CE-76001-23-33-003-2017-01023- 01(AP)-2020

ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL ACCESO A LOS

SERVICIOS PÚBLICOS / AUSENCIA DE ELEMENTO MATERIAL PROBATORIO / IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA / PÁGINA WEB DE LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA – Activa / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS En efecto, la entidad demandada celebró un contrato de prestación de servicios con ITRO Graphic E.U., el 22 de febrero de 2017, cuyo objeto fue el “[…] diseño y desarrollo del sitio web incluyendo el dominio y hosting para la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA […]” como consecuencia de lo cual se advierte que el dominio www.juntavalle.com opera con normalidad permitiendo a los usuarios acceder a diversos servicios a través de una plataforma virtual, de tal manera que brinda información, atención, la posibilidad de consultar su caso, entre otros aspectos. Visto lo anterior, se puede afirmar que la Junta Regional de Calificación de Invalidez cuenta con un aplicativo web para que los usuarios puedan acceder a los servicios que sea posible brindar a través de ese medio en aplicación de la estrategia Gobierno Digital dado que por tratarse de un particular que ejerce función pública se encuentra obligado a ello de acuerdo con lo señalado en el Decreto 1008 de 2018, adicional a lo cual es viable acudir a la entidad de manera telefónica y presencial. (…) [E]sta Sala observa, por una parte, que: i) la sola ausencia de una página web que permita a la ciudadanía adelantar los trámites pertinentes ante la Junta Regional de Calificación de

Invalidez del Valle del Cauca no conlleva indiscutiblemente la trasgresión del derecho colectivo invocado por la Defensoría del Pueblo – Regional Cauca, toda vez que se trata de una medida adicional a las existentes para ampliar las posibilidades de acceso por parte de los usuarios y no el único mecanismo para ello; y, por la otra, ii) la demandante se contrae a suponer que existe una restricción a la atención de los usuarios como resultado del no cumplimiento de los requisitos de plazo y validación de la página web por parte de Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, sin explicar ni demostrar la existencia de un nexo causal entre ambas circunstancias pues lo cierto es que la plataforma digital se encuentra habilitada y dispone de aplicativos para adelantar variedad de trámites tales como solicitud de información general, formulación de preguntas quejas y reclamos, acceso a la normativa que reglamenta la definición de situación médico laboral, formulario de solicitud de calificación, consulta de su caso y pago vía PSE; por lo tanto, los ciudadanos que deseen acudir a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca tienen a su alcance una herramienta tecnológica que cumple con los propósitos de eficiencia y oportunidad. (…) Hechas las consideraciones anteriores, los argumentos de impugnación del actor popular han sido refutados y luego de analizar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, esta Sala considera que la parte actora no probó que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca haya vulnerado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna como

consecuencia de la implementación de su página web.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 / DECRETO 1008 DE 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-003-2017-0102301(AP)

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL CAUCA

Demandado: JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 28 de agosto de 2019, en primera instancia, mediante la cual se negó la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y derechos de los consumidores y usuarios, previstos en los literales j) y n) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de

1998. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 28 de agosto de 2019, que negó la vulneración de los derechos colectivos mencionados supra. La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a

continuación:

I. ANTECEDENTES La demanda

1. La Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca - en adelante la parte demandante -, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, autoridad a la que considera responsable de la vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y derechos de los consumidores y usuarios.

Pretensiones

2. La parte demandante invocó las siguientes pretensiones2: 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Cfr. folio 3. “[…] 1. Que se declare que la accionada, la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ del VALLE DEL CAUCA ha vulnerado directamente los derechos colectivos invocados, al no tener una página web al servicio de los usuarios, ni la implantación de la estrategia de gobierno en línea. 2.- Que se ORDENE a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA presentar el cronograma que indique el derrotero estipulado para obtener en un plazo vierto y determinando la puesta en funcionamiento de la página web al servicio de los usuarios 3. (sic) Igualmente, solicito al señor Juez, se ordene a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ VALLE DEL CAUCA, dar cumplimiento a la Ley

1341 de 2009 y su Decreto 2573 de 2014, para que cumplan en lo pertinente con la Estrategia de Gobierno en línea, en favor de la comunidad de usuarios que requieren información y trámite el deservicio público regulado en las normas de seguridad social: El decreto 2573 de 2014, por el cual se establecen los lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno en línea, se reglamenta parcialmente la Ley 1341 de 2009, establece que serán sujetos obligados de las disposiciones contenidas en el presente Decreto las entidades que conforman la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y los particulares que cumplen funciones administrativas. 4.- Que una vez concedidas las anteriores peticiones se conforme un comité de seguimiento al fallo proferido por su Despacho. 5.- Que se condene en costas y costos del proceso a la demandada, ordenando de ser pertinente restituir los gastos que el Fondo para la Defensa de los derechos colectivos o la parte actora realice en esta acción. 6. (sic) Solicito al señor Juez reconocerme personería para actuar […]” Presupuestos fácticos

3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes3: 3.1. La Defensoría del Pueblo acudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, para interceder en el caso de una usuaria de escasos recursos económicos y en condición de discapacidad y, de esa manera, que se defina el grado de pérdida de su capacidad laboral. 3.2. Para efectos de lo anterior, la Defensoría del Pueblo ingresó a la página web

de la entidad accionada; no obstante, no le fue posible obtener información acerca del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de la usuaria habida consideración que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca no tiene un sitio web oficial que permita adelantar dicho procedimiento de manera virtual. 3.3. Al respecto, la Junta Regional de Calificación de Invalidez Valle del Cauca le informó al accionante que si bien la página web actualmente se encuentra inactiva, lo cierto es que está adelantando las gestiones pertinentes para habilitar dicho aplicativo, empleando los servicios de la empresa Intro Graphic – Video y Fotografía; sin embargo, no le suministró copia del contrato respectivo. Esta 3 Cfr. folios 1 a 6 del cuaderno único del expediente. circunstancia, a juicio del actor, provoca la afectación de los derechos colectivos invocados habida cuenta que la entidad accionada debe brindar un servicio adecuado a los usuarios permitiéndoles adelantar los trámites para definir su situación médico laboral a través de aplicativos tecnológicos. Actuaciones en primera instancia

4. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto proferido el 22 de mayo de 20174.

5. El Tribunal Administrativo del Cauca declaró su falta de competencia para conocer de la acción popular de la referencia por el factor territorial y lo remitió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo pertinente, a través de proveído del 28 de junio de 20175.

6. El Despacho sustanciador perteneciente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda por medio de auto del 8 de agosto de 20176 y dispuso: i) notificar personalmente a la entidad demandada, conforme a lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 del 18 de enero de 20117, para que procediera a su contestación, solicitara pruebas y allegara los documentos que pretendiera hacer valer como tales, ii) comunicar al Ministerio Público, y iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia de la presente acción a través de un medio masivo de comunicación o cualquier mecanismo eficaz conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472.

7. El Tribunal sustanciador, a través de auto del 20 de septiembre de 20188, procedió a decretar como pruebas documentales aquellas aportadas tanto por la parte demandante como por las demandadas, y a su vez ofició a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca para que; i) allegara copia íntegra y legible del cronograma de actividades que determine la fecha cierta del funcionamiento de la página web de la entidad demandada y ii) para que aporte copia de las disposiciones internas para cumplir con la Estrategia de Gobierno en línea favor de la comunidad de usuarios.

8. El Magistrado sustanciador, mediante auto proferido el 8 de julio de 20199 en la primera instancia: i) decretó el cierre del periodo probatorio y ii) corrió traslado a las partes para alegar de conclusión de conformidad con lo expuesto en el artículo 33 de la Ley 472.

9. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal

profirió sentencia, en primera instancia, el 28 de agosto de 201910.

