CE-76001-23-33-000-2017-01597-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / PROCESO EJECUTIVO - Medio de defensa idóneo / SOLICITUD DE

PAGO DE CONDENA IMPUESTA POR RECONOCIMIENTO DE DERECHOS

LABORALES EN FAVOR DE PERSONA FALLECIDA

[L]a parte actora después del vencimiento del término antes señalado, tuvo la oportunidad de acudir a través de un proceso ejecutivo, de acuerdo con lo normado en los artículos 297 y s.s. de la Ley 1437 de 2011, por ser este el medio judicial idóneo para el cumplimiento de sentencias condenatorias en contra del Estado producto de una providencia judicial, tal y como lo ha venido sosteniendo el precedente de la Corte Constitucional. En este sentido, al no agotar los medios con los que contaba, es necesario destacar que el amparo solicitado deviene en improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 962 DE 2005 - ARTÍCULO 15 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01597-01(AC)

Actor: CLAUDIA MARIA ZUÑIGA CEBALLOS Demandado: FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la parte actora contra el fallo del 30 de octubre de 2017, proferido por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones La señora Claudia María Zúñiga Ceballos, actuando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales y los de su menor hija, al mínimo vital y a la salud, que estimó lesionados por la Fiscalía General de la Nación.

En amparo de los derechos invocados, solicitó: “(…) que dentro del término legal [se] ordene el pago de las acreencias laborales contenidas en la sentencia No. 041 de fecha marzo 26 de 2012 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, confirmada por la Sala Administrativa del Tribunal Contencioso del Valle del Cauca mediante sentencia 183 de fecha 6 de Junio de 2013 a fin de amparar los derechos fundamentales CONEXOS AL MÍNIMO VITAL Y A LA SALUD a favor de la señora CLAUDIA MARÍA ZUÑIGA CEBALLOS y su hija menor JULIANA SÁNCHEZ ZUÑIGA(…)”.

2. Los hechos y las consideraciones El apoderado de la accionante expuso como fundamento de su solicitud los

hechos que se resumen a continuación1: Indicó que la demandante, fue compañera permanente del señor José Gerley Sánchez Benítez, situación que fue reconocida mediante sentencia No. 254 de 30 de noviembre de 2015, proferida por el Juzgado de Familia Piloto de Oralidad de Cali. Sostuvo que el señor José Gerley Sánchez falleció, quedando la actora sin medios de sostenimiento para ella y su menor hija, quien en la actualidad tiene ocho años de edad. Afirmó que mediante sentencia No. 041 de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, y confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se reconocieron derechos laborales en favor del de cujus, quien en vida se desempeñó como funcionario de la Fiscalía General de la Nación. Manifestó que la entidad accionada, a pesar de existir sentencia en firme, no ha pagado las acreencias laborales a la que fue condenada, situación que afecta a la accionante y su menor hija, porque de ello depende su subsistencia en términos de dignidad. Finalmente, adujo que la protección solicitada no es una simple alternativa, sino una realidad que requiere la intervención constitucional, porque de ella también depende el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a que tiene derecho.

3. Trámite procesal El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 19 de octubre de 20172 admitió la demanda, ordenó notificar a la Fiscalía General de la Nación, y reconoció personería jurídica al apoderado de la actora.

4. Informe de las entidades accionadas

1 Folios 1 - 6 2 Folio 12 4.1 La Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación,3 en escrito radicado el 24 de octubre de 2017, solicitó que se negara el amparo invocado por la tutelante, por las siguientes razones: Expresó que para el cumplimiento de condenas, existe el trámite administrativo de pago, a través del cual se garantiza el obedecimiento a las decisiones judiciales, teniendo en cuenta las normas que rigen los asuntos presupuestales, y el derecho a turno de los beneficiarios. Señaló que para el caso de la Fiscalía General de la Nación, el pago de sumas de dinero no es un acto autónomo, ya que en virtud del artículo 71 del Decreto 111 de 1996, es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realice una asignación presupuestal para cubrir tales gastos. Agregó la accionada que, en virtud del derecho a turno consagrado en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, no es posible realizar el pago inmediato de la condena impuesta, porque ello desconocería el derecho a la igualdad de quienes presentaron la solicitud con anterioridad a la accionante, por lo que se debe mantener el orden los turnos ya asignados. Informó que los documentos aportados por la actora a través de apoderado judicial para realizar el pago de la condena cumplieron los requisitos legales, por lo que se le asignó turno con fecha 30 de mayo de 2014, situación que fue comunicada y ratificada por oficio No. 2141500080931 del 28 de octubre de 2014.

Agregó que una vez se tenga la asignación presupuestal ordenada por el Ministerio de Hacienda, se procederá a finiquitar la obligación.

5. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 30 de octubre de 20174 negó por improcedente el amparo solicitado por la señora Claudia María Zúñiga Ceballos, con fundamento en lo siguiente: El Tribunal indicó que según parámetros de la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es procedente para el cumplimiento de sentencias que impongan obligaciones de dar o hacer, cuando se demuestre que el mecanismo ordinario carece de idoneidad y por ende no resulta efectivo para la protección del derecho invocado.

Manifestó que en el caso bajo estudio, en el que se solicita la defensa de los derechos al mínimo vital y a la salud, no fue cuestionada la idoneidad del mecanismo ordinario con el que contaba la accionante para obtener el pago de las acreencias laborales adeudadas, ni tampoco se pudo acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo que no se cumplieron los supuestos establecidos por la la Corte Constitucional para la procedencia del amparo invocado. Expuso que la demandante, de todas formas cuenta con la posibilidad de iniciar un proceso ejecutivo para reclamar el pago de la condena impuesta a la entidad accionada, siendo este el medio de defensa ordinario que previó el legislador para tal fin, y por esto el juez constitucional no puede invadir las orbitas del juzgador natural. 3 Folios 18-26 4 Folios 61-65

6. La impugnación

El apoderado de la señora Claudia María Zúñiga Ceballos, impugnó la sentencia de primera instancia, con el fin de solicitar que se revocara dicha decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela5. Adicionalmente, aseveró que no es posible someter a la tutelante a la espera de un turno que no se sabe cuándo llegará, porque lleva cinco años aguardando el pago de la sentencia, lo que impide también que su menor hija estudie, por lo que no cuentan con otro mecanismo diferente al amparo constitucional para salvaguardar sus intereses superiores.

II.CONSIDERACIONES

1.Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la posibilidad de interponer una acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto solo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un

perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. 3.Problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, a la Sala le corresponde decidir si se confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negó por improcedente la acción de tutela, o si como lo considera la parte actora es procedente conceder el amparo de los derechos invocados, para lo cual se establecerá si existe un perjuicio irremediable. 4.De la subsidiariedad de la acción de tutela Con relación a la subsidiariedad, la acción de tutela en principio no puede ser empleada como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto mecanismos especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales. 5 Folio 71. Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de las mismas, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política. En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes:

“1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”

(Resaltado por la Sala) De esta manera, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede reemplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello6. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en

que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el acto se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)” En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 6 Sentencia SU-111 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

5. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas que contienen una obligación de dar En reiterados pronunciamientos, la Corte Constitucional ha dicho que el cumplimiento de las providencias judiciales, constituye una manifestación del derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que no basta que la persona pueda acudir a la jurisdicción para reclamar el derecho pretendido, sino

que es necesario asegurar su materialización efectiva, de lo contrario las providencias judiciales se perderían en el vacío. Para tal efecto, el legislador ha consagrado instrumentos tanto administrativos como judiciales, que permiten la satisfacción de la obligación generada en la sentencia condenatoria, y que constituyen las vías ordinarias de protección de los derechos subjetivos de las personas, por lo que la acción de tutela queda limitada en su procedencia a unas situaciones particulares que han sido definidas por la jurisprudencia. En este sentido, en la sentencia T-440 de 2010, el alto Tribunal Constitucional sostuvo que: “(…) (i) Procede la acción constitucional cuando la autoridad que debe cumplir lo ordenado en la sentencia se niega a hacerlo, sin justificación razonable. (ii) Cuando la omisión o renuencia a cumplir la orden emanada de la decisión judicial quebranta directamente los derechos fundamentales del peticionario, en consideración con las especiales circunstancias en las que se encuentra. (iii) Cuando el mecanismo ordinario establecido en el ordenamiento jurídico para proteger el derecho fundamental carece de idoneidad, por lo que no resulta efectivo para su protección. (…)” Para el caso particular de las condenas con obligaciones de dar, se ha sostenido de forma uniforme, que el instrumento judicial idóneo para su cumplimiento es el proceso ejecutivo, “toda vez que su correcta utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación eludida, en la medida en que se pueden pedir medidas cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate con el fin de asegurar el pago7.”

Ahora bien, en recientes pronunciamientos, la jurisprudencia ha confirmado su criterio, enfatizando que el “juez de tutela está en la obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se hace necesario la protección por esta vía8”, para lo cual debe analizar la situación concreta de quien acude a la jurisdicción constitucional, con el fin de no desnaturalizar los mecanismos establecidos previamente por el legislador. En síntesis, la acción constitucional solamente será procedente, o bien cuando la autoridad encargada de cumplir el fallo no lo hace, o cuando existiendo los medios ordinarios para su cumplimiento, estos no resultan idóneos por la particular condición del accionante.

6. Caso concreto 7 Sentencia T-216 de 2015. 8 Sentencia T411 de 2016.

La señora Claudia María Zúñiga Ceballos acudió a través de la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales y los de su menor hija, al mínimo vital y a la salud; los cuales estimó lesionados por la Fiscalía General de la Nación, entidad que no ha cumplido con el pago de las acreencias laborales reconocidas mediante sentencia No. 041 de 26 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, y confirmada en segunda instancia. El apoderado argumentó que tanto la actora como su menor hija, se han visto afectadas en sus derechos fundamentales por la mora en dicho pago, puesto que no tienen otro medio de subsistencia, ya que el padre del hogar falleció, siendo este quien sostenía el hogar. Expresó que el pago de la sentencia antes mencionada, no solo les permitirá vivir

en condiciones dignas sino que también le dará la posibilidad de acceder a una pensión de sobreviviente. Al respecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de primera instancia negó por improcedente la acción de tutela, al considerar que la parte actora contaba con otro medio para forzar el pago de la obligación adeudada, y que en el plenario no existen pruebas sobre la configuración de un perjuicio irremediable. Analizados los argumentos y pruebas que fueron traídos al expediente de tutela, se tiene que en la actualidad, cursa ante la Fiscalía General, un trámite administrativo de pago, el cual ya tiene asignado un turno de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, y que se encuentra pendiente de la asignación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; lo que evidencia una demora en el cumplimiento respecto de los términos que fueron consagrados en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. Por esto, la Sala destaca que la acción de tutela, en el caso puesto a consideración por la demandante, solamente resulta procedente cuando se demuestre la configuración de un perjuicio irremediable, o cuando se acredite que para su situación particular, el medio ordinario de defensa no es idóneo para proteger los derechos fundamentales invocados Ahora bien, la parte actora después del vencimiento del término antes señalado, tuvo la oportunidad de acudir a través de un proceso ejecutivo, de acuerdo con lo normado en los artículos 297 y s.s. de la Ley 1437 de 2011, por ser este el medio judicial idóneo para el cumplimiento de sentencias condenatorias en contra del

Estado producto de una providencia judicial, tal y como lo ha venido sosteniendo el precedente de la Corte Constitucional. En este sentido, al no agotar los medios con los que contaba, es necesario destacar que el amparo solicitado deviene en improcedente, en el sentido que la acción constitucional se caracteriza por ser un mecanismo subsidiario de defensa de las garantías fundamentales, y no puede sustituir las vías ordinarias consagradas en el ordenamiento para la protección o satisfacción de sus derechos, porque ello desconocería los postulados superiores que le dieron su origen. 9 “(…) Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. (…)” A pesar de ello, la jurisprudencia en estos casos ha determinado que la tutela es procedente cuando se demuestra que el medio ordinario de defensa no es idóneo atendiendo las circunstancias particulares del caso, ello porque se podría configurar un perjuicio irremediable, lo que hace necesaria la intervención del juez de tutela en aras de dar prevalencia al orden sustancial y a las garantías consagradas en la Carta Magna. Una vez estudiadas las pruebas contenidas en el expediente, la Sala encuentra que no existen motivos fundados que permitan inferir que el proceso ejecutivo que se vaya a adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no sea idóneo para el amparo de los derechos invocados, ya que la parte actora nunca

demostró la urgencia ni la inminencia del riesgo alegado. Con todo, en el plenario solamente está demostrada la existencia de la unión marital de hecho surgida entre la accionante y el acreedor de las obligaciones laborales, situación que solo es relevante a efectos de demostrar la titularidad para el cobro de la condena impuesta Valga recordar entonces, que en derecho existe el principio de carga de la prueba, en virtud del cual las partes deberán allegar todos los medios de convencimiento a la autoridad jurisdiccional, que logren dar certeza de la existencia del supuesto de hecho que alegan, por ende si la accionante consideraba la configuración de un perjuicio irremediable, dentro de sus obligaciones procesales se encontraba la aportar todos aquellos medios que permitan la demostración de su dicho. En un caso con similitudes fácticas, esta Corporación señaló: “(…) En efecto, se reitera que dada la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela, ésta no es la vía para obtener el cumplimiento de providencias judiciales, máxime cuando el ordenamiento jurídico dispone una acción ordinaria y el juez competente para su conocimiento. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no se puede retornar a su estado anterior, el cual tiene como requisitos esenciales la urgencia, la

inminencia, la gravedad y la impostergabilidad, los que no fueron acreditados por el accionante, por ende, no se deduce la necesidad de reconocimiento de la tutela como mecanismo transitorio10. (…)”. (Resalta la Sala). Por todo lo anterior, no es procedente conceder el amparo solicitado, ya que se acreditó la existencia de un medio ordinario de defensa, cuya idoneidad no fue desvirtuada, imposibilitando la intervención del juez constitucional ante la inexistencia de prueba sobre la configuración de un perjuicio irremediable.

III. DECISIÓN Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 30 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 20 de enero de 2011, radicado

25000-23-15-000-2010-02626-01(AC), C.P. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de

esta providencia al despacho de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER