CE-76001233100019990055501(24997)-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014).

Radicación : 760012331000199900555-01

Expediente : 24.997

Demandante: Comercializadora La Confianza S.A.

Demandado: Beneficencia del Valle del Cauca Naturaleza: Contratos Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2002 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 1999 en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la sociedad Comercializadora La Confianza S.A, actuando por conducto de apoderado, formuló demanda, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, contra la Beneficencia del Valle del Cauca, con el fin de obtener, de manera principal, la declaración de incumplimiento de los contratos de concesión BV-AP-103 de 1996 y BV-AP 080 de 1996, la consecuencial condena al pago de los perjuicios materiales causados, los cuales fueron estimados en $425’420.000.oo por daño

emergente y el monto de la corrección monetaria sobre la anterior suma de dinero, a título de lucro cesante. En subsidio, pidió que se declare el pago de lucro cesante con base en el valor obtenido “… por daño emergente debidamente actualizado, sobre la base del interés civil, es decir, el doce por ciento (12%) anual, desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta que se satisfagan las peticiones” (pretensiones primera, segunda, tercera y cuarta, fls. 180 y 181, C. 1) y, de manera subsidiaria, la declaración de nulidad de la Resolución 427 del 14 de mayo de 1997, proferida por la Beneficencia del Valle del Cauca, por la cual se fijó la apuesta máxima en $560.oo para 1997 (fl. 181, C. 1), la declaración de nulidad de la circular 008 del 21 de abril de 1997, proferida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, por la cual se incorporaron los Decretos 824 del 21 de marzo de 1998 y 1096 del 17 de abril de 1997 al contrato de concesión en cita (fls. 181 y 182, C. 1) y la declaración de nulidad de la Resolución G-386 del 27 de abril de 1998, por la cual, por una parte, se fijó el valor de la regalía en un 8.5%, liquidado sobre la apuesta máxima de $670, a partir de enero de 1998 y, por otra parte, se revocó la Resolución G-111 del 9 de febrero de 1998, a través de la cual “… se liquidó provisionalmente el valor de la regalía a cobrarse por los

contratos de concesión …” (fl. 184, C. 1) y se dispuso “… la liquidación de las regalías en forma definitiva y con retroactividad al 1 de Enero de 1998 …” (fls. 184 y 185, C. 1). En consecuencia, solicitó la condena al pago de “… la totalidad de los daños y perjuicios causados, teniendo como daño emergente … los precios pagados de más en virtud de los actos administrativos emitidos por la Beneficencia del Valle del Cauca …” (fl. 182, C. 1). En subsidio de todo lo anterior, solicitó la declaración de nulidad de la Resolución G224 del 6 de marzo de 1998, “… por medio de la cual se autorizó la compensación de un saldo a favor de los concesionarios …” (fls. 184 y 185, C. 1). Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicitó que se condene a la Beneficencia del Valle del Cauca a pagar, por concepto de daño emergente, “… los valores cobrados de más de acuerdo a la Resolución G – 386 del 27 de Abril de 1.998, es decir el exceso en un dos y medio por ciento (2.5%) del valor de la regalía con relación a lo pactado inicialmente en el contrato de concesión No. 103 de 1996 (sic) e igualmente el exceso de setenta pesos en el valor de la apuesta máxima, que … quedo (sic) … en seiscientos setenta ($670.oo) pesos m/cte. en contradicción con los seiscientos ($600.oo) pesos m/cte que habían sido pactados en el contrato de concesión, para el año de 1.998” (fl. 185, C. 1) y que se condene a pagar, a título de

lucro cesante, el interés bancario corriente, desde la fecha en que se hizo exigible la obligación y hasta que se satisfagan las pretensiones de la demanda. En subsidio de la pretensión decimotercera de la demanda, solicitó que se reconozca “… el pago del lucro cesante … con base en el valor obtenido por daño emergente debidamente actualizado, sobre la base del interés civil, es decir, el doce por ciento (12%) anual, desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta que se satisfagan las peticiones” (fl. 185, C 1). En capítulo aparte, solicitó que se declarara “…la inconstitucionalidad e ilegalidad por vía de excepción de la cláusula decimonovena d los contratos de concesión No. 103 y 080 de 1.996, celebrados entre la Beneficencia del Valle del Cauca y Colombiana de Apuestas Ltda., más específicamente de la expresión ‘…y las que posteriormente se expidan sobre la materia’…” (ibídem). 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones se pueden compendiar así: 2.1.- Previa licitación pública, fueron celebrados los contratos de concesión BV-AP-103 de 1996 y BV-AP-080 del mismo año, para la explotación de apuestas permanentes, entre la Beneficencia del Valle del Cauca y Colombiana de Apuestas Ltda. y entre la Beneficencia del Valle del Cauca y Vallecaucana de Inversiones Ltda. Posteriormente, Colombiana de Apuestas Ltda. y Vallecaucana de Inversiones Ltda. cedieron, parcialmente, los citados contratos de concesión a la sociedad

Comercializadora La Confianza S.A. Dichas cesiones fueron aprobadas por la Beneficencia del Valle del Cauca el 7 de enero de 1998. 2.2.- Para la fecha en la cual la demandante contrajo la obligación contractual, las normas que regían el mencionado contrato de concesión eran las contenidas en las Leyes 1 de 1982, 53 de 1990 y 57 de 1993, así como las del Decreto-ley 1222 de 1986, el Decreto Legislativo 386 de 1983 y los Decretos Reglamentarios 33 de 1984 y 1988 de 1987. Las obligaciones económicas del concesionario consistían en el pago de una regalía equivalente al 6% de la apuesta máxima por formulario (artículo 1º del Decreto Legislativo 386 de 1983 y cláusula 4 del contrato de concesión BV-AP-103 de 1996). La apuesta máxima fue acordada en $500 para 1997 y $600 para 1998. Añadió la demandante (se transcribe como aparece a folio 171, C. 1): “… el concesionario estaba obligado a pagar el costo de impresión de los mismos formularios, el cual correspondió a la suma de ciento veintiséis mil setecientos sesenta ($126.760.oo) pesos m/cte., valor este que se obtiene deduciendo el costo de la regalía del valor total de la caja de talonarios. Siendo así las cosas, la regalía equivalía a treinta pesos por recibo, lo cual significa que si un talonario consta de cincuenta recibos la regalía por talonario corresponde a mil quinientos ($1.500.oo) pesos m/cte. y

si una caja trae consigo 500 talonarios, entonces la regalía por caja corresponde a setecientos cincuenta mil ($750.000.oo), esto para el año 1.997, porque para el año 1.998, teniendo en cuenta que en el contrato de concesión quedó estipulado que la apuesta máxima para dicho año sería de seiscientos pesos las regalías corresponden a los siguientes valores: la regalía por recibo sería de treinta y seis pesos, para un talonario dicha regalía ascendería a la suma de mil ochocientos ($1.800.oo) pesos m/cte. y por último la regalía por caja de talonarios sería de novecientos mil ($900.000.oo) pesos m/cte”. 2.3.- Los contratos tuvieron normal desarrollo hasta el 21 de marzo de 1997, fecha en la cual el Gobierno Nacional expidió el Decreto 824, por medio del cual aumentó el valor de la regalía y la forma de liquidarlo. El mencionado decreto fue demandado ante el Consejo de Estado, el cual, mediante sentencia del 9 de octubre de 1997 (exp. 4.371), declaró la nulidad de la expresión “… se encuentren vigentes, sus prórrogas o las que …” (fl. 189, C. 1), la cual estaba contenida en el artículo 5º de dicho acto administrativo. A través de la expresión declarada nula, la Beneficencia del Valle del Cauca pretendió incorporar el Decreto en cita a los contratos de concesión celebrados con ocasión de la licitación pública BV-AP-002-96. 2.4.- El 17 de abril de 1997, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1096, por medio del

cual reformó el mencionado Decreto 824 del mismo año, en lo relacionado con las regalías, estableciendo que ésta sería equivalente al 8% “… del monto total máximo de apuestas posibles por formulario para 1.997 …” (ibídem) y al 8.5% para 1998. Además, fijó el límite máximo de las apuestas en $1.000. Mediante la circular 008 del 21 de abril de 1997, la Beneficencia del Valle del Cauca incorporó el Decreto 1096 del 17 de abril de 1997 a los contratos de concesión. Lo anterior condujo a que, a partir del mes de abril, se presentara un incremento en el valor de las cajas de talonarios, que pasaron de $878.760.oo a $1’128.760.oo. 2.5.- Posteriormente, la Beneficencia del Valle del Cauca expidió la Resolución 427 del 14 de mayo de 1997, mediante la cual varió el monto de la apuesta máxima, generando así un aumento adicional en relación con el costo inicialmente pactado en el contrato, sobre el valor de la caja de talonarios. A través de la mencionada resolución, fijó el monto de la apuesta máxima en $560.oo, es decir, $60.oo pesos por encima del valor inicialmente pactado, lo cual se tradujo en que, por el resto del año, el costo de la caja de talonarios se aumentara en $370.000.oo. La misma resolución estableció las bases para que en 1998 se incrementara la apuesta máxima en un 20%, en relación con lo previsto para 1997, lo que significa que la apuesta máxima quedó fijada en $670.oo.

Asimismo, para 1998 la regalía fue incrementada del 6% al 8.5%. 2.6.- La situación expuesta generó malestar entre los concesionarios de los juegos de apuestas permanentes y, por tal razón, fue convocada una reunión con el Gobernador del Departamento y el Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca. En dicha reunión, las partes acordaron que, mientras se formulaba una consulta al Consejo de Estado, a través del Gobierno Nacional, para establecer el monto de las regalías que pagarían los concesionarios, éstos seguirían pagando la regalía inicialmente pactada (6% de la apuesta máxima por formulario de $600.oo). El mencionado acuerdo fue formalizado a través de la Resolución G-111 del 9 de febrero de 1998, expedida por el Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca. El 6 de marzo de 1998, la Beneficencia del Valle del Cauca profirió la Resolución G-224, mediante la cual autorizó la compensación de los valores pagados en enero de 1998. 2.7.- El 25 de marzo de 1998, el Superintendente Nacional de Salud contestó la solicitud formulada por la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, a través de la cual pidió que, por conducto del Ministro de Salud, se elevara una consulta al Consejo de Estado en relación con el acuerdo al que llegaron con los concesionarios de apuestas permanentes. El Superintendente Nacional de salud contestó que la consulta a la que se refería la solicitud era discrecional y, a continuación, manifestó que los Decretos 824 y 1096 de

1997 debían cumplirse. El 27 de marzo siguiente, el Superintendente Nacional de Salud expidió la circular externa 60, por medio de la cual impartió algunas directrices a los representantes legales de loterías y beneficencias que administran apuestas permanentes, señalando que debían aplicar los Decretos 824 y 1096 de 1997, para el pago de regalías. Como consecuencia de lo anterior, la Beneficencia del Valle del Cauca expidió la Resolución G-0386 del 27 de abril de 1998, a través de la cual revocó en todas sus partes las Resoluciones G-111 del 9 de febrero de 1998 y la G-224 del 6 de marzo del mismo año, acabadas de mencionar. Los contratos de concesión BV-AP-103 de 1996 y BV-AP 080 del mismo año expiraron el 31 de diciembre de 1998 (fls. 178 a 194, C. 1). 3.- Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación.- La demanda invocó como violados los artículos 3, 4, 5, 27 y 50 de la Ley 80 de 1993, 38 y 39 de la Ley 153 de 1887 y 69 y 73 del C.C.A. En cuanto a las pretensiones principales (pretensiones primera a cuarta) señaló que, en su opinión, el incumplimiento de las obligaciones fue lo que determinó la ruptura del equilibrio económico – financiero de los contratos de concesión y que dicho incumplimiento se produjo al introducir modificaciones al contrato, a través de los actos administrativos relacionados en los hechos de la demanda.

Pese a lo anterior, sostuvo que el supuesto de desequilibrio se ubica dentro de la denominada teoría del “hecho del príncipe”, la cual es, en el entender de la demandante, la que genera la obligación de indemnizar los perjuicios reclamados. En relación con las pretensiones subsidiarias “de primer grado” (pretensiones quinta a décima, fl. 197, C. 1), sostuvo que los actos administrativos atacados son violatorios “… de la cosa juzgada …” (ibídem), pues, en su opinión, transgreden la sentencia proferida el 9 de octubre de 1997 por el Consejo de Estado. Según el demandante, en la precitada sentencia se dice, por una parte, que “… no es posible supeditar un contrato a una Ley cuya vigencia es posterior a la suscripción del mismo, ya que esto configura una violación de los derechos adquiridos por los contratantes, quienes en ese sentido se encuentran protegidos por diversas normas, como lo son el Artículo 58 de la Constitución Nacional y el Artículo (sic) 38 de la Ley 153 de 1.887 …” (fl. 197, C. 1) y, por otra parte, que “… aunque es cierto que la administración puede realizar variaciones al contrato, cuando ello sea necesario, tal decisión debe estar precedida de un acuerdo entre las partes y de no lograrse dicho acuerdo es necesario que la administración restablezca el equilibrio financiero del contrato a favor del contratista …” (fl. 198, C. 1). Señaló que la Beneficencia del Valle del Cauca desconoció lo dispuesto por los artículos 3, 4, 5 y 27 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no adoptó ninguna medida para

restablecer el equilibrio económico del contrato. En relación con las pretensiones “subsidiarias de segundo grado” (pretensiones undécima a decimoquinta) sostuvo que, al revocar las Resoluciones G-111 y G-224, a través de la Resolución G-0386, se vulneraron los artículos 69 y 73 del C.C.A., por cuanto no se solicitó el consentimiento expreso de quienes resultaban favorecidos con los mencionados actos (fls. 202 y 203, C. 1). 4.- La actuación procesal.- Por auto del 16 de abril de 1999, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la providencia al Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca y al agente del Ministerio Público, dispuso la fijación en lista del negocio y reconoció personería al apoderado de la demandante (fls. 211 y 212, C. 1). Mediante escrito del 13 de julio de 1999, el apoderado de la parte actora adicionó la petición de pruebas de la demanda (fl. 219, C. 1) y, por auto del 22 de julio de 1999, el despacho admitió el escrito de adición de la demanda (fl. 221, C. 1). 4.1.- La impugnación.- Dentro del término de fijación en lista, la Beneficencia del Valle del Cauca, por conducto de apoderado, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y, en cuanto a los hechos, aceptó algunos como ciertos, otros como parcialmente ciertos y negó los demás. Propuso como excepciones las que denominó: “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN” y

“LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS” (fls. 258 y 259 C. 1). 5.- Los alegatos de primera instancia.- 5.1.- La parte demandada reiteró los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y añadió que no se presentó ruptura del equilibrio económico de los contratos de concesión BVAP 103 y 080 ambos de 1996, pues la Ley 53 de 1990 era la norma que permitía que los Decretos relacionados con la tasación de las regalías se aplicaran a los contratos de concesión de apuestas permanentes. Sostuvo que la Resolución G-386 del 27 de abril de 1998 fue expedida para acatar lo dispuesto por la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del cobro de las regalías; por lo anterior, solicitó que fueran negadas las pretensiones de la demanda (fls. 275 a 279, C. 1). 5.2.- La parte actora sostuvo que las pruebas recaudadas en el proceso demuestran que la demandante sufrió un daño antijurídico, que un hecho de la administración fue el causante del daño y que éste consistió en el incumplimiento del contrato. Por lo anterior, solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda (fl. 280, C. 1). 5.3.- El agente del Ministerio Público guardó silencio. 6.- La sentencia recurrida.- Mediante fallo del 29 de noviembre de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca puso fin a la controversia, en primera instancia, declarando infundadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negando las pretensiones de la demanda. El Tribunal precisó que la controversia se gestó por el cambio que realizó el Gobierno

Nacional, a través de los Decretos 824 y 1096 de 1997, en el valor de las regalías de los contratos de concesión de apuestas permanentes y concluyó que al entidad demandada no incurrió en incumplimiento de los contratos de concesión BV-AP—103 DE 1996 y BV-AP-080 del mismo año y, por el contrario, encontró que su actuación estuvo ajustada a la ley y a las estipulaciones contractuales. En opinión del Tribunal, el Gobierno Nacional estaba facultado para modificar el valor de la regalía por mandato del artículo 9 de la Ley 53 de 1990, norma que se debe entender incorporada a los contratos de concesión, conforme a lo previsto por el artículo 38 de la Ley 153 de 1887. Señaló, además, que no es procedente la pretensión atinente a que se declare la inconstitucionalidad e ilegalidad de la cláusula decimonovena de los contratos de concesión BV-AP-103 y BV-AP-080 de 1996, por cuanto “… se había establecido también que éstos se regirían por las normas vigentes al momento de su celebración y por las que se expidieran con posterioridad” (fl. 301, C. Consejo). Por otra parte, consideró que la demandante carece de legitimación en la causa por activa, en relación con las pretensiones de la demanda, pues, para la época en la cual los decretos fueron incorporados a los contratos, quienes ostentaban la calidad de concesionarios eran Colombiana de Apuestas Ltda. y Vallecaucana de Inversiones Ltda.; por consiguiente, la parte demandante no puede reclamar los presuntos perjuicios sufridos en 1997, porque para la época no era parte de los citados contratos.

