CE-76001-23-33-000-2017-01772-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE TRÁNSITO - Medio idóneo para controvertir el comparendo impuesto al accionante / PERJUICIO IRREMEDIABLEInexistencia [E]s claro para la Sala que las inconformidades que tengan los presuntos infractores frente a la expedición de comparendos, deben ser ventiladas en el procedimiento administrativo dispuesto en ordenamiento jurídico para tal fin. En ese orden se recuerda, que el Código Nacional de Tránsito consagra el procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito, el cual consta de cuatro etapas durante las cuales el presunto infractor puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. Así pues, después de expedida y notificada la orden de comparendo el administrado puede ejercer una de tres acciones: (i) Asumir la comisión de la falta. Caso en el cual el ciudadano dará fin al procedimiento administrativo mediante al pago voluntario de la sanción que le corresponde; (ii) rechazar la comisión de la infracción. Evento en el que se procede a fijar fecha y hora para audiencia de pruebas y alegatos, en la que el inculpado podrá aportar y solicitar pruebas, además de exponer las razones de inconformidad contra la orden de comparendo; y (iii) no presentarse ni asumir la falta, caso en el cual se fijará audiencia y se adoptará decisión de sancionar o absolver. […]. [L]os alegatos

presentados por el accionante, con ocasión a la orden de comparendo No. 003012619, pudieron ser ventilados en las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito. Sin embargo, el [accionante], al pagar voluntariamente la multa aceptó la comisión de la falta que se le imputaba y con ello concluyó el procedimiento administrativo sancionatorio. […]. En ese orden, no es de recibo que la acción de tutela pretenda ser utilizada para exponer de manera extemporánea, en un escenario judicial que no es idóneo, los desacuerdos frente a la orden de comparendo No. 003012619 pretermitiendo las oportunidades administrativas dispuestas por legislador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 NUMERAL 1 / LEY 769 DE 2002 - ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01772-01(AC)

Actor: RIGOBERTO BERMÚDEZ PÉREZ

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y POLICÍA NACIONAL La Sala decide la impugnación interpuesta Rigoberto Bermúdez Pérez, contra la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que, en el trámite de la acción de tutela de la referencia,

resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- NEGAR por improcedente la acción de tutela formulada por el señor Rigoberto Bermúdez Pérez en contra de la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”1 ANTECEDENTES El 17 de noviembre de 20172, el señor RIGOBERTO BERMÚDEZ PÉREZ, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la POLICÍA NACIONAL por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo3.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: 1 Folio 64 del expediente. 2 Folio 1 del expediente. 3 La Corte Constitucional por medio de la sentencia C-753 de 2013 reconoció que el derecho a la reparación integral tiene la categoría de fundamental. “1A PREVENCIÓN, para evitar que prosiga el creciente PERJUICIO IRREMEDIABLE que me significa como actor el pago del servicio de grúa y el creciente servicio de patios, al despacho que corresponda, comedidamente solicito, se sirva a ordenar provisionalmente hasta tanto se dicte sentencia, junto con el traslado de la tutela, librar orden de reembolso de los valores injusta e ilegalmente cancelados por el actor por irregulares conceptos de multa, grúa y parqueadero, al amparo del principio que reza; el error por acción u omisión del (sic) agentes Estatal, bajo ninguna circunstancio

(sic) podrá ser trasladado a sus asociados.

2Favor ordenar al señor Procurador General de la Nación, servidor público Fernando Carrillo Flórez, o a quien haga sus veces adecuar su actuación a derecho, y para tal efecto se sirva proceder si aún no lo ha hecho, a dejar sin efectos la Circular 015 de fecha septiembre 08 de 2.015. 3Ordenar a los señores generales Jorge Nieto y Ramiro Castrillón en su condición de Director General de la Policía Nacional y Director General de Tránsito y Transporte DITRA, de la Policía Nacional respectivamente, adecuar su actuación a derecho y para ello procedan a instruir al personal de la Policía de Tránsito y Transporte a su cargo, abstenerse de continuar abusando de su investidura, y en adelante se limiten a ejercer sus funciones de Tránsito y Transporte exclusivamente dentro del territorio de su jurisdicción el cual como ya quedo ampliamente demostrado, se encuentra circunscrito únicamente a las carreteras nacionales, por fuera de los cascos urbanos y de aquellos Departamentos, Distritos, Áreas Metropolitanas y Municipios que NO cuenten con organismos de tránsito, en cumplimiento de lo dispuesto de manera taxativa por el artículo 7 del Código Nacional de Transito concordante con el artículo 4 de la ley 1310 de 2.009.”4

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 27 de octubre de 2017, a la altura de la avenida Cañas Gordas del barrio Ciudad Jardín, ubicado dentro del área urbana de la Ciudad de Cali, fue impuesta al accionante, orden de comparendo No. 0312619 e inmovilización del vehículo de

su propiedad identificado con placas EFR 050.

3. Fundamentos de la acción 4 Folio 6 del expediente.

El tutelante asegura que las autoridades accionadas, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo. Como fundamento de sus alegatos, indicó que su vehículo fue inmovilizado como consecuencia de la actuación ilegal del Procurador General de la Nación, quien, “extralimitándose en sus funciones a título de dolo” irregularmente expidió la Circular Externa No. 15, por medio de la cual facultó a “los miembros de la Policía Nacional para que asumiera duplicidad de funciones dentro de la jurisdicción del municipio de Santiago de Cali, permitiéndoles (…) ejercer dentro de esa jurisdicción las mismas funciones que desempeñan los miembro del Cuerpo de Agentes de Tránsito y Transporte de la Secretaría de Movilidad de Cali.” En ese orden, alega que el contenido de la Circular 015 de 2017, es contraria al artículo 4 de la ley 1310 de 2009, por medio de la cual “…se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. Por lo dicho, el accionante concluye que la Policía Nacional no tiene jurisdicción para ejercer funciones de tránsito y transporte en el casco urbano de la Ciudad de Cali, lo que conlleva la ilegalidad del comparendo que se le impuso y de la inmovilización del vehículo de su propiedad.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 20 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,

negó la medida provisional solicitada por el accionante, admitió la acción de tutela, vinculó al municipio de Santiago de Cali y ordenó notificar la existencia de la acción a los sujetos procesales pertinentes. 4.2. La Secretaría de Movilidad del municipio Santiago de Cali, actuando a través del Jefe de la Oficina de Contravenciones, rindió informe frente a la presente acción de tutela, requiriendo que se declare la improcedencia de la acción debido a que el accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para ejercer la defensa de sus derechos. 4.3. La Procuraduría General de la Nación, actuando a través de asesor judicial, respondió la presente acción de tutela solicitando que se declare la improcedencia del amparo debido a que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para buscar la satisfacción de sus pretensiones, como la activación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control pertinente. 4.4. Mediante escrito del 29 de noviembre de 2017 el accionante presenta su oposición a los argumentos expuestos por la Secretaría de Movilidad del municipio de Santiago de Cali y la Procuraduría General de la Nación, destacando que el perjuicio irremediable se materializa en el pago de lo no debido que tuvo que hacer por concepto de grúa y parqueadero del vehículo inmovilizado y el que se ocasionará como consecuencia de la imposición dela multa consagrada en el artículo 21 de la ley 1383 de 2010. Adicional a lo anterior, reitera los argumentos relacionados con la falta de jurisdicción de la Policía Nacional para operar con funciones de tránsito y

transporte en el municipio de Santiago de Cali.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó por improcedente el amparo solicitado por el señor

Rigoberto Bermúdez Pérez. Lo anterior, teniendo en cuenta que la pretensión del actor, referida a que se deje sin efectos la decisión que impuso la sanción pecuniaria y se reintegre lo pagado como consecuencia de la inmovilización del vehículo, puede ser satisfecha por medio del ejercicio de las herramientas que pone a su disposición el procedimiento contravencional o sancionatorio, que apenas está en su etapa inicial. Respecto de la segunda pretensión expuesta por el accionante, el juez de instancia advirtió nuevamente la improcedencia de la acción de amparo, debido a que el juicio de legalidad respecto de los pronunciamientos del Ministerio Público en ejercicio de funciones constitucionales y legales, debe hacerse en el escenario de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. Impugnación El accionante se limitó a exponer la voluntad de impugnar el fallo sin presentar las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia, por lo que se estudiará el caso concreto de conformidad con el escrito de tutela y demás informes aportados en el trámite de la acción de amparo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,

ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela para: (i) controvertir la orden de comparendo proferida por un Agente de Tránsito de la Seccional de Tránsito y Transporte de la Policía Metropolitana de Santiago de Cali; y (ii) discutir la legalidad de la Circular No. 015 del 08 de septiembre de 2017 proferida por el Procurador General de la Nación.

3. Del requisito de subsidiariedad Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, siempre que estos sean idóneos y eficaces.

Esta particularidad de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia, preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio” y garantiza el debido proceso constitucional. En consecuencia, la tesis de la Sección expuesta en diversas sentencias consiste, por regla general, en que cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia

del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Ahora bien, el carácter “irremediable” del perjuicio supone que este sea inminente y grave, razón por la cual la garantía de los derechos fundamentales por medio de la acción de tutela debe ser urgente e impostergable. La inminencia del perjuicio apunta a la amenaza que está por suceder y su gravedad a la intensidad del daño moral o material en el haber jurídico de la persona.

4. Análisis del caso concreto 4.1. En el caso objeto de estudio el señor Rigoberto Bermúdez Pérez pretende, a través de acción de tutela, controvertir la Orden de Comparendo No. 003012619 expedida por Agente de Tránsito de la Seccional de Tránsito y Transporte de la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, quien, a juicio del actor, no tenía jurisdicción para operar funciones de tránsito y transporte en el casco urbano de

Cali. Requiere el actor que ante la ilegalidad de la orden de comparendo que le fue notificada, se ordene la devolución del dinero pagado por concepto de grúa y parqueadero, y además, se le exima de la imposición de multa por infracción de tránsito. 4.1.1. Estudiado en integridad el expediente de tutela, es claro para la Sala

que las inconformidades que tengan los presuntos infractores frente a la expedición de comparendos, deben ser ventiladas en el procedimiento administrativo dispuesto en ordenamiento jurídico para tal fin. En ese orden se recuerda, que el Código Nacional de Tránsito5 consagra el procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito, el cual consta de cuatro etapas6 durante las cuales el presunto infractor puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. Así pues, después de expedida y notificada la orden de comparendo el administrado puede ejercer una de tres acciones7: (i) Asumir la comisión de la falta. Caso en el cual el ciudadano dará fin al procedimiento administrativo mediante al pago voluntario de la sanción que le corresponde; (ii) rechazar la comisión de la infracción. Evento en el que se procede a fijar fecha y hora para audiencia de pruebas y alegatos, en la que el inculpado podrá aportar y solicitar pruebas, además de exponer las razones de inconformidad contra la orden de comparendo; y (iii) no presentarse ni asumir la falta, caso en el cual se fijará audiencia y se adoptará decisión de sancionar o absolver. 4.1.2. Del informe presentado por Secretaría de Movilidad de Cali, se destaca la siguiente afirmación: “Lo que se puede evidenciar además, es que el accionante procedió a pagar la infracción y no hacer uso del mecanismo que tenía a su alcance dejando vencer los términos para luego acudir a la acción de tutela.”8. 5 Ley 769 del 06 de agosto de 2002. 6 Las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito son: (i) detección de la

Infracción y expedición de la orden de comparendo; (ii) presentación del inculpado; (iii) audiencia de pruebas y alegatos; y (iv) decisión. 7 Ley 769 del 06 de agosto de 2002. “Artículo 136. Reducción de la Sanción. Modificado por el art. 24, Ley 1383 de 2010, Modificado por el art. 205, Decreto Nacional 019 de 2012. Una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá cancelar el cien por ciento (100%) del valor de la multa dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la orden de comparendo, sin necesidad de otra actuación administrativa. O podrá igualmente cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa al organismo de tránsito y un veinticinco por ciento (25%) al centro integral de atención al cual estará obligado a ir para tomar un curso en la escuela que allí funciona sobre las normas de tránsito. Pero si, por el contrario, la rechaza, el inculpado deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles. Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la autoridad de tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados.” 8 Folio 63 del expediente, Como soporte de lo anterior se adjuntó historia del conductor Rigoberto Bermúdez

Pérez9, en el que se obra comparendo No. 003012619 con estado pagado. 4.1.3. En armonía con lo expuesto, se advierte que los alegatos presentados por el accionante, con ocasión a la orden de comparendo No. 003012619, pudieron ser ventilados en las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito. Sin embargo, el señor Rigoberto Bermúdez Pérez, al pagar voluntariamente la multa aceptó la comisión de la falta que se le imputaba y con ello concluyó el procedimiento administrativo sancionatorio, con fundamento en lo previsto en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, y por el artículo 205 del Decreto Nacional 019 de 2012 (ver nota al pie N° 7). En ese orden, no es de recibo que la acción de tutela pretenda ser utilizada para exponer de manera extemporánea, en un escenario judicial que no es idóneo, los desacuerdos frente a la orden de comparendo No. 003012619 pretermitiendo las oportunidades administrativas dispuestas por legislador. Se recuerda, que la acción de tutela no fue estatuida para suplantar los mecanismos ordinarios ni para suplir la inactividad de las partes, sino que su objeto se restringe la verificación de loa escenarios de vulneración de derechos fundamentales, cuando el afectado ha agotado todos los mecanismos administrativos y judiciales, ordinarios y extraordinarios, y se encuentra en estado de indefensión. De lo expuesto se concluye que le corresponde al accionante asumir las consecuencias haber realizado el pago de la sanción, con lo que el ciudadano dio

fin al procedimiento administrativo, conforme a las normas que rigen este procedimiento, ya citadas en acápite anterior. 4.2. Adicionalmente, obra en el expediente escrito de inconformidad suscrito por el accionante en el que expone que su caso se enmarca en el escenario de un perjuicio irremediable determinado por los pagos que tuvo que hacer por concepto de grúa y parqueadero. Al respecto se destaca, que el perjuicio irremediable, como justificante del amparo transitorio a pesar de existir otros mecanismos ordinarios de defensa, ha sido definido de manera clara y contundente por la jurisprudencia constitucional, de manera tal que se debe acreditar en cada caso los requisitos de inminencia, urgencia y gravedad; requisitos que no aparecen materializados en el caso concreto. 9 Folio 71 del expediente. 4.3. Por otra parte, el señor Rigoberto Bermúdez Pérez solicitó se deje sin efectos la Circular Externa No. 015 del 2017 suscrita por el Procurador General de la Nación que fue proferida, a juicio del accionante, “extralimitándose en sus funciones a título de dolo”. Frente a esta pretensión, la Sala retoma los argumentos expuestos por Tribunal Administrativo del Calle del Cauca en primera instancia, en el sentido de señalar que la acción de tutela no es el escenario judicial idóneo para discutir la legalidad de la Circular 015 de 2017, pues es ello implicaría adentrarnos a un estudio de la naturaleza de la Circular y los efectos de la misma, ejercicio que es propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no de la constitucional.

5. Por las anteriores razones, a no cumplir la acción de tutela con los requisitos generales de procedencia, la Sala confirmará la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida 30 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero