CE-76001-23-33-000-2017-01643-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DICTÁMENES DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN - En trámite /

REVISIÓN DEL DICTAMEN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL

[El problema jurídico] [c]onsiste en dilucidar si la presente acción se torna procedente para revisar el dictamen de pérdida de capacidad laboral realizado a la señora [J.E.O.A.] por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, pese a que actualmente se encuentra por resolver por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el recurso de apelación interpuesto contra dicho dictamen. (…) La Sala encuentra, al igual que a quo, que la presente acción no cumple con el requisito de subsidiaridad para controvertir el dictamen de calificación de invalidez, toda vez que aún se encuentra por resolver el recurso de apelación interpuesto contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. La accionante debe esperar a que la decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se encuentre en firme para efecto de proceder a su cuestionamiento en caso de no estar de acuerdo con lo allí resuelto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01643-01(AC)

Actor: JOVA ELIANA OLIVEROS ARBOLEDA Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTROS Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 8 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó por improcedente la tutela.

1. La acción de tutela La señora Jova Eliana Oliveros Arboleda, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra la Nación, Ministerio del Trabajo, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, Suramericana de Seguros, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vida en condiciones dignas. 1.1. Pretensiones La accionante presenta como pretensiones las siguientes: 1) Se tutele el derecho fundamental al debido proceso, en conexidad con la vida y se les ordene entregar o programar una nueva y legal valoración de calificación de invalidez, dándole valor probatorio a todas y cada una de las pruebas, ya que en este caso las omitieron en su gran mayoría, y al ser omitidas dan como resultado el que yo continúe incapacitada por más de 700 días, sin que se me defina mi situación del derecho de pensión. 2) Que por el derecho a la vida en conexidad con el mínimo vital, se ordene la pensión por invalidez, ya que tengo más de 700 días continuos y seguidos de incapacidad y la EPS necesita resolver esta situación, o en su defecto se ordene la indemnización sustitutiva de la pensión, por enfermedad o invalidez. 1.2. Hechos de la solicitud La accionante tiene una incapacidad probada de más de 700 días seguidos y

continuos, según constancias médicas y pagos de incapacidades. El 16 de mayo de 2017 fue remitida a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, para dirimir controversia frente a la pérdida de capacidad laboral. Mediante Dictamen n.º 63484281-2845 de 30 de mayo de 2017, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, calificó la pérdida de capacidad laboral en 31,64%, por enfermedad común. Presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el anterior dictamen, alegando falta de valoración probatoria. La Junta Regional de Calificación de Invalidez resolvió no reponer la decisión y mediante Oficio CO17-424 de 4 de octubre de 2017 remitió el expediente a la Junta Nacional. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Argumenta que la Junta Regional de Calificación de Invalidez, al resolver el recurso de reposición contra el dictamen emitido, omitió valorar los exámenes que demuestran que hace más de 700 días seguidos, sufre de hipotiroidismo, sincope vasobagal, enfermedad de cuello uterino, alergias, rinitis y urticaria, enfermedad cardiovascular hipertensiva E y potenciva, insuficiencia venosacrónica, desgaste de rodillas y caderas, migrañas y deficiencia visual; y, además, que hace más de 200 días sufre de cambios interfacetarios osteoartrósicos, actitud escoliótica de convexidad izquierda de columna lumbar, ligero abonabiento del disco interberteblar, artopatria inflamatorial leve en las articulaciones acromioclaviculares, bleno humerales y externo claviculares, polimialgia

reumática, polineoropatía inflamatoria, fibromalgia con 18 puntos de gatillo. 1.4. Trámite en primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 27 de octubre de 2017, admitió la acción de tutela y ordenó notificar el proveído a las entidades accionadas, para que dentro del término de dos días rindieran informe sobre los hechos objeto de la acción y allegaran la documentación en la que constara los antecedentes que dieron lugar a la acción. 1.5. Intervenciones 1.5.1. Seguros Generales Suramericana S.A., señaló que los hechos y pretensiones de la presente acción son ajenos a la entidad, toda vez que estos hacen referencia a la EPS SURA, razón por la que solicitó su desvinculación de la acción de tutela. 1.5.2. La Junta Regional de Calificación de Invalidez, Sala Dos, a través de la directora administrativa y financiera Julieta Barco Llanos, solicitó declarar improcedente la acción. Indicó que la calificación de perdida de la capacidad laboral se realizó teniendo en cuenta todos los documentos aportados al momento de solicitud, tales como su historia clínica, exámenes y conceptos médicos y, además, con observancia de las disposiciones establecidas en la Ley 100 de 1993, la Ley 1562 de 2012, el Decreto 1507 de 2014 y el Decreto 1072 de 2015. Informó que el proceso de calificación de la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda no ha finalizado, toda vez que el expediente fue remitido a la Junta Nacional para que se surta el recurso de apelación, por lo que si la peticionaria tiene historia

clínica adicional y/o soportes médicos diferentes, deberá aportarlos a la cita que está pendiente en la Junta Nacional. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 8 de noviembre de 2017, negó por improcedente la tutela de los derechos fundamentales invocados. Encontró que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiaridad, toda vez que aún no se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, situación que además le impide acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para resolver la controversia. 1.7. Impugnación La señora Jova Eliana Oliveros Arboleda impugna la decisión de primera instancia, presentando como sustento los mismos hechos, pretensiones y argumentos narrados en la demanda de tutela.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Consiste en dilucidar si la presente acción se torna procedente para revisar el dictamen de pérdida de capacidad laboral realizado a la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, pese a que actualmente se encuentra por resolver por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el recurso de apelación interpuesto

contra dicho dictamen. 2.3. Reglas jurisprudenciales de procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez1 Ha señalado la Corte Constitucional que la procedibilidad de la acción de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez, se sujeta a las siguientes reglas: i) como mecanismo definitivo, cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; ii) como mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario. La procedencia de la acción de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez no implica un debate en torno a la calificación de la invalidez, sino al escrutinio de la plena observancia del derecho fundamental al debido proceso en los procedimientos respectivos. La Corte Constitucional ha establecido cuatro reglas procedimentales básicas que rigen las actuaciones de las Juntas de Calificación de Invalidez, y que conforman los contenidos mínimos del derecho fundamental al debido proceso en esta clase de procedimientos, así: a) el trámite de la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral debe realizarse cuando las entidades competentes hayan culminado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su continuación; b) la valoración del estado de salud de la calificada debe ser completa e integral, pues las juntas deberán proceder a realizar examen físico correspondiente, y al sustanciar y proferir el respectivo dictamen deben tener en

cuenta todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica, y ocupacional del paciente; c) las decisiones adoptadas por las Juntas, si bien no constituyen actos administrativos, deben ser debidamente motivados, con explicación y justificación del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado en la historia clínica y ocupacional del paciente, así como los fundamentos de hecho y de derecho; d) plena observancia de los derechos de defensa y contradicción en todo el trámite surtido ante la Junta, que se materializa 1 Corte Constitucional, sentencia T-713 de 2014. en la posibilidad que tiene el paciente de controvertir la calificación o valoración médica relativa a la disminución de su capacidad laboral. 2.4. Hechos probados 2.4.1. La señora Jova Eliana Oliveros Arboleda, nació el 11 de abril de 1973, por lo que está próxima a cumplir 45 años de edad (f.9). 2.4.2. Mediante Dictamen n.º 63484221-2845 del 30 de mayo de 2017, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, estableció a la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda una pérdida de la capacidad laboral y ocupacional del 31,64%, por los diagnósticos de hipertensión arterial controlada, hipotiroidismo, POP histerectomía, trastorno mixto de ansiedad y depresión, vértigo paroxismo benigno / sincope sin causa objetiva (ff.56-62). 2.4.3. La señora Jova Eliana Oliveros Arboleda presentó recurso de reposición y

en subsidio de apelación contra el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, por falta de valoración probatoria (f.18). 2.4.4. A través del Oficio n.º 1 REC - 17-770 del 27 de julio de 2017, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, resolvió no reponer la decisión, al considerar que los anexos allegados con el recurso de reposición no conllevaban a modificar la pérdida de capacidad laboral asignada (ff.18-22). 2.4.5. Por medio de providencia del 14 de agosto de 2017, el Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali, tuteló los derechos fundamentales de la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda y, en consecuencia, ordenó al Servicio Occidental de Salud SOS, pagar a su favor 169 días de incapacidad (ff.30-41). 2.4.6. Mediante providencia del 21 de septiembre de 2017, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cali, confirmó la decisión (ff.23-29). 2.4.7. Por medio de Oficio del 23 de octubre de 2017, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a fin de dar trámite al recurso de apelación, citó a valoración a la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda para el día 10 de enero de 2018 (ff.68). 2.5. Análisis de la Sala Se cuestiona en el caso la decisión adoptada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez a través del Dictamen n.º 63484221-2845 del 30 de mayo de 2017, a

través del cual se calificó la perdida de la capacidad laboral de la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda en 34,64%. A juicio de la actora, el Tribunal no tomó en cuenta: (i) en el diagnóstico de vértigo paroxismo benigno/sincope sin causa objetiva, los daños que le causaron las constantes caídas y desmayos que sufre desde hace más de 700 días; (ii) en el diagnóstico de trastorno mixto de ansiedad y depresión, los daños causados por los ataques de paranoia, persecución, deficiencia del sueño, depresión constante, intentos suicidas y aislamiento social; (iii) en el diagnóstico de hipotiroidismo, los daños ocasionados por el aumento de peso, trastorno alimenticio, estreñimiento, que a su vez han causado hemorroides internas; (iv) en el diagnóstico de hipertensión arterial controlada, los daños que le ocasionaron el que la hipertensión no está controlada a la fecha, porque padece también de hipotensión y al tomar el medicamento le baja más la presión, los desmayos son más frecuentes y aumentan el riesgo a una muerte súbita; y, (v) en el diagnóstico de POP histerectomía, el daño sufrido al sacarle la matriz por el miomatosis, pues se creía que por la anemia eran los desmayos, cuando la causa era el síncope. En consecuencia, considera que en aras de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vida en condiciones dignas, es necesario programar una nueva valoración de calificación de invalidez, en la que se dé valor

probatorio a las pruebas que fueron omitidas y que da como resultado que aun continúe incapacitada sin definición de su derecho al reconocimiento de su pensión de invalidez. De acuerdo con el Decreto 1352 del 26 de junio de 20132, artículo 43, contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los 2 Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez y se dictan otras disposiciones. interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados dentro de los diez días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional si se presenta en subsidio el de apelación. Según se extrae del plenario, la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle Cauca, y que a través del Oficio n.º 1 REC - 17-770 del 27 de julio de 2017, la Junta Regional de Calificación de Invalidez resolvió no reponer la decisión y por tanto, envió a la Junta Nacional el asunto para efecto de dar trámite al recurso de apelación (f.22). De acuerdo con el artículo 13 de la norma en mención, es función de la Junta

Nacional de Calificación de Invalidez decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez. En este contexto, se evidencia que para efecto de dar trámite a la apelación interpuesta, la Junta Nacional citó a valoración a la señora Jova Eliana Oliveros Arboleda para el día 10 de enero de 2018, exhortándola para aportar exámenes médicos e historia clínica recientes y que no hayan sido aportadas a la Junta Regional (f.68); instancia que, por tanto, se convierte en la adecuada para poner de presente lo señalado en la acción de amparo. De manera que al no haberse surtido decisión final sobre la calificación de disminución de la capacidad laboral de la accionante, se le impone a esta la carga de esperar a que la decisión de la Junta Nacional se encuentre en firme para efecto de proceder a su cuestionamiento, en caso de no estar de acuerdo con lo allí resuelto. Para el efecto, ha de seguirse lo previsto en el parágrafo del 2 del artículo 43 ibídem, en el que se señala que los dictámenes y decisiones que resuelven los recursos de las juntas no constituyen actos administrativo y, que por tanto, de acuerdo con el artículo 44 siguiente, las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en

el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Recuérdese que tal como se refirió en el acápite anterior, la acción de tutela para efecto de estudiar la observancia del debido proceso en los procedimientos llevados a cabo por las Juntas Regional y Nacional de Invalidez, solo opera de manera de excepcional, ante el cumplimiento de ciertos requisitos.

3. Conclusión La Sala encuentra, al igual que a quo, que la presente acción no cumple con el requisito de subsidiaridad para controvertir el dictamen de calificación de invalidez, toda vez que aún se encuentra por resolver el recurso de apelación interpuesto contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del

Valle del Cauca. La accionante debe esperar a que la decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se encuentre en firme para efecto de proceder a su cuestionamiento en caso de no estar de acuerdo con lo allí resuelto. En este contexto, la Sala confirmará lo resuelto en primera instancia que negó por improcedente la tutela de los derechos fundamentales invocados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Falla Confirmar la sentencia impugnada, proferida el 8 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó por improcedente la tutela de los derechos fundamentales invocados. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para

su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS