CE-76001-23-33-000-2018-00096-01(ACU)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL IDÓNEO PARA CONTROVERTIR DECISIÓN DE CONDONACIÓN DE CRÉDITO EDUCATIVO OTORGADO POR EL ICETEX - Nulidad y restablecimiento del derecho / PERJUICIO IRREMDIABLE - Inexistencia [L]a Sala considera que en el presente caso la acción de cumplimiento es improcedente toda vez que la actora cuenta con otro instrumento para lograr el efectivo cumplimiento del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015. En efecto, a través del oficio (…) de 12 de enero de 2018, el ICETEX negó a la actora (…) la solicitud de condonarle el crédito educativo (…) por no cumplir los requisitos previstos para el efecto en el artículo 3 del Acuerdo 013 de 2011, decisión que puede ser controvertida por la demandante a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha concluido esta Sala en casos similares al sub judice. Así mismo, en el sub judice no está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que permita prescindir de dicho presupuesto adjetivo de procedibilidad. Por lo tanto, la Sala confirmará el fallo impugnado, en el entendido de declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento interpuesta por la actora contra el ICETEX, por no superar el presupuesto de la subsidiariedad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 /

LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 61

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2018-00096-01(ACU)

Actor: LADY JOANA ROA SALDARRIAGA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO Y ESTUDIOS

TÉCNICOS EN EL EXTERIOR - ICETEX Asunto: Acción de Cumplimiento – Fallo de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 30 de abril de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó “por improcedente” la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito presentado el 1º de febrero de 20181 ante la Oficina de Apoyo para los Jueces Administrativos de Cali, la señora Lady Joana Roa Saldarriaga, a través de apoderado judicial, demandó del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, en adelante ICETEX, el cumplimiento del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, con el fin de que dicha entidad le condone el crédito número 1900501507117-9.

1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  Con el fin de culminar los estudios de pregrado en medicina en la Universidad del Valle, en el 2012 el ICETEX le adjudicó a la señora Lady Joana Roa Saldarriaga el crédito educativo número 1900501507117-9, en la modalidad ACCES – ACCES.  El ICETEX condonó el anterior crédito en un 50% debido a la condición de indígena de la actora.  El 10 de enero de 2018 la señora Roa Saldarriaga solicitó al ICETEX la condonación del saldo insoluto del crédito mencionado, con fundamento en los resultados que obtuvo en la prueba SABER PRO, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.  El ICETEX negó la petición de condonación debido a que la actora, al momento de solicitar el crédito, no reportó que pertenecía al SISBEN en los estratos 1, 2 o 3. Por el contrario, la entidad demandada corroboró que la señora Roa Saldarriaga fue incluida en el SISBEN con posterioridad a la solicitud y adjudicación del crédito.  En respuesta a una petición elevada por la actora, el Departamento Nacional de Planeación informó que la actora estaba registrada en el SISBEN, en la metodología II, desde el 3 de diciembre de 2006, y en la metodología III, a partir del 1 de diciembre de 2017. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones:

“(…) 1.- Se ordene el cumplimiento al INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR – ICETEX de la condonación a favor de mi patrocinada del crédito número número (sic) 19005017117-9, conforme lo disponen con fuerza material el 1 Ver folios 1 a 3. artículo 61, inciso tercero, numerales 1, 2 y 3 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018). 2.- En consecuencia, se ordene la devolución de saldos a favor de mi patrocinada, si a ello hubiere lugar. (…)” 1.4. Trámite en primera instancia Inicialmente la demanda fue inadmitida por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto de 12 de febrero de 2018,2 para que la actora acreditara la constitución en renuencia de la entidad demandada. En memorial presentado el 15 de febrero de 20183 la parte actora allegó el escrito de constitución en renuencia. La demanda fue admitida mediante auto de 28 de febrero de 2018,4 en el cual se ordenó notificar al representante legal del ICETEX, como autoridad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.5. Informes A través de escrito enviado por correo electrónico el 12 de marzo de 2018,5 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICETEX solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda debido a que la señora Roa Saldarriaga no cumple

los requisitos previstos en el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 para la condonación de su crédito. Lo anterior, debido a que la actora no estaba afiliada al SISBEN al momento de la solicitud del crédito, según consta en el oficio No. 20175380321441 del Departamento Nacional de Planeación. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 30 de abril de 2018,6 negó “por improcedente” la presente acción. Lo anterior, porque la acción de cumplimiento no está instituida para determinar o establecer supuestos de situaciones jurídicas que ameriten o conlleven el reconocimiento o declaración de derechos individuales, tal como lo pretende la parte actora en el presente caso. El a quo agregó que la norma invocada en la demanda no contiene un deber jurídico de actuar que conmine perentoriamente al ICETEX. En ese sentido, afirmó que “(…) las disposiciones invocadas (…) son normas de carácter general y abstracto, las cuales fijan los requisitos necesarios para que el ICETEX conceda 2 Ver folios 18 y 19. 3 Ver folio 21. 4 Ver folio 27. 5 Ver folios 32 a 34. 6 Ver folios 49 a 52, una condonación de la deuda de los créditos de Educación Superior, no exigibles de manera directa, pues no contienen un deber jurídico claramente impuesto a favor de la accionante, máxime cuando lo que se pretende en realidad es constituir derechos individuales, los cuales deben ser discutidos a través del mecanismo idóneo (principio de subsidiariedad, artículo 9º de la Ley 393 de 1997) (…)”.

Por último, indicó que dicho Tribunal, en sentencia de 28 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda instaurada por la actora para que el ICETEX diera cumplimiento a los artículos 1501 de la Ley 1450 de 2011, 2 de la Ley 1547 de 2012 y del Decreto 2636 de 2012, con el fin de que se condonara la deuda contraída por la señora Roa Saldarriaga. De lo anterior, advirtió que las normas invocadas en dicha oportunidad no corresponden a las del sub judice, por lo que no se dan los presupuestos previstos en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997 para la configuración de una actuación temeraria. La anterior decisión fue notificada a través de correos electrónicos remitidos a las partes el 3 de mayo de 2018.7 1.7. Impugnación A través de escrito radicado el 8 de mayo de 2018,8 la parte actora impugnó la anterior decisión. Explicó que el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 contiene un mandato, consistente en la condonación del crédito, sujeto a una condición, la cual fue cumplida por la señora Roa Saldarriaga.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,9 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la

Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento10 7 Ver folios 54 a 57. 8 Ver folio 58. 9 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con

fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 11. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley

393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12.

Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede

prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.13 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera

ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .14 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”15. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.16 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de

ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”17. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,18 imponer sanciones,19 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,20 o perseguir indemnizaciones,21 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,22 a menos que estén 15 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 16 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 17 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 19 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 20 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 21 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. apropiados;23 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.24 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la

primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”25, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”26 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”27. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que negó “por improcedente” la acción de cumplimiento formulada por la señora Roa Saldarriaga contra el

22 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 23 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 24 Sentencia ibídem. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 26 Sentencia ibídem. 27 C-1194/01 ICETEX. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende el cumplimiento del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 que dispone: “(…) ARTÍCULO 61. FOCALIZACIÓN DE SUBSIDIOS A LOS CRÉDITOS DEL ICETEX. Los beneficiarios de créditos de educación superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital prestado durante su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los datos publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), correspondientes al periodo de amortización. El Gobierno nacional propenderá por un aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos. El Icetex podrá ofrecer

opciones de crédito sin amortizaciones durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios. El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad. Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que reglamente el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los siguientes requisitos:

1. Estar en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.

2. Que los resultados de las pruebas Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área.

3. Haber terminado su programa educativo en el periodo señalado para el mismo.

La Nación garantizará y destinará al Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir por los conceptos anteriores. Desde 2018 los créditos y becas financiados por el Icetex estarán destinados únicamente a financiar programas que cuenten con acreditación o en su defecto programas en instituciones de educación acreditadas institucionalmente. PARÁGRAFO 1o. Los créditos de educación superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, continuarán con las mismas

condiciones que obtuvieron al momento de su otorgamiento. PARÁGRAFO 2o. Las tasas de interés que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex. (…)” Lo anterior, con el fin de que el ICETEX condone a la actora el crédito número 1900501507117-9, otorgado por dicha entidad. 2.3.2. De la renuencia28 Como se explicó previamente, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento29…”. Sobre este tema, esta Sección30 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que

incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe 28 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. 29Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 30 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 4700123-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la

presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos31” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la 31 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es

constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la parte demandante acreditó que constituyó en renuencia a la autoridad demandada antes de presentar la acción. A folio 22 del expediente obra la petición elevada por la señora Roa Saldarriaga al ICETEX, en la cual solicita con fundamento en el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 la condonación del crédito educativo número 1900501507117-9, otorgado por dicha entidad. Del análisis del documento descrito en precedencia se desprende que en el caso concreto el requisito de procedibilidad sí se encuentra satisfecho, comoquiera que la parte actora, previo a acudir al juez constitucional, solicitó el cumplimiento de la norma que invocó como desconocida en su demanda. Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciuda