CE-76001-23-33-000-2017-01894-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDATEZ Y SUBSIDIARIEDAD / HOMOLOGACIÓN SALARIAL / PROCESO EJECUTIVO Es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la sentencia de 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Cali, porque no cumple el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del peticionario. En cuanto a la solicitud de la parte actora de que se declare la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo 2015-00259, se evidencia que dentro del trámite de dicho proceso se expidió el auto de 22 de septiembre de 2016, mediante el cual se rechazaron de plano las excepciones propuestas por el Municipio de Palmira. Además de no cumplirse el requisito de inmediatez expuesto previamente, tampoco se acreditó que el ente territorial haya controvertido dicha decisión, (…) Es de anotar que la providencia que rechaza las excepciones propuestas es susceptible de recurso de apelación. (…) Advierte la Sala que a pesar de contar con la facultad legal de interponer recurso de apelación contra el auto que rechazó las excepciones propuestas, dicho recurso no fue formulado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01894-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE PALMIRA VALLE DEL CAUCA

Demandado: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI, VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 16 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: “PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la acción de tutela interpuesta por el MUNICIPIO DE PALMIRA contra el Juzgado SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CAI (sic), por los motivos expuestos en esta providencia.”

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El apoderado del Municipio de Palmira ejerció acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Cali – Valle del Cauca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

La parte accionante solicitó: “(…) 1. Decrétese la nulidad de la sentencia No. 015, de fecha 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado 10 Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación No. 2011-185, ordenándose para los fines pertinentes en dicho proceso la legitimación en la causa por pasiva de la Nación –

Ministerio de Educación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2. Decrétese la nulidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo con medidas cautelares, que se adelanta en el Juzgado 7 Administrativo Oral del Circuito de Cali, radicación No. 2015-259, con base en la Sentencia Judicial No. 015; declarándose que la sentencia base de ejecución no cumple con los elementos constitutivos de un título ejecutivo en lo que respecta a la obligación de dar.

3. Tómense las medidas que se consideren pertinentes para salvaguardar los derechos fundamentales aquí relacionados (…).”

2. Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El apoderado del Municipio de Palmira señaló que la señora María Esperanza Gómez Mondragón interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese ente territorial mediante la cual reclamó la rectificación de la homologación salarial.

Del asunto conoció el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, el cual vinculó exclusivamente al citado municipio y mediante sentencia de 28 de enero de 2014 declaró la nulidad del acto demandado y condenó al citado municipio a asignar a la demandante distinta denominación, código, grado y salario mensual, y a liquidar los valores conforme a las normas aplicables al caso. Expresó que su representado fue condenado a pesar de carecer de legitimación en la causa por pasiva, pues los pagos ordenados corresponden al Sistema General de Participaciones, más específicamente a la Nación, razón por la cual se

debió vincular a los Ministerios de Educación y de Hacienda y crédito Público, de conformidad con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. Indicó que el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali fundamentó su decisión en el Concepto No. 1607 de 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se indicó que la homologación debía obedecer a un proceso reglado, es decir, atender a un estudio técnico y a las posibles correcciones que se pudieran presentar. A pesar de ello, en la sentencia proferida por el referido despacho no se ordenó al Municipio de Palmira el pago de la homologación salarial, pues para el año 2014 el ordenamiento jurídico ya había previsto que en ningún caso las entidades territoriales responderían, con dineros propios, por conceptos como la homologación salarial, ya que, en razón a su naturaleza, estos debían cubrirse con los excedentes del Sistema General de Participaciones y subsidiariamente con el Presupuesto General de la Nación. Señaló que en la sentencia cuestionada únicamente se le ordenó al municipio de Palmira elaborar los actos administrativos que adecuen la homologación salarial solicitada por la accionante.

3. Argumentos de la tutela El actor precisó que el juzgado demandado incurrió en defecto procedimental y sustancial absoluto al aplicar indebidamente las normas relacionadas con homologación salarial, como los artículos 80 de la Ley 1485 de 2011, 148 de la Ley 1450 de 2011, la Ley 715 de 2001 y los artículos 356 y 357 de la Constitución

Política, debido a que dentro del proceso no fueron vinculadas las entidades que participan en el procedimiento y pago de los valores generados por concepto de homologaciones salariales, esto es, los Ministerios de Educación y de Hacienda y Crédito Público, así como al Sistema General de Participaciones. Indicó que con fundamento en la sentencia de 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, la señora María Esperanza Gómez instauró demanda ejecutiva, en la que solicitó la aplicación de medidas cautelares, asunto del que conoció el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, que, a través de auto de 8 de marzo de 2016 ordenó al Municipio de Palmira pagar los valores derivados de la homologación salarial, con lo que le impuso una obligación de dar, a pesar de que la sentencia inicial únicamente contenía obligaciones de hacer, desconociendo así lo dispuesto en los artículos 422 de la Ley 1564 de 2012 y 297 de la Ley 1437 de 2011, que establecen los requisitos mínimos del título ejecutivo y vulnerando el derecho al debido proceso, pues ese tipo de ejecuciones no admite excepciones de fondo distintas al pago insoluto de la obligación. Expresó que a través del auto de 27 de septiembre de 2017 el mencionado Juzgado Séptimo Administrativo rechazó de fondo las excepciones propuestas por la apoderada del Municipio de Palmira en contra del mandamiento de pago proferido, dando aplicación indebida al numeral 2 del artículo 42 del Código General del Proceso. Además, a través de auto de 28 de febrero del mismo año,

decretó medida cautelar de embargo y retención de dineros de las cuentas bancarias del Municipio. Sumado a ello, por medio de auto de 6 de diciembre de 2017, el referido despacho requirió a las entidades bancarias para el cumplimiento inmediato de las medidas cautelares decretadas.

3. Intervenciones 3.1. Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali La Juez Ingrid Carolina León Botero solicitó declarar improcedente la tutela interpuesta, por las siguientes razones: Expresó dentro del trámite del proceso ejecutivo propuesto por la señora María Esperanza Gómez Mondragón en contra del municipio de Palmira Rad. 201500259 00, se profirió la providencia de 8 de marzo de 2016, la cual no vulneró ningún derecho fundamental, pues contrario a ello, se acataron las normas aplicables al proceso ejecutivo.

Precisó que la entidad demandante dentro del proceso ordinario no acudió a los recursos previstos en la ley ni apeló la sentencia cuestionada en la presente acción, por tanto, se evidencia que su propósito es revivir etapas procesales que se encuentran agotadas. 3.2. María Esperanza Gómez Mondragón La demandante dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión cuestionada, solicitó declarar improcedente la tutela debido a que a través de la misma se pretende reabrir el debate jurídico propio del proceso ordinario. Expresó que la providencia de 28 de enero de 2014 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali no fue apelada en la oportunidad

procesal pertinente, por tanto, a través de la tutela no es posible revivir un debate que se encuentra agotado, pues esa decisión se encuentra ejecutoriada y fue proferida hace más de tres (3) años, con lo que se incumpliría el requisito de inmediatez. Precisó que la presente acción no es procedente para cuestionar las decisiones proferidas dentro del proceso ejecutivo, el cual se encuentra en trámite, razón por la cual, el accionante debe elevar sus inconformidades dentro del mismo. Manifestó que no se ha violado el debido proceso pues el Municipio de Palmira ha contado con defensa judicial tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en la demanda ejecutiva, en los que ha tenido la oportunidad de formular recursos, y la no formulación de los mismos evidencia que estuvo conforme con las decisiones proferidas por los despachos judiciales.

4. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en sentencia de 16 de enero de 2018, rechazó por improcedente la tutela formulada al considerar que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial.

Indicó que lo pretendido por el accionante es la nulidad de la Sentencia de 28 de enero de 2014 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 201100185-00. Señaló que la mencionada providencia se notificó a las partes los días 27, 28 y 31 de marzo de 2014, y contra la misma no se interpuso recurso de apelación, por lo cual quedó ejecutoriada el 21 de abril del mismo año. A pesar de lo anterior, la

acción de tutela de la referencia se formuló el 12 de diciembre de 2017, es decir, tres (3) años después de la expedición de la providencia cuestionada, con lo que se desconoció el requisito de inmediatez, sin que la parte accionante haya justificado su decisión de no presentarla en un término razonable. Precisó que las inconformidades relacionadas con las órdenes proferidas en la sentencia cuestionada, relacionadas con los requisitos formales del título ejecutivo, pudieron ser controvertidas a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, de conformidad con lo previsto en el artículo 430 del C.G.P.; sin embargo, la parte accionante no lo formuló. Expresó que a través de providencia de 22 de septiembre de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Cali rechazó de plano las excepciones propuestas por el Municipio de Palmira, decisión que de conformidad con el numeral 4 del artículo 320 del Código General del proceso es susceptible de apelación, sin embargo, dicho recurso no fue interpuesto. Señaló que a pesar de contar con sendos recursos ordinarios, la parte accionante no los ejerció, por tanto, no puede acudir a la tutela con el fin de suplir los mecanismos de defensa judicial ordinarios.

5. Impugnación El accionante, a través de apoderado, expresó que al resolver la tutela, el Tribunal Administrativo del Valle está de acuerdo con la tesis central de la tutela, según la cual, la obligación de pago generada por la homologación salarial de docentes, bajo ningún concepto, es responsabilidad de las entidades territoriales.

Indicó que el recurso de reposición en contra del mandamiento de pago opera

mediante las excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, ninguna de las cuales guarda relación con el asunto que se discute en el proceso ejecutivo. Precisó que para el caso procedía la interposición de excepciones de mérito, las cuales se invocaron por parte del apoderado del municipio de Palmira y fueron rechazadas de plano por el operador jurídico. Señaló que la acción de tutela es el único mecanismo con el que cuenta debido a que cumplió a cabalidad su obligación de hacer frente a la señora María Esperanza Gómez Mondragón, mientras que la obligación de dar es ajena a su responsabilidad. Manifestó que la mencionada señora debió apelar el fallo de 28 de enero de 2014 toda vez que allí no se logró determinar a quién le correspondía pagar los rubros establecidos, pues al municipio allí demandado se le ordenó emitir actos administrativos. Sin embargo, esa decisión no presta mérito ejecutivo al carecer de una orden de pago clara, expresa y exigible. Precisó que la medida cautelar que se decretó a finales del año 2017 frente a determinados bienes del municipio de Palmira constituye un perjuicio ilegítimo a su patrimonio.

II CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si el juzgado demandado incurrió en un defecto sustantivo por la indebida aplicación normativa, al proferir las decisiones cuestionadas dentro del

proceso ejecutivo promovido por el actor.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Podría entenderse que la acción de tutela puede solicitarse en cualquier tiempo. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda de tutela1, pues la naturaleza de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez no es asimilable a un término de caducidad, sino más bien a una condición que busca que la acción se presente en un término razonable, contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación 1 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 o amenaza de los derechos fundamentales. La acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz y, por ende, debe ejercerse en un tiempo prudencial. Siendo así, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo

constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”2. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar3, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20164, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.

Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”5 Específicamente, en cuanto a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso de tutelas contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, estableció, como regla general, que la demanda debe promoverse en el plazo máximo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la 2 Ibídem. 3 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 5 Ibídem. 6 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. sentencia o providencia objeto de reproche constitucional. Ese límite temporal

también ha sido acogido por la Corte Constitucional7. Conforme al criterio uniforme del Consejo de Estado, el término de 6 meses es considerado como el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, contados a partir de la fecha de notificación de la providencia acusada. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Caso concreto El Municipio de Palmira, a través de apoderado, interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se deje sin efectos la sentencia de 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Cali, y se ordene la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo que se adelanta en el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el cual se ordenó asignarle a la señora María Esperanza Gómez Mondragón la denominación, código, grado y salario mensual correspondientes al grado 407, código 8 de la planta de personal del departamento. Sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo relacionada con la primera pretensión carece del requisito de inmediatez, pues la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida el 28 de enero de 2014 y notificada mediante edicto desfijado el 31 de marzo del mismo año8. Así, a la fecha de presentación de esta acción, 12 de diciembre de 2017,

transcurrieron dos (2) años, nueve (9) meses y doce (12) días.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo o hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la sentencia de 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Cali, porque no cumple el requisito de 7 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Folio 16. inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del peticionario. En cuanto a la solicitud de la parte actora de que se declare la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo 2015-00259, se evidencia que dentro del

trámite de dicho proceso se expidió el auto de 22 de septiembre de 20169, mediante el cual se rechazaron de plano las excepciones propuestas por el Municipio de Palmira. Además de no cumplirse el requisito de inmediatez expuesto previamente, tampoco se acreditó que el ente territorial haya controvertido dicha decisión, situación que consta en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial. Es de anotar que la providencia que rechaza las excepciones propuestas es susceptible de recurso de apelación. En ese sentido, el numeral 4 del artículo 301 del Código General del Proceso dispone: “ARTÍCULO 321. PROCEDENCIA. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia (...):

4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo.” Al respecto, advierte la Sala que a pesar de contar con la facultad legal de interponer recurso de apelación contra el auto que rechazó las excepciones propuestas, dicho recurso no fue formulado. 9 Folios 22 y 23.

Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en

que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial. Por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. De lo anterior, no se advierte la vulneración de algún derecho fundamental, pues no se advierte prueba siquiera sumaria que acredite la existencia de un perjuicio irremediable que haga inminente la intervención del juez de tutela. Así las cosas, ante la existencia de otro medio de defensa judicial y debido a la ausencia del perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía de manera excepcional, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de 16 de enero de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente la acción de tutela ejercida por el Municipio de Palmira contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia de 16 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, acorde con los argumentos expuestos en la parte considerativa.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