CE-76001-23-33-000-2017-01746-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / REMISIÓN DE LA PETICIÓN NO SEÑALA DE MANERA CLARA Y PRECISA LA RAZÓN POR LA QUE LA

AUTORIDAD NO ES COMPETENTE / DEBER DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA CON ENTIDADES DE LA MISMA NATURALEZA Se advierte que las remisiones de la petición que hicieron el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no señalaron de manera clara y precisa las razones por las qué no son competentes y por las que consideraron era competente la autoridad a la que se remitieron la solicitud, con lo cual, de entrada, se encuentra probada la vulneración del derecho fundamental de petición. (…) Necesario es señalar que conforme con las disposiciones previstas en la Ley 1437 de 2011, a las entidades públicas les corresponde coordinar las gestiones administrativas con entidades de la misma naturaleza, en procura de los derechos y garantías de los particulares. De manera que, las entidades públicas no pueden excusar el cumplimiento de sus funciones y obligaciones legal y constitucionalmente asignadas, en la simple falta de competencia, máxime cuando se trata de garantizar derechos y garantías de carácter fundamental.(…) No bastó aducir la simple remisión de la petición a la entidad competente, para demostrar las gestiones tendientes a garantizar de manera efectiva el derecho fundamental de petición del [actor], cuya protección continúa en cabeza de la Agencia de Reincorporación y Normalización y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01746-01(AC)

Actor: EDINSON ANGULO VIVAS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 27 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: “1-. TUTELAR el derecho fundamental de petición del señor EDISON ÁNGULO VIVAS, por las razones expuestas. 2-. ORDENAR al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA que en el término de 48 horas posteriores al fallo, proceda a brindar una respuesta de fondo, al actor sobre la solicitud de indemnización administrativa por desmovilización –que como bien se sabe no implica ser positiva-, para lo cual deberá garantizar que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, proceda a dar una respuesta según sus competencias.

(…)”.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Edinson Ángulo Vivas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Presidencia de la República y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Por lo expuesto anteriormente respetuosamente solicito a usted señor Juez, proteger mi derecho fundamental de petición vulnerado y ordenar al

ente accionado Señor Presidente Dr: Juan Manuel Santos y Unidad Para la Atención de Víctima resolviendo de fondo mi pretensión. (…).1

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Edinson Angulo Vivas manifestó que, desde los 15 años de edad, ingresó a un grupo al margen de la ley y antes de cumplir la mayoría de edad se desmovilizó.

Que, el 13 de octubre de 2017, solicitó a la Presidencia de la República el reconocimiento y pago de la indemnización de que trata la Ley 1448 de 2011, en calidad de desmovilizado.

3. Argumentos de la acción de tutela Como fundamento de la acción de tutela el actor manifestó que no recibió respuesta alguna de la petición que ejerció el 13 de octubre de 2017 y adujo una difícil situación económica.

4. Actuación procesal El Tribunal Administrativo del Cauca, en auto del 16 de noviembre de 2017, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Presidencia de la República y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.2 1 Folio 2 del expediente. 2 Folio 11 del expediente de tutela.

5. Oposición La Dirección del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPREadujo la falta de legitimación de la causa por pasiva y solicitó que se desvincule del trámite constitucional de la referencia.

Precisó que remitió la petición invocada por el actor a la entidad competente, esto es, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, circunstancia que se

puso en conocimiento del peticionario. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas guardó silencio.

6. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 27 de noviembre de 2017, accedió al amparo solicitado porque, si bien, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió la petición que ejerció el actor a la Agencia para la Reincorporación y Normalización, esta última depende funcionalmente del DAPRE, luego, el argumento de la falta de legitimación en la causa por pasiva no estaba llamado a prosperar.

7. Impugnación La Dirección del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPREimpugnó la decisión de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela.