10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto proferido el 20 de septiembre de 201911, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 28 de agosto de 2019. 4 Cfr. folios 27 y 28. 5 Cfr. folio 37. 6 Cfr. folio 40. 7 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 8 Cfr. folio 91. 9 Cfr. folio 106. 10 Cfr. folios 116 a 120. 11 Cfr. folio 136.

Intervención de la entidad accionada, en primera instancia

11. La autoridad demandada contestó la demanda y ejerció su derecho de defensa en los siguientes términos: 11.1. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca12 mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 11.1.1. Manifestó que esa entidad dispone de un sitio web cuyo dominio es

www.juntavalle.com e informó que todos los trámites realizados ante las juntas regionales deben efectuarse de manera presencial de acuerdo con lo previsto en del Decreto 1072 del 26 de mayo de 201513. 11.1.2. Afirmó que la página web incluye un link de atención al usuario denominado “preguntas frecuentes”, por medio del cual se puede acceder a información relevante sobre las juntas regionales de calificación de invalidez y el proceso de calificación. Adicionalmente, existen vínculos relativos a peticiones,

quejas y reclamos, así como formulario de solicitud, normativa, consulta del caso y botón PSE para pagos en línea. 11.1.3. Señaló que también cuenta con telefonía IP, en el cual quedan grabadas las llamadas entrantes y salientes, lo cual satisface el acceso los servicios de la entidad. 11.1.4. Con fundamento en lo anterior, formuló las excepciones de “[…] falta de agotamiento de requisito de procedibilidad frente a la pretensión “estrategia de gobierno en línea […]”, “[…] inexistencia de afectación de los derechos colectivos mencionados […]” y “[…] excepción genérica […]”. La audiencia especial de pacto de cumplimiento

12. Esta audiencia tuvo lugar el día 9 de julio de 201814, con la asistencia de la apoderada de la Junta Regional de Calificación de Invalidez y la agente del Ministerio Público. El Tribunal sustanciador declaró fallida la diligencia debido a la inasistencia de la parte demandante.

La sentencia impugnada

13. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia proferida el 28 de agosto de 2019 en primera instancia, decidió15: “[…] PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jorge Alfonso Pantoja Bravo, para que represente a la parte accionante en los términos del poder y anexos obrantes a folios 102 a 105. 12 Cfr. folios 52 a 56.

13 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”. 14 Cfr. folio 89. 15 Cfr. folios 116 al 120.

CUARTO: Por secretaría envíese copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: SI no fuera impugnada esta providencia en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, ARCHÍVENSE las diligencias previa anotación en el sistema Justicia XXI […]” (Destacados y mayúsculas sostenidas del original). 13.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que la actividad que desempeñan las juntas regionales de calificación de invalidez relativa a la calificación de pérdida de capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social, se cataloga como una función pública y no un servicio público. 13.2. Sostuvo que la controversia gira en torno al conocimiento que tiene la ciudadanía en general respecto a la función pública que desempeña la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y no la actividad en sí misma, circunstancia que no tiene la virtualidad de afectar el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, máxime por cuanto la entidad demandada dispone de otros medios de comunicación a través de los cuales se puede solicitar la información pertinente. 13.3. Explicó que la función asignada las juntas regionales de calificación de invalidez no es susceptible de protección en el marco de los derechos de los

consumidores o usuarios, debido a que dicho escenario se predica de la participación en el mercado y las relaciones de consumo, situación que se aleja de los supuestos fácticos que fueron planteados en el escrito de la demanda. 13.4. Expuso que la implementación de la política denominada “Gobierno en Línea” no provoca la amenaza o vulneración de bienes jurídicos de titularidad difusa y, en el supuesto de haberse incumplido la normativa sobre el particular, lo pertinente es acudir a la acción de cumplimiento y no al presente medio de control. 13.5. En consecuencia, no se advirtió la trasgresión de derechos colectivos por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, teniendo en cuenta que acreditó que dispone de página web para el acceso a información cuyo dominio es www.juntavalle.com, la cual está funcionando y brinda el acompañamiento pertinente para definir la situación médico laboral de los usuario, entre otros servicios. Recurso de apelación

14. La parte demandante, Defensoría del Pueblo - Regional Cauca16, solicitó se revoque la sentencia y que, en consecuencia, se accedan a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 14.1. Adujo que la interpretación efectuada por el Tribunal a quo implica que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca pueda desconocer el contenido del Decreto 1078 de 26 de mayo de 201517 en lo que se refiere a la implementación de la estrategia de Gobierno en Línea. 16 Cfr. Folios 129 a 134. 17 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones”. 14.2. Señaló que la entidad demandada no acreditó a existencia de un cronograma ni la fecha de cierta de funcionamiento de la página web respectiva, circunstancia que provoca la afectación del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos habida consideración que la ausencia de un sistema de acceso a la tecnología y servicios digitales impide que la comunidad y las entidades públicas disponer de medios informáticos a la vanguardia para obtener información acerca de las actividades que lleva a cabo la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 14.3. Manifestó que la parte demandada está obligada a suministrar la información de implementación de la política en mención y también a ser evaluada y verificada, obteniendo la marca o sello Gobierno en Línea en los términos señalados en el Decreto 1078 de 2015. Actuaciones en segunda instancia

15. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 08 de noviembre de 201918, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del

Valle del Cauca.

16. El Despacho sustanciador, por auto proferido el 29 de noviembre de 201919, ordenó i) correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y ii) al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.

Alegatos de conclusión

17. La Sala observa que en esta instancia procesal, la Defensoría del Pueblo –

Regional Cauca y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, allegaron alegatos de conclusión:

18. La Defensoría del Pueblo –Regional Cauca20 ratificó todos los argumentos planteados en el escrito de apelación.

19. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca21 presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, exponiendo lo siguiente: 19.1. Sostuvo que cuenta con página web desde el mes de julio de 2017, como consecuencia del contrato celebrado con la empresa Intro Graphic –Video y Fotografía, situación que demuestra la ausencia de afectación de los derechos colectivos invocados por la parte demandante.

Concepto del Ministerio Público

20. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado22, luego de realizar un recuento de los antecedentes, hechos y actuaciones surtidas dentro de la primera instancia y de efectuar una valoración de las pruebas obrantes dentro del proceso, 18 Cfr. folio 141. 19 Cfr. folio 148. 20 Cfr. folios 154 al 156. 21 Cfr. folios 161 al 165. 22 Cfr. folios 158 al 160. solicitó a la Sala confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. 20.1. Indicó que comparte la decisión adoptada por el Tribunal a quo; no obstante, disiente de las razones que dieron lugar a tal discernimiento habida cuenta que el hecho de que una entidad carezca de página web si se erige en una circunstancia trasgresora del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, dado que ello limita la cantidad de sujetos que

pueden obtener información sobre la actividad que desempeña la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 20.2. En ese sentido, agregó que en el caso concreto se desvirtuó la afectación del bien jurídico en comento debido a que se demostró que la entidad demandada cuenta con una página web con la información y funcionalidades requeridas para lo pertinente, aunque no fue posible establecer si ello tuvo lugar previo a la interposición de la demanda o durante el trámite de la acción. 20.3. Sostuvo que el apelante no brindó nuevos elementos que permitan concluir que la decisión adoptada en primera instancia debe ser revocada sino que se contrajo a formular argumentos novedosos acerca del presunto incumplimiento de la normativa que regula la estrategia de Gobierno en Línea por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca que, en todo caso, no son susceptibles de protección a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos sino de aquel relativo al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

21. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) Planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.

Competencia de la sala

22. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 47223 de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en

segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201924, sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares.

23. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 23 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 24 “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”.

24. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

25. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración

o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

26. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

27. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

28. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 201425, explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que

no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo 25 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de marzo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radiación 25000-23-27000-2001-90479-01(AP) […]”. claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial. En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga

pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica. Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado. Aunado a ello, el artículo 26 ibidem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”.

29. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos

como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

30. Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derec