CE-76001-33-31-016-2008-00376-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona ante falta de argumentos sobre necesidad de unificar la jurisprudencia En relación con el requisito de sustentación, se observa que el demandado, en la solicitud, indica que se le causa un perjuicio con el eventual cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal e insiste en los argumentos de defensa expuestos al interior del proceso de acción popular. En este punto se indica que el mecanismo de revisión eventual no procede para determinar los posibles daños que puede causar la ejecución de una orden judicial ni con el puede pretenderse reabrir la discusión que ya fue definida por los jueces de instancia. La apoderada del municipio de Cali indica que la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pero no señala las providencias que, a su juicio, se desconocieron; solo se limita a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el cual no puede tenerse como vinculante ni considerarse como un pronunciamiento jurisprudencial. Al respecto, la Sala recuerda que la revisión eventual no fue creada con el fin de replantear el tema discutido y reabrir el debate probatorio, pues su objeto es la unificación de la jurisprudencia y no es dable considerarlo como una instancia más o un recurso. Ahora bien, teniendo en cuenta que en la solicitud no se advierten de manera expresa los temas o puntos de contradicción entre la jurisprudencia proferida por esta Corporación y la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 1 de junio de 2012, no procede la selección para revisión de esa providencia

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Sobre el deber del actor de argumentar la necesidad de unificar jurisprudencia, consultar Consejo de Estado, auto del 14 de Julio de 2009,

C.P Mauricio Fajardo Gomez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013).

Radicación número: 76001-33-31-016-2008-00376-018(AP)REV

Actor: MARIA CLARA DOMINGUEZ VERNAZA

DEMANDADO: ALCALDIA MUNICIPAL DE CALIDEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE GESTION DEL MEDIO AMBIENTE (DAGMA) -

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA (CVC) - LA

SOCIEDAD CALI LIMPIA S.A.

Corresponde a la Sala resolver si procede la revisión eventual del fallo de 1º de junio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por el cual se revocó la decisión de primera instancia, y en su lugar, se accedió al amparo de los derechos colectivos invocados. ANTECEDENTES La demanda. Los señores María Clara Domínguez Vernaza, en representación de la Fundación Zoológica de Cali, María Teresa Riascos, en representación de la Fundación Vicentina Luisa Marilla, Edo Farouka Kattan y Eduardo Velasco Adab, como

presidentes de la Junta de Acción Comunal de los Barrios Santa Teresita y Mameyal, por intermedio de apoderado, promovieron acción popular para la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, los cuales consideraron vulnerados por la Alcaldía Municipal de CaliDepartamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (DAGMA), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y la sociedad Cali Limpia S.A., por la puesta en marcha del proyecto para la disposición final de los escombros generados en la ciudad de Cali en el predio denominado “El Mameyal” o antigua cantera “El Mameyal” ubicado en la vereda el Mameyal, corregimiento de los Andes, jurisdicción del municipio de Cali. Por lo anterior, el apoderado solicitó que se ordenara a las entidades demandadas suspender inmediatamente la ejecución del proyecto hasta que se realizara un estudio ambiental, por un equipo interdisciplinario conformado por profesionales independientes a las autoridades ambientales regionales o locales. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Cuarto Administrativo en Descongestión del Circuito de Cali, avocó conocimiento y, en auto de 27 de noviembre de 2008, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones respectivas. Mediante auto interlocutorio de 11 de febrero de 20091, el a quo reconoció a 28 ciudadanos como coadyuvantes de la actora. En el mismo sentido, en auto interlocutorio No. 0213 de 6 de marzo de 2009, reconoció a 368 ciudadanos como