Hizo amplia exposición respecto del concepto de la descentralización y la autonomía de las entidades, para señalar que, si bien es cierto, la Agencia para la Reincorporación y Normalización se encuentra adscrita al DAPRE, en virtud de la descentralización administrativa, esta última es una entidad autónoma en la gestión de las decisiones. Que sus facultades deben analizarse dentro del contexto del control administrativo que la “Ley 189 de 1998” establece en los artículos 42 y 105.

8. Trámite de segunda instancia Mientras se encontraba el expediente en el Despacho pendiente para resolver la impugnación de la acción de tutela interpuesta por el señor Edinson Angulo Vivas, el despacho, en auto del 23 de mayo de 2018, vinculó a la Agencia Colombiana

para la Reincorporación y la Normalización (ARN), en calidad de tercero con interés, porque la petición que radicó fue remitida por competencia a dicha dependencia, mediante Oficio OFI17-00128781 / JMSC 111102 del 18 de octubre de 2017. En cumplimiento de lo anterior, la Coordinadora del Grupo de Asuntos Contenciosos de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización allegó respuesta, en el que solicitó ser desvinculada porque no existe ni existió vulneración del derecho fundamental invocado por la parte actora. Manifestó que la solicitud que presentó el actor ante la Presidencia de la República y que fue remitida a esa entidad, a su vez, se remitió el 1 de noviembre de 2017, mediante oficio OFI17-031421, a la Unidad para las Víctimas para que le diera trámite, porque, de acuerdo con los artículos 22 al 25 del Decreto 128 de 2003, es la entidad competente por tratarse de una persona que fue reclutada por un grupo armado cuando era menor de edad. En atención a la anterior respuesta, en auto del 6 de junio de 2018, el despacho ordenó requerir nuevamente a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a fin de que se pronunciara respecto de la petición que ejerció el señor Edinson Angulo Vivas. Sin embargo, en esta oportunidad tampoco allegó respuesta.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela y derecho de petición La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de

cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. El artículo 23 C.P. prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado. El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad cuestionada no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho de petición: «No se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las dependencias

de la Administración, tenga el curso de la petición formulada. En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida»3. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. En el presente caso el señor Edinson Angulo Vivas solicitó la protección del derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por la Presidencia de la República, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la Agencia Colombiana para la Reincorporación y la Normalización (ARN). Problema jurídico A la Sala le corresponde estudiar si el Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República, la Agencia Colombiana para la Reincorporación y la Normalización (ARN) y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneraron el derecho fundamental de petición del señor Edinson Angulo Vivas. Caso concreto Como fundamento de la contestación de la acción de tutela y de la impugnación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señaló que remitió la petición que ejerció el actor a la Agencia de Reincorporación y Normalización. 3 Sentencia T-178-00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En vista de lo anterior, en el trámite de la segunda instancia, el despacho profirió auto del 23 de mayo de 2018, en el que ordenó vincular a la Agencia Colombiana para la Reincorporación y la Normalización (ARN) al presente trámite, quien manifestó que, remitió la petición que ejerció el señor Angulo Vivas a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Por lo que, en auto del 6 de junio de 2018, se requirió nuevamente a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sin que allegara respuesta alguna al presente trámite. De manera que, las entidades demandadas, en uso de la facultad de que trata el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, remitieron por competencia la petición que ejerció el actor, sin que, hasta la fecha, exista decisión de fondo. Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a la facultad de las autoridades de remitir las peticiones por competencia, en los siguientes

términos. De la remisión por competencia de las peticiones El artículo 21 de la Ley 1755 del 30 de junio de 20154, prevé que, si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Al tiempo que, dispone, “dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. (…)”. Al respecto, se advierte que la Corte Constitucional en la sentencia C-951 de 2014, al realizar el análisis de constitucionalidad del proyecto de ley que reguló el derecho fundamental de petición, abordó el estudio del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, en el que indicó: “En criterio de la Sala, para evitar dilaciones injustificadas y así garantizar de forma sustancial una pronta respuesta a la petición incoada, debe entenderse que la obligación de informar [“informará”] al peticionario no se agota con la mera manifestación de que no se es competente, y de que otra autoridad lo es. Esta información deberá estar motivada, de modo que la respuesta que en este sentido dé la entidad deberá indicar: i) por qué no es competente la autoridad ante la que se presenta la petición; y ii) por qué es competente la autoridad a la que se remite la misma. ‘Es claro que, en el marco del Estado de Derecho, cuando el peticionario ha presentado la solicitud ante funcionario incompetente, la contestación de