Añadió que tampoco podía reclamar los presuntos perjuicios ocasionados en 1998, porque, para ese momento, la Sociedad Comercializadora La Confianza ya conocía las modificaciones introducidas a los contratos (fls. 294 a 304, C. Consejo). 7.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico (fl. 307, C Consejo). Sostuvo que la sentencia de primer grado no analizó la legalidad de los actos administrativos cuestionados en el presente proceso, por lo cual solicitó efectuar un pronunciamiento expreso al respecto. Manifestó su inconformidad en relación con la postura asumida por el Tribunal en lo que atañe a la legitimación en la causa por activa, porque, en su opinión, la cesión de los contratos implica la de los derechos y obligaciones derivados de ellos. Insistió en que la entidad demandada causó un daño antijurídico a la demandante, al modificar las condiciones de los contratos de concesión, con lo cual impidió que los contratistas percibieran las utilidades pactadas con la ejecución del contrato. Cuestionó la decisión del Tribunal, en cuanto omitió resolver los planteamientos expuestos en la demanda, referidos a la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad de la cláusula decimonovena de los precitados contratos (fls. 310 a 321, C. Consejo). 8.- El traslado para alegar en segunda instancia y el concepto del Ministerio Público.- Por auto del 25 de julio de 2003 se corrió traslado a la partes, para alegar de

conclusión y al Ministerio Público, para que emitiera su concepto (fl. 327, C. Consejo). Las partes y el delegado del Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. La competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de marzo de 2003, por cuanto la cuantía del proceso, determinada por la pretensión de mayor valor, asciende a $426’420.0001. Para la época de interposición de la demanda2, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $18’850.000.oo3, monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.

II.- La validez de la prueba aportada al proceso.- Previo a decidir de fondo el recurso de apelación, resulta necesario precisar que la totalidad de la prueba documental que milita en el proceso se halla en copia simple y esa circunstancia, en principio, impediría otorgarle mérito probatorio, porque no satisface las exigencias que rigen la materia, conforme a lo dispuesto por los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil; no obstante, en esta oportunidad la Sala la valorará y, por ende, la tendrá en cuenta para elaborar los juicios de valor

encaminados a decidir la controversia sometida a su consideración, pues la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2013 (exp. 1 Pretensión segunda de condena. 2 24 de marzo de 1999. 3 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988. 25.022), unificó su jurisprudencia en torno al tema y estimó procedente dar valor probatorio a las copias simples, cuando éstas no hayan sido cuestionadas en su veracidad por la parte contra quien se aducen o no hayan sido tachadas de falsas4. III.- Análisis del recurso.- La inconformidad del recurrente, respecto del fallo de primer grado, estriba en cuatro aspectos fundamentales: a) en la omisión de resolver expresamente sobre las pretensiones subsidiarias de primero y de segundo grado, b) en lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, c) en lo concerniente a lo resuelto sobre el fenómeno de incumplimiento del contrato, como causa determinante de la fractura del equilibrio económico - financiero y d) en lo decidido respecto de la “excepción de inconstitucionalidad” e ilegalidad de la cláusula decimonovena de los contratos de concesión 103 y 080 de 1996. 1.- Indebida acumulación de pretensiones.- La Sala observa que, en este caso, la demanda formula una pretensión principal de orden declarativo (pretensión primera principal), dos pretensiones principales consecuenciales de condena (pretensiones segunda y tercera) y una pretensión subsidiaria a la pretensión tercera principal, las cuales, indiscutiblemente, son

susceptibles de ser analizadas a través de la acción contractual consagrada por el artículo 87 del C.C.A., pues están orientadas a obtener la declaración de incumplimiento de los contratos estatales de concesión BV-AP-103 y 080 de 1996 y la condena a la indemnización de los perjuicios que se afirman irrogados por el mencionado incumplimiento. Por otra parte, formula varias pretensiones subsidiarias de primer grado (pretensiones quinta a novena), una pretensión subsidiaria a la pretensión novena (pretensión décima), varias pretensiones subsidiarias de segundo grado (pretensiones undécima a decimocuarta) y una pretensión subsidiaria a la pretensión decimocuarta (pretensión decimoquinta), todas ellas orientadas a obtener la declaración de nulidad de sendos actos administrativos proferidos por la Gerencia General de la Beneficencia del Valle del Cauca y la condena a la indemnización de los perjuicios causados por la expedición de los citados actos. 4 Este criterio no lo comparte el ponente de esta decisión; sin embargo, lo acata por respeto a las decisiones de la Sala Plena de la Sección Tercera. Lo anterior permite constatar que la demanda contiene una acumulación objetiva de varias pretensiones sucesivas y subsidiarias, unas de las cuales giran en torno a hechos jurídicos y otras, en cambio, gravitan alrededor de la legalidad de actos administrativos. El artículo 145 del C.C.A. prevé que en los procesos contencioso administrativos es procedente la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil y el artículo 82 de este último dispone, en cuanto se refiere a la

acumulación objetiva de pretensiones, que el demandante puede acumular, en una misma demanda, varias pretensiones, aunque no sean conexas, siempre y cuando el juez sea competente para conocer de todas ellas, no se excluyan entre sí -salvo que se propongan de manera principal y subsidiariay todas se puedan tramitar por el mismo procedimiento. En este caso, se encuentran satisfechos los anteriores requisitos, pues, en primer lugar, para la fecha en la que fue promovida la demanda (24 de marzo de 1999), la jurisdicción de lo contencioso administrativo, particularmente el Tribunal Administrativo, era funcionalmente competente para conocer, en primera instancia, de todas las pretensiones formuladas por la demandante, a la luz de lo dispuesto por los artículos 82, 83 y 132 del C.C.A. (subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998), en armonía con lo dispuesto por el inciso final del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 2º del Decreto 597 de 1988. En segundo lugar, las pretensiones acumuladas no se excluyen entre sí, pues, por una parte, fueron formuladas de manera principal y subsidiaria y, por otra, las pretensiones principales iniciales y consecuenciales sucesivas guardan coherencia lógica entre sí, lo que también sucede entre las pretensiones subsidiarias de primero y segundo grado. Por otra parte, las pretensiones principales y las subsidiarias son susceptibles de ser definidas a través del proceso ordinario contencioso administrativo, a términos de lo previsto por el artículo 206 del C.C.A. Así, pues, desde el punto de vista estrictamente formal, las pretensiones de la demanda, en principio, están debidamente acumuladas y podrían ser analizadas en el

mismo proceso. Así, pues, desde el punto de vista estrictamente formal las pretensiones de la demanda, en principio, están debidamente acumuladas y podrían ser analizadas en el mismo proceso, de modo que la Sala estudiará, en primer lugar, las pretensiones principales y en caso de ser desestimadas procederá a estudiar las pretensiones subsidiarias de primero y de segundo grado. 2.- Las pretensiones principales.- El demandante aduce que el incumplimiento de los contratos BV-AP-103 de 1996 y 080 de 1996, por parte de la Beneficencia del Valle del Cauca, fue la causa determinante de la fractura del equilibrio económico – financiero que le ocasionó los perjuicios cuya indemnización reclama. En un reciente pronunciamiento, esta Sala precisó las diferencias que existen entre los fenómenos de incumplimiento contractual y de ruptura del equilibrio económico financiero del contrato estatal5. En esta oportunidad, se reitera el citado antecedente jurisprudencial en cuanto a que, si bien el inciso segundo del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 contempla como uno de los supuestos de ruptura del equilibrio contractual el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratantes, las dos figuras se diferencian desde el punto de vista ontológico, no sólo por el origen de los fenómenos, sino por las consecuencias jurídicas que emergen en uno y otro caso. En efecto, la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano

del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la voluntad de la parte que, dentro de la relación contractual, ostenta posición de supremacía frente a su contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles, que impactan la economía del contrato, o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), no imputables a las partes. La Sección Tercera de esta Corporación ha acogido, de tiempo atrás, las teorías desarrolladas por la doctrina foránea en torno a las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico – financiero del contrato estatal, señalando que dicho equilibrio puede verse alterado por actos y hechos de la administración o por factores 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 14 de marzo de 2013, exp. 20.524. externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual. A los primeros se les denomina “hecho del príncipe” y “potestas ius variandi” (álea administrativa), mientras que a los supuestos que emergen de la segunda fuente se les enmarca dentro de la denominada “teoría de la imprevisión” y, paralelamente, en la “teoría de la previsibilidad”. Lo anterior permite deducir, con absoluta claridad, que ese equilibrio puede verse alterado por el ejercicio del poder, dentro del marco de la legalidad, o por situaciones ajenas a las partes, que hacen más o menos gravosa la prestación, pero en ni