente, no se hará alusión alguna respecto del debate de fondo en relación con el cumplimiento o no del Plan de Desarrollo Municipal, toda vez que ese asunto, no se circunscribe al debate propio de la presente acción constitucional. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

5. Razón de la decisión La Sala confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que la acción de tutela promovida por el actor es improcedente, por cuanto cuestiona un acto de trámite que no resuelve una situación sustancial dentro del procedimiento establecido para la revocatoria del mandato.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el 6 de julio de 2017, por el

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero