CE-76001-23-33-000-2021-00931-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / APODERADO JUDICIAL / PROCESO ORDINARIO / PARTES DEL PROCESO / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA DE PODER ESPECIAL DEL ABOGADO En el caso objeto de estudio, el [actor] acude a la acción de tutela con el fin de que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali profiera una decisión sobre la medida cautelar solicitada el 24 de agosto de 2021, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 76001-33-33-010-2020-00272-00, que promovió la Fundación Vida Nueva en contra del Municipio de Cali. Revisado el expediente, se advierte que el accionante no actuó como demandante, ni tercero con interés o coadyuvante dentro del proceso ejecutivo a que se hizo referencia, sino como apoderado judicial de la parte demandante, sin que hubiere allegado el poder correspondiente para actuar en el presente trámite constitucional. En ese contexto, el [actor] carece de legitimación en la causa por activa, al no ser el directamente afectado con la falta de pronunciamiento por parte del juzgado accionado respecto a la medida cautelar deprecada. En este punto, es importante resaltar que, aunque el accionante es el apoderado judicial de la demandante en el proceso ejecutivo, la personería con que allí cuenta no lo faculta para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial

conferido en debida forma por los titulares del derecho para poder interponer la acción de tutela en su nombre y representación. De manera que, atendiendo a que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso o apoderado de los mismos. Sin embargo, del contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades, como tampoco se revela la existencia de una situación que les hubiere impedido acudir a formular directamente la acción de tutela o constituir apoderado para esos mismos efectos. Por consiguiente, la Sala concluye que el [actor] carece de legitimación en la causa por activa dado que no fue parte en el referido proceso ejecutivo. Así las cosas, esta Sala confirmará la sentencia de 28 de septiembre de 2021, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-33-000-2021-00931-01(AC)

Actor: JAIME ANDRÉS CORTÉS BONILLA

Demandado: JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI

1

Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Improcedencia / Falta de legitimación en la causa por activa Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por Jaime Andrés Cortés Bonilla en contra de la sentencia de 28 de septiembre de 2021, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela.

SEGUNDO: EXHORTAR al abogado Jaime Andrés Cortes Bonilla para que acate las órdenes judiciales sobre improcedencia de la tutela para obtener el impulso procesal y haga un uso racional del aparato jurisdiccional del Estado.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes la presente providencia por el medio más expedito, conforme al Artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente por correo electrónico a la Corte Constitucional para la eventual revisión.>> (negrillas propias del texto).

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Jaime Andrés Cortés Bonilla, interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada, al no haber emitido un pronunciamiento sobre la medida cautelar que solicitó, en calidad de apoderado judicial, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 76001-33-33-010-2020-00272-00. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se

contraen a lo siguiente: 2 << En mérito de lo anteriormente expuesto, de manera comedida y respetuosa le solicito al despacho, proteger en forma efectiva y real, el derecho fundamental constitucional DE PETICION en conexidad con el DEBIDO PROCESO para evitar un perjuicio irremediable y grave en consideración a no disponer de otro medio de defensa judicial igualmente idóneo y eficaz como lo es la acción de tutela, constitucionalmente constituida para el caso como el que nos ocupa, por ende, ordenar a la entidad demandada, que en un término no superior a 48 horas contadas proceda a pronunciarse de fondo respecto de las medidas cautelares deprecadas por el suscrito dentro de proceso radicado 2020-00272.>>1. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.1.- La Fundación Vida Nueva2, a través de su apoderado judicial -el señor Jaime Andrés Cortés Bonilla-, instauró demanda ejecutiva contractual en contra del Municipio de Cali, conjuntamente con una solicitud de medida cautelar. Dicho asunto le correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali, el 4 de noviembre de 2020. 3.2.- Por auto del 3 de febrero de 2021, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali libró mandamiento de pago, sin hacer pronunciamiento alguno respecto a la solicitud de medida cautelar; por lo cual, el 9 de febrero siguiente, la parte demandante elevó petición ante el juzgado accionado, con el fin de que adicionara o complementara la referida providencia, en el sentido de pronunciarse

de fondo respecto a las medidas cautelares solicitadas. 3.3.- En virtud de lo anterior, por medio del auto de 25 de febrero de 2021, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali denegó la medida cautelar deprecada. 3.4.- Posteriormente, la autoridad judicial demandada, a través del auto de 23 de agosto de 2021, ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la Fundación Vida Nueva y en contra del Municipio de Cali. 3.5.- El 24 de agosto de 2021, la parte demandante, presentó de nuevo solicitud de medida cautelar, la cual fue reiterada el 7 de septiembre siguiente. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora aduce que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, toda vez que para la fecha en que presenta la acción de tutela no ha realizado ningún pronunciamiento respecto a la medida cautelar solicitada el 24 de agosto de 2021, desconociendo con ello el término previsto para tales efectos, de 1 Expediente digital, Folio 4 del escrito de demanda. 2 Identificada con el número de NIT 805030308-1. 3 conformidad con el artículo 5883 de la Ley 1654 de 12 de julio 20124.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 5.- Mediante auto del 21 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de tutela y ordenó notificar de su presentación al

Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali. (i) Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali5

6.- En su calidad de juez titular del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali, Paola Andrea Bejarano Vergara, manifestó que, por distribución de funciones, su despacho cuenta con un solo funcionario para adelantar los trámites relacionados con procesos ejecutivos. Así mismo, que dicho servidor actualmente se encuentra estudiando un expediente, el cual consta de 52 cuadernos y, entre ellos, obran más de mil facturas; situación que le ha imposibilitado pronunciarse sobre la referida solicitud de medida cautelar. 6.1.- Aunado a lo anterior, solicitó analizar una posible actuación temeraria por parte del accionante, quien tiene conocimiento de la improcedencia “del ejercicio del derecho de petición en relación con actuaciones judiciales” no solo por su calidad de profesional del derecho, sino porque ha presentado tres acciones de tutela6 contra su despacho con el fin de impulsar el referido proceso ejecutivo.

C. Sentencia de primera instancia 7.- Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2021, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente el amparo solicitado, pues la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para dar impulso a los procesos judiciales, los cuales se rigen por sus propios tiempos. 7.1.- Sumado a lo anterior, indicó que con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19, se ha presentado una alta congestión en los despachos judiciales, situación que ha obstaculizado el trámite ágil y eficiente de los procesos. 7.2.- No obstante, estimó que el referido proceso ejecutivo ha sido impulsado de

manera eficiente por la autoridad judicial cuestionada, comoquiera que fue radicado el 4 de noviembre de 2020 y a la fecha cuenta con auto de seguir adelante con la ejecución; además, que, en febrero de 2021, el juzgado accionado efectuó un pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar, en el sentido de negar la misma. 3 “Cuando la solicitud de medidas cautelares se haga por fuera de audiencia, el juez resolverá, a más tardar, al día siguiente del reparto o a la presentación de la solicitud (...)” 4 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.” 5 Intervención contenida en 2 folios. 6 Identificadas con el número de radicado: 76001-23-33-000-2021-00459-00, 76001-23-33-0002021-00425-00 y 76001-23-33-000-2021-00297-00. 4 7.3.- Por su parte, advirtió que el abogado Jaime Andrés Cortés Bonilla ha interpuesto 4 acciones de tutela con el fin de impulsar el mencionado proceso ejecutivo, razón por la cual lo exhortó para que hiciera un uso racional y adecuado del aparato judicial.

D. La impugnación 8.- En desacuerdo con lo anterior, el accionante interpuso impugnación; para el efecto, manifestó que el argumento relacionado con la congestión judicial generada por la pandemia, no resulta válido para justificar una demora considerable en el trámite de un proceso judicial, ni para negar una acción de tutela, considerando que la Rama Judicial inició labores desde julio de 2020,

tiempo que, según aduce, es suficiente para impartirle agilidad a los asuntos que cursan en los despachos judiciales. 8.1.- Contrario a lo expuesto por el A quo, la parte actora refirió que no dispone de otro mecanismo judicial para hacer efectiva la protección de sus prerrogativas ius fundamentales, máxime cuando lo que pretende es la salvaguarda de su derecho fundamental de petición. 8.2.- Aunado a ello, expuso que si bien el juzgado accionado se pronunció sobre una solicitud de medida cautelar, lo cierto es que la misma fue denegada, decisión que no hace tránsito a cosa juzgada, por lo cual, al surgir nuevos elementos de juicio, se encuentra facultado para presentar una nueva solicitud y acudir a este mecanismo judicial en caso de existir una mora judicial injustificada. 8.3.- Por último, realizó una breve descripción sobre las diferentes providencias respecto de las cuales el juzgador de primera instancia refirió que existía temeridad; afirmó que cada una de ellas versa sobre supuestos fácticos diferentes, por lo cual no ha incurrido en una conducta temeraria.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S

E. Competencia 9.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19917.

Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, por el cual se resolvió en primera instancia la solicitud de amparo

presentada por la parte actora. 10.- Con todo, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías de raigambre fundamental, el juez, tribunal o alta Corporación, adquiere mayores facultades para llevar a cabo un análisis integral a fin de dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los intereses superiores de los administrados.

G. Análisis del caso concreto 7 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución

Política”. 5 11.- El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 11.1.- En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…).” 11.2.- De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de

procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado en la causa por activa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales. Es decir, este requisito exige que los derechos a resguardar estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado: <<la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar “por sí misma o por quien actúe a su nombre” (CP art. 86). No es necesario, que el titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre. El tercero debe sin embargo tener una de las siguientes calidades: (i) representante del titular de los derechos, (ii) agente oficioso, o (iii) Defensor del Pueblo o personero municipal8.En específico: (i) representante puede ser, por una parte, el representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad, incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otra el apoderado judicial (en los demás casos). Para ser apoderado judicial, la persona debe ser abogado titulado y a la acción debe anexar poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo9 (ii) Como agente oficioso puede obrar un tercero “cuando el titular de los mismos [es decir, de los derechos] no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud” (Dcto 2591 de 1991 art. 10). (iii) El

Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden instaurar la tutela conforme a la ley y la jurisprudencia a nombre de quien se los solicite o esté indefenso10>> 8 Artículo 10, Decreto 2591 de 1991: “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí mismo o a través de representantes. Los poderes se presumirán auténticos. || También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. […] También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 9 Sentencia T-531 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En esa ocasión, la Corte negó la acción de tutela interpuesta por una persona, entre otras razones porque no tenía la condición de apoderado judicial. Para sostener ese punto, señaló que el apoderamiento judicial sólo existía allí donde se daban las siguientes condiciones: “[…] Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de

apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-377 de 2014. 6 11.3.- Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa11. Al respecto, sostuvo: <<Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre ‘legitimado en la causa’ para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona12. La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados13, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional. Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela …>>14.

12.- En el caso objeto de estudio, el señor Jaime Andrés Cortés Bonilla acude a la acción de tutela con el fin de que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali profiera una decisión sobre la medida cautelar solicitada el 24 de agosto de 2021, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 7600133-33-010-2020-00272-00, que promovió la Fundación Vida Nueva en contra del Municipio de Cali. 13.- Revisado el expediente, se advierte que el accionante no actuó como demandante, ni tercero con interés o coadyuvante dentro del proceso ejecutivo a que se hizo referencia, sino como apoderado judicial de la parte demandante, sin que hubiere allegado el poder correspondiente para actuar en el presente trámite constitucional. En ese contexto, el señor Jaime Andrés Cortés Bonilla carece de legitimación en la causa por activa, al no ser el directamente afectado con la falta de pronunciamiento por parte del juzgado accionado respecto a la medida cautelar deprecada. 13.1.- En este punto, es importante resaltar que, aunque el accionante es el apoderado judicial de la demandante en el proceso ejecutivo, la personería con que allí cuenta no lo faculta para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por los titulares del derecho para poder interponer la acción de tutela en su nombre y representación15. 11 Corte Constitucional, sentencia T-417 del 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla 12 Original de la cita: “Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)”.

13 Original de la cita: “En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: ‘Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental [...]’”. 14 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 15 Corte Constitucional, sentencia T-1025 de 2006, T-493 de 2007, entre otras, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 28 de marzo de 2019, rad. 20001233300020180030101. 7 13.2.- De manera que, atendiendo a que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso16 o apoderado de los mismos. Sin embargo, del contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades, como tampoco se revela la existencia de una situación que les hubiere impedido acudir a formular directamente la acción de tutela o constituir apoderado para esos mismos efectos. Por consiguiente, la Sala concluye que el señor Jaime Andrés Cortés Bonilla carece de legitimación en la causa por activa dado que no fue parte en el referido proceso ejecutivo. 14.- Así las cosas, esta Sala confirmará la sentencia de 28 de septiembre de 2021, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

15. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021, por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 16 Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional -sentencias Sentencia T-111 de 2013 y Sentencia T-111 de 2013, entre otrasha establecido ciertos requisitos mínimos necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados. 8

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE17

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

17VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de

Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. 9