éste no puede consistir sino en la expresión oportuna de que le es imposible resolver, procediendo, por tanto, a dar traslado a quien corresponda la competencia. De todas maneras, para cumplir en estos 4 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. casos con el mandato constitucional, es necesaria la respuesta en el expresado sentido; se violaría el derecho si, basado en su incompetencia, el servidor público se olvidara del tema o, aun remitiéndolo al competente, dejara de dar oportuna noticia sobre ello al peticionario.’5 De esta forma se asegura que, en este punto, la decisión de la administración resulte transparente y de fondo para el peticionario. (…) De este modo, encuentra la Sala que la obligación de informar sobre la incompetencia de la autoridad ante la que se presentó la petición, y la remisión a la que se considera con competencia acoge los parámetros previstos por la jurisprudencia constitucional, por lo que se encuentra acorde con el contenido establecido para el derecho de petición, siempre y cuando se entienda que estas decisiones deberán ser motivadas. Un razonamiento análogo merece la posibilidad consagrada en el segundo inciso del artículo 21, consistente en la comunicación que se dé al peticionario respecto de la inexistencia de autoridad competente para dar respuesta al asunto objeto de la petición. Conforme con el contenido del derecho de petición, dicha “comunicación” debe ser motivada de forma suficiente y clara, de manera que indique por qué la petición no puede ser resuelta por ninguna de las autoridades que conforman el Estado

colombiano”. En los anteriores términos, para que la remisión por competencia de una solicitud no comporte la vulneración del derecho fundamental de petición, no basta con que la remisión aduzca la simple falta de competencia, sino que debe señalar de manera clara y precisa i) por qué no es competente la autoridad ante la que se presenta la petición; y ii) por qué es competente la autoridad a la que se remite la misma. De la solución al problema jurídico planteado La Sala estudiará si, por una parte, la remisión por competencia de la petición que hicieron el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia de Reincorporación y Normalización y, por la otra, la ausencia de respuesta por parte de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, vulneró el derecho fundamental de petición del señor Edinson Angulo Vivas. En la petición del 13 de octubre de 2017, que el señor Edinson Angulo Vivas radicó en la Presidencia de la República, solicitó: 5 Sobre el particular, también la sentencia T-575 de 1994, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. “Por esos motivos, solicito la indemnización económica de los 15 millones por que entré al grupo armado de (sic) menor de edad y salí siendo menor de edad y el equipo de guerra dos millones y medio que me corresponde como miembro al margen de la ley. (…)”. A folio 22 del expediente se observa el Oficio OFI17-001287820/ JMSC 111102 del 18 de octubre de 2017, por medio del cual el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió la petición a la Agencia para la

Reincorporación y la Normalización, sin señalar las razones por las que dicha agencia es competente para dar respuesta a la solicitud. Por su parte, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización informó que por medio del Oficio OFI17-031421 del 1 de noviembre de 2017, remitió por competencia la solicitud a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual, añadió, “teniendo en cuenta que el accionante fue reclutado por el grupo armado cuando era menor de edad”. Así las cosas, se advierte que las remisiones de la petición que hicieron el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no señalaron de manera clara y precisa las razones por las qué no son competentes y por las que consideraron era competente la autoridad a la que se remitieron la solicitud, con lo cual, de entrada, se encuentra probada la vulneración del derecho fundamental de petición. Adicionalmente, conviene señalar que en los términos del artículo 1 del Decreto 4138 del 3 de noviembre de 20116, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. A partir de la fecha de entrada en funcionamiento de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas se transfirieron derechos y obligaciones del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a la Agencia, relacionados con la implementación de la política de desarme, desmovilización y reintegración a la vida civil de personas o grupos armados organizados al margen

de la ley. El artículo 4 ejusdem señala como objetivo de la Agencia Colombiana para la Reintegración gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes los planes, programas y proyectos de la política de reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia. En coherencia con lo anterior, la misma disposición regula las funciones de la entidad, dentro de las que se encuentra, entre otros, el de implementar, diseñar, ejecutar y evaluar en el marco de la Política de Desarme Desmovilización y Reintegración los beneficios sociales, económicos y jurídicos otorgados a la población desmovilizada de los grupos armados al margen de la ley y los demás que 6 Por el cual se crea la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se establecen sus objetivos y estructura. correspondan de acuerdo con la naturaleza de la entidad y le sean asignados por la ley. En cuanto a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, también es una Unidad Administrativa Especial, cuyo objeto es coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas y la ejecución e implementación de la Política Pública de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las mismas en los términos establecidos en la ley7. De acuerdo con lo expuesto, la Agencia Colombiana para la Reincorporación y la Normalización y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tienen funciones asignadas relacionadas con el objeto de la petición y, en esa medida, estaban en la capacidad de dar respuesta a la solicitud del

señor Edinson Angulo Vivas, que ejerció el 13 de octubre de 2017. Pues, si bien, el peticionario solicitó “la indemnización económica”, ello no obstaba para que, dentro del marco de sus competencias, las entidades señalaran las razones por las que reconocían o no la indemnización pretendida y, en caso de que no procediera tal reconocimiento, informaran los trámites y procedimientos administrativos, las autoridades competentes y las actuaciones que debería realizar a efecto de solicitar formalmente la indemnización8. Como ello no ocurrió, se encuentra acreditada la vulneración del derecho fundamental invocado. Necesario es señalar que conforme con las disposiciones previstas en la Ley 1437 de 2011, a las entidades públicas les corresponde coordinar las gestiones administrativas con entidades de la misma naturaleza, en procura de los derechos y garantías de los particulares. De manera que, las entidades públicas no pueden excusar el cumplimiento de sus funciones y obligaciones legal y constitucionalmente asignadas, en la simple falta de competencia, máxime cuando se trata de garantizar derechos y garantías de carácter fundamental. La actuación de las entidades demandadas desconoció abiertamente el deber de coordinación administrativa que reposa en cabeza de todas las entidades y organismos estatales, según el cual, corresponde a las autoridades concertar sus actividades y las de otras instancias estatales en el cumplimiento de su cometido y 7 Artículo 2 del Decreto 4802 de 2011, Por el cual se establece la estructura de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

8 Frente al particular, es necesario recordar los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en relación con la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido, en los siguientes términos: “(...) no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolucióncon el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)”.Sentencia T-242 de 1993. en el reconocimiento de los derechos de los particulares, máxime si se tiene en cuenta, que entre las entidades persiste un vínculo de dependencia, como prevé el Decreto 4138 de 2011. No bastó aducir la simple remisión de la petición a la entidad competente, para

demostrar las gestiones tendientes a garantizar de manera efectiva el derecho fundamental de petición del señor Edinson Angulo Vivas, cuya protección continúa en cabeza de la Agencia de Reincorporación y Normalización y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Por lo anterior, la Sala modificará el fallo del 27 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de, modificar el numeral segundo, en relación con los llamados a dar la respuesta de la petición, estos son, la Agencia de Reincorporación y Normalización y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y confirmar en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Modificar el numeral segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, quedará así: “2-. ORDENAR a la Agencia de Reincorporación y Normalización y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, dé respuesta de fondo a la petición que ejerció el señor Edinson Angulo Vivas el 13 de octubre de 2017”.

2. Confirmar en lo demás.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