CE-76001-23-33-000-2021-00832-01 (AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUTO QUE RECHAZA POR EXTEMPORÁNEA LA IMPUGNACIÓN EN LA ACCIÓN DE TUTELA / IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / REQUISITOS DE LA AGENCIA OFICIOSA / APODERADO JUDICIAL EN EL PROCESO INICIAL - No es titular de los derechos fundamentales presuntamente afectados / AUSENCIA DE PODER ESPECIAL / AGENTE OFICIOSO / FALTA DE REQUISITOS DE LA AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCIÓN DE TUTELA La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. (…) En materia de tutela, la legitimación en la causa por activa también constituye un presupuesto de la sentencia de fondo. Los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales. Este presupuesto exige que el derecho cuya protección se pide sea propio del demandante, y no de otra persona. De ahí que la verificación de la legitimación en la causa por activa, que, vale decir, es un deber de los jueces, garantiza que la persona que promueve la acción de tutela tenga un interés directo, real y particular para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. La acción de tutela también puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los

padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. Excepcionalmente, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. (…) En conclusión, una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela cuando demuestra: a) tener interés directo, real y particular directamente, b) ser el representante legal o judicial de otra persona natural o jurídica y c) ser el agente oficioso de otra persona, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. En el sub lite, el señor [F.J.B.A.] alega que la providencia del 26 de abril de 2021, dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Cali, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Esa providencia denegó por extemporánea la impugnación que presentó el aquí demandante, en calidad de apoderado judicial de [J. H.A.M.] en otro proceso de tutela. Lo anterior demuestra que el señor [B.A.] no es la persona llamada a pedir la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues el titular de ese derecho es el

señor [J.H.A.M.], que era el demandante en ese proceso de tutela y, por lo tanto, el directamente interesado en que se conceda la impugnación. Si bien el señor [B.A.] alude a la vulneración de derechos fundamentales propios, lo cierto es que de los argumentos que expuso se evidencia que pretende la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor [J. H.A.M.], único legitimado para alegar la presunta vulneración frente a la decisión de negar por extemporánea la impugnación presentada contra la sentencia del 20 de abril de 2021. La legitimidad del aquí demandante no puede derivarse del hecho de que fue el apoderado judicial de la parte actora en la primera acción de tutela, pues quien pretende el amparo constitucional no es el titular del derecho fundamental invocado sino una persona diferente, que dice obrar como apoderado. (….) [L]a Sala advierte que el demandante no aportó poder especial que acredite la calidad de representante judicial. (…) [E]l señor [F.J.B.A.] acudió a la tutela sin mencionar que actúa como agente oficioso y sin demostrar que el señor [J.H.A.M.] no está en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se amparen los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Trece Administrativo de Cali.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., siete (07) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 76001-23-33-000-2021-00832-01 (AC)

Actor: FREDY JOSÉ BONILLA ÁNGULO Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DE CALI Temas: Tutela contra providencia que rechazó por extemporánea la impugnación formulada contra sentencia de tutela. Falta de legitimación en la causa por activa.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 3 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. El 26 de agosto de 2021, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, el señor Fredy José Bonilla Ángulo pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Trece Administrativo de Cali. En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Con el mayor respeto, solicito a los honorables magistrados del Tribunal Administrativo del Valle se amparen los derechos constitucionales AL DEBIDO PROCESO, específicamente el derecho a impugnar la sentencia de tutela de primera instancia, en sinergia con los principios de supremacía del derecho sustantivo sobre lo adjetivo, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de las acciones u omisiones , en la que incurrió el Juzgado trece Administrativo Oral del circuito de Cali, y por tanto dejar sin efectos jurídicos: El auto interlocutorio No. 219 del 26 de

abril de 2021, por medio del cual DISPONE, NEGAR por extemporánea la impugnación en contra de la sentencia de tutela No. 037 del 20 de abril de 2021 y, en consecuencia, ordenar a la juez de primera instancia, conceder el recurso de impugnación.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor José Humberto Anizares confirió poder al abogado Fredy José Bonilla Ángulo para que interpusiera acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación. 2.2. El conocimiento de la tutela1 le correspondió al Juzgado 13 Administrativo de Cali, que, mediante sentencia del 20 de abril de 2021, declaró improcedente la tutela por no

1 Expediente 76001333301320210005600. encontrar acreditado el requisito de subsidiariedad. En la misma fecha, por correo electrónico, le fue notificada la sentencia a la parte actora. 2.3. El 24 de abril de 2021, a las 4:44 p.m., el apoderado del demandante envió por correo electrónico la impugnación contra la sentencia del 20 de abril de 2021. 2.4. Por auto del 26 de abril de 2021, el Juzgado 13 Administrativo de Cali negó por extemporánea la impugnación presentada por la parte demandante. 2.5. A instancias del recurso de súplica presentado por el apoderado del señor Anizares, por auto del 29 de abril de 2021, la autoridad judicial lo negó por improcedente.

3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. El abogado Bonilla Ángulo alegó que la providencia del 26 de abril de 2021,

dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Cali, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por lo siguiente: 3.1.1. Que la decisión de la autoridad judicial accionada de negar la impugnación por extemporánea configura un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, ya que se antepone una formalidad en detrimento de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, además del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 3.1.2. Que “el auto interlocutorio No. 219 del 26 de abril de 2021, que negó la concesión del recurso de impugnación, por extemporánea, contra el fallo de tutela No. 037 del 20 de abril de 2021, además de carecer de motivación, se hicieron de espaldas al precedente constitucional e interamericano previamente citados, lo que hace que estos constituyan un ataque directo a la propia Constitución Política”.

4. Intervenciones 4.1. El Juzgado Trece Administrativo de Cali no se pronunció pese a que fue debidamente notificado.

5. Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 3 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó la tutela, por lo siguiente: 5.1.1. Que, mediante sentencia del 20 de abril de 2021, el Juzgado Trece Administrativo de Cali declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor José Humberto Anizares, a través del abogado Fredy José Bonilla Ángulo. Que, la decisión fue notificada en la misma fecha y la parte actora la impugnó el 23 del mismo

mes y año, a las 4:47 pm, por lo que fue rechazada por extemporánea por auto del 26 de abril de 2021. 5.1.2. Que, con ocasión de la pandemia causada por el Covid-19, el Consejo Superior de la Judicatura adoptó diversas medidas en relación con la prestación del servicio público de administración de justicia, entre otros, el Acuerdo CSJVAA20-43 del 22 de junio de 2020, en el que, sobre el horario laboral y atención al público, dispuso que a partir del 1° de julio de 2020 y hasta que dure la emergencia sanitaria, el horario de trabajo sería de lunes a viernes de 7:00 am. a 12:00 del mediodía y de 1:00 pm. a 4:00 p.m., horario que, para la fecha de los hechos, se encontraba vigente. 5.1.3. Que el artículo 109 del CGP, señala que los memoriales se entenderán radicados oportunamente únicamente si son recibidos antes del cierre del despacho del día en que se vence el término. 5.1.4. Que el artículo 54 de la Ley 1437 de 2011 disponía que las actuaciones radicadas por medios electrónicos podían ser enviadas hasta antes de la finalización horaria del día del vencimiento, es decir, sin sujeción a la jornada laboral. Sin embargo, con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, lo relacionado al horario de radicación vía electrónica en los procedimientos administrativos fue eliminado del mencionado artículo. Por tanto, concluyó que: i) Si bien la regulación de la primera parte del CPACA es norma especial para todas las autoridades en los procedimientos administrativos, no sucede lo mismo en los procedimientos

judiciales en los que por mandato expreso del artículo 306 ibidem en los aspectos no regulados, se debe acudir al CGP; (…) iii) Al acudirse el CGP cobra importancia su artículo 109 que permite la radicación de los memoriales hasta tanto culmine la jornada laboral y, por tanto, entendiéndose que los posteriores a dicho horario son extemporáneos. 5.1.5. Que, en el caso bajo estudio, la parte actora contaba hasta el 23 de abril de 2021, a las 4.00 pm, para la radicación de la impugnación, y dado que el memorial fue enviado a las 4:47 de la tarde, se realizó por fuera del término y, por lo tanto, fue correcta la decisión del a quo, al rechazarla por extemporánea.

6. Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 3 de septiembre de 2021. Básicamente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es, que la autoridad judicial demandada no dio prevalencia al derecho sustancial frente al formal, al impedir que el superior conociera de la impugnación contra el fallo tutela. Que dicha circunstancia va en contravía de los postulados constitucionales y del derecho internacional al que hizo referencia en el escrito de tutela. 6.2. Que, además, a pesar de que el juzgado demandado guardó silencio en el trámite de la tutela, el juez de primera instancia no aplicó los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y

desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Previo a analizar el asunto, la Sala estima necesario referirse a la legitimación e interés para ejercer la acción de tutela. Concretamente, deberá determinarse si el abogado Bonilla Ángulo tiene legitimación para cuestionar la providencia del 26 de abril de 2021, dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Cali. 2.1.1. La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»2.

2.1.2. En materia de tutela, la legitimación en la causa por activa también constituye un presupuesto de la sentencia de fondo. Los artículos 863 de la Constitución Política y 104 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales. Este presupuesto exige que el derecho cuya protección se pide sea propio del demandante, y no de otra persona. De ahí que la verificación de la legitimación en la causa por activa, que, vale decir, es un deber de los jueces, garantiza que la persona que promueve la acción de tutela tenga un interés directo, real y particular para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. 2.1.3. La acción de tutela también puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar5, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. 2.1.4. Excepcionalmente, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha establecido que la agencia

oficiosa «se constituye en una institución excepcional, pues requiere que se presente una circunstancia de indefensión e impedimento físico o mental del afectado que le imposibilite recurrir a los mecanismos existentes para buscar por sí mismo la protección de sus derechos»6. Para ejercer la acción de tutela mediante agente oficioso debe tenerse, de ser posible, el consentimiento expreso de quien no puede hacerlo por sí mismo, y, además, acreditar que el titular del derecho se encuentra en un estado de imposibilidad que le impide presentar la acción de tutela por sus propios medios y manifestar que se obra en tal calidad. 2 Devis Echandía, Hernando. Nociones generales de derecho procesal. Editorial: Aguilar S.A. 2015. Pág. 300. 3 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.

La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 4 Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 5 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito; (ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional». 6 Sentencia T 614 de 2012.

2.1.5. En conclusión, una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela cuando demuestra: a) tener interés directo, real y particular directamente, b) ser el representante legal o judicial de otra persona natural o jurídica y c) ser el agente oficioso de otra persona, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. 2.2. En el sub lite, el señor Fredy José Bonilla Ángulo alega que la providencia del 26 de abril de 2021, dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Cali, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Esa providencia denegó por extemporánea la impugnación que presentó el aquí demandante, en calidad de apoderado judicial de José Humberto Anizares Mosquera en otro proceso de tutela. 2.2.1. Lo anterior demuestra que el señor Bonilla Ángulo no es la persona llamada a pedir la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues el titular de ese derecho es el señor José Humberto Anizares Mosquera, que era el demandante en ese proceso de tutela y, por lo tanto, el directamente interesado en que se conceda la impugnación. 2.2.2. Si bien el señor Bonilla Ángulo alude a la vulneración de derechos fundamentales propios, lo cierto es que de los argumentos que expuso se evidencia que pretende la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Humberto Anizares Mosquera, único legitimado para alegar la presunta vulneración frente a la decisión de negar por extemporánea la impugnación

presentada contra la sentencia del 20 de abril de 2021. 2.2.3. La legitimidad del aquí demandante no puede derivarse del hecho de que fue el apoderado judicial de la parte actora en la primera acción de tutela, pues quien pretende el amparo constitucional no es el titular del derecho fundamental invocado sino una persona diferente, que dice obrar como apoderado. 2.2.4. Además, si la tutela se ejerce mediante representante judicial se hace necesario acompañar a la demanda el poder por medio del cual se actúa. Sin embargo, de la revisión del proceso, la Sala advierte que el demandante no aportó poder especial que acredite la calidad de representante judicial. 2.3. Ahora, como se dijo, se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa, siempre que se aporten los documentos que acrediten la calidad en que se actúa. No obstante, en este caso, el señor Fredy José Bonilla Ángulo acudió a la tutela sin mencionar que actúa como agente oficioso y sin demostrar que el señor José Humberto Anizares Mosquera no está en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se amparen los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Trece Administrativo de Cali. 2.4 Lo anterior es suficiente para concluir que el señor Bonilla Ángulo carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre las solicitudes que presentó. 2.5. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó la

acción de tutela y, en su lugar, declarará la falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar:

2. Declarar la falta de legitimación de la causa por activa del señor Fredy José Bonilla Ángulo, conforme con las razones expuestas.

3. Notificar a las partes, en los términos previstos en el artículo 30 del Decreto 2591 de

1991.

4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

5. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección Magistrada Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrada Magistrado