coadyuvantes de la demandante y ordenó suspender provisionalmente los efectos 1 C. 1, fls. 184-186 de los siguientes actos administrativos: i) resolución No. 021 del 16 de febrero de 2007, “Por medio de la cual se da viabilidad ambiental plan de manejo ambiental presentado por CALI LIMPIA S.A. para el diseño, construcción y operación de la escombrera localizada en la zona de Mameyal (…)”, expedida por el Departamento Administrativo y de Gestión del Medio AmbienteDAGMA, ii) Decreto No. 411.20.0138 del 20 de abril de 2007, “Por medio del cual se establece el sitio de transferencia y disposición final de escombros en el Municipio de Santiago de Cali”, expedido por la Alcaldía Municipal de Cali y iii) Resolución 710 No. 071100587 del 30 de noviembre de 2007, “Por la cual se autoriza condicionalmente el diseño, construcción y operación de la escombrera en el predio denominado cantera “El Mameyal” (…)”. Además, ordenó al municipio de Cali dar cumplimiento a la sentencia No. 002 del 12 de enero de 2007, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Santiago de Cali y realizar, en un término máximo de 6 meses, un estudio técnico para determinar los sitios para la disposición final de residuos sólidos, químicos y tecnológicos, lodos y escombros, según lo dispuesto en el artículo 215 del Acuerdo 069 de 2000, y previa aprobación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC). Recibidas las intervenciones y respuestas de las entidades demandadas, el

Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 18 de junio de 2009, la cual se declaró fallida por no formularse el proyecto. Decretadas las pruebas y una vez vencido el término probatorio, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Fallo de primera instancia. El Juzgado Cuarto Administrativo en Descongestión del Circuito de Cali, en providencia de 9 de diciembre de 2011, negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó levantar la medida provisional decretada en la providencia de 6 de marzo de 2009. Igualmente, conminó al Alcalde del Municipio de Cali para que iniciara los trámites administrativos a efectos de apropiar recursos e iniciar el estudio técnico y adecuar la infraestructura vial del sector, para continuar con el desarrollo del proyecto de disposición final de escombros en la zona denominada “El Mameyal”. La anterior decisión la adoptó al advertir que, a pesar de existir diferentes informes técnicos, en ninguno de ellos se vislumbraba la vulneración de los derechos colectivos que alegaban los actores populares y los coadyuvantes. A esta conclusión llegó por las siguientes razones:

1. En el terreno no existe cubierta vegetal por la prolongada explotación minera al aire libre.

2. No se encontró afectación a la red hídrica del sector.

3. No puede hablarse de contaminación auditiva, toda vez que los informes de los expertos determinaron que la ubicación de la cantera es “encajonada” y que, por tal razón, el cargue o descargue de escombros no afectaría a la población vecina.

4. La infraestructura vial existente no era la adecuada para el tránsito de vehículos de carga de escombros, por lo que conminó al alcalde municipal, como primera autoridad de tránsito, para que iniciara los trámites administrativos necesarios para adecuar las vías y así poder iniciar el proyecto de disposición final de escombros en la zona “El Mameyal”.

Recurso de apelación. Los actores populares, por intermedio de apoderado judicial, interpusieron recurso de apelación en el que argumentaron lo siguiente: El juez de primera instancia invocó otros derechos colectivos no mencionados en el escrito de la demanda e introdujo conceptos como “desarrollo sostenible” que no se mencionaron en ninguna oportunidad procesal. Adujeron que el a quo omitió valorar el testimonio del Subdirector de Planeación Municipal de Santiago de Cali, el cual consideraban “la prueba de la prueba”, al haber sido aportado por un funcionario de la administración pública del municipio de Cali, en el cual se estableció que el área del Mameyal se encuentra en suelo rural objeto de recuperación forestal. Expresaron que los actos administrativos que dieron lugar a la designación de la antigua cantera El Mameyal como escombrera, fueron tachados como inconvenientes y espurios por la Procuraduría, la Personería y el Concejo Municipal entre otros. Manifestaron que estos pronunciamientos al estar incorporados en el expediente gozan de valor probatorio, y no fueron tachados ni controvertidos en oportunidad procesal alguna. Recalcaron que si bien la acción popular no estaba encaminada a controvertir la legalidad de los actos administrativos, el juez no podía omitir la ponderación de las consecuencias

fácticas de estos de llegarse a materializar. Argumentaron que el fallador erró al desestimar los estudios realizados por Ignacio Ojeda Benítez y Diana Patricia Trujillo al aducir que no cumplían con lo previsto por el artículo 238 del C.P.C. Indicaron que en la providencia no se valoraron los conceptos emitidos por los peritos y no se decretaron ni practicaron el testimonio del ingeniero Alejandro Salazar y el concepto del biólogo Carlos Andrés Silva. Por lo anterior, solicitaron que se revocara la sentencia de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda. Fallo de segunda instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en fallo de 1° de junio de 2012, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó la suspensión definitiva de la ejecución del proyecto de disposición final de escombros en el municipio de Santiago de Cali, previsto en la Resolución No. 411.20.0138 de 20 de abril de 2007, proferida por el alcalde municipal y la directora del DAGMA. Esta decisión la adoptó al considerar que de las pruebas allegadas al proceso y del dictamen pericial decretado y practicado se concluía la inviabilidad del proyecto. Se indicó que no existe una infraestructura vial adecuada para llevar a cabo el transporte de escombros hasta el lugar de disposición final y que de hacerlo se causaría un grave perjuicio a la población civil que reside en las zonas contiguas a la cantera El Mameyal. Por lo tanto, explicó que de permitirse la puesta en marcha del proyecto de

disposición final de escombros en el predio El Mameyal se lesionarían los derechos e intereses colectivos de la comunidad demandante. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL La apoderada judicial del Municipio de Cali, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, por considerar que el fallo desborda las finalidades de la acción popular causando un perjuicio al municipio de Santiago de Cali, pues quedaría sin un sitio para la disposición final de escombros. Sostiene que, según las pruebas practicadas, no existe amenaza al medio ambiente. Además, existen permisos de las autoridades ambientales y la administración municipal ha adelantado los trámites administrativos y técnicos para garantizar las condiciones de accesibilidad a la escombrera a través del Comité de Infraestructuta Vial. Agrega que la sentencia, cuya revisión se pide, se apartó de los pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado sobre la selección y habilitación del sitio de disposición final de escombros del predio denominado “CANTERA EL MAMEYAL” y a la expedición de la licencia ambiental para su operación en el municipio de Cali. Tampoco tuvo en cuenta el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación2 sobre el tratamiento jurídico de los humedales.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo

al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/03) en el sentido 2 Expediente No. 642 de 28 de octubre de 1994. de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual3.

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los

ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) 3 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3]. El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo4. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y

jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada5. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. 4 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-200700244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 5 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular6. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia7. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso concreto.

La apoderada judicial del Municipio de Cali solicita la revisión de la sentencia del 1° de junio de 2012, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Al respecto, advierte la Sala que es el municipio demandado quien formula la solicitud de revisión eventual, y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del

Cauca en segunda instancia, es decir que con ella se puso fin al proceso. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia, cuya revisión se pide, se notificó por edicto fijado el 26 de julio de 2012 y desfijado el 30 siguiente8. Así el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 31 de julio de 2012 y venció el 10 de agosto9. El Municipio radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 8 de agosto de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo. 6 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. 7 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib. 8 Los días 28 y 29 de julio fueron días no hábiles (sábado y domingo) 9 Los días 4, 5 y 7 de agosto fueron días no hábiles (sábado, domingo y festivo) En relación con el requisito de sustentación, se observa que el demandado, en la solicitud, indica que se le causa un perjuicio con el eventual cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal e insiste en los argumentos de defensa expuestos al interior del proceso de acción popular. En este punto se indica que el mecanismo de revisión eventual no procede para determinar los posibles daños que puede causar la ejecución de una orden judicial ni con el puede pretenderse reabrir la discusión que ya fue definida por los jueces

de instancia. La apoderada del municipio de Cali indica que la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pero no señala las providencias que, a su juicio, se desconocieron; solo se limita a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el cual no puede tenerse como vinculante ni considerarse como un pronunciamiento jurisprudencial. Al respecto, la Sala recuerda que la revisión eventual no fue creada con el fin de replantear el tema discutido y reabrir el debate probatorio, pues su objeto es la unificación de la jurisprudencia y no es dable considerarlo como una instancia más o un recurso. Ahora bien, teniendo en cuenta que en la solicitud no se advierten de manera expresa los temas o puntos de contradicción entre la jurisprudencia proferida por esta Corporación y la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 1º de junio de 2012, no procede la selección para revisión de esa providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Cuarta

RESUELVE:

1. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 1º de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA