CE - 760012331000201101062011SENTENCIA20220909143039

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 76001-23-31-000-2011-01062-01 (1298-2020) Demandante: Ana Milena Suárez Canizales Demandado: Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social, E.S.E. Antonio

Nariño Liquidada

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad, prescripción.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 11 de junio de 2019, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del CCA,1 la ciudadana Ana Milena Suárez Canizales , mediante apoderado, formuló demanda en

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del CCA,1 la ciudadana Ana Milena Suárez Canizales , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de l oficio D-1299-RTA-R-1348, de 11 de abril de 2011 , mediante el cual , la E.S.E. Hospital Antonio Nariño en Liquidación rechazó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y E.S.E. Antonio Nariño existió una relación laboral desde el 27 de junio de 2003 hasta el 14 de julio de 2008 ; ii) ordenar a la demandada el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales tales como: cesantías; intereses de cesantías; primas de servicios, mitad y fin de año, navidad, vacaciones, técnica y localización ; primas adicionales, auxilio de alimentación, auxilio de transporte y horas extras; iii) ordenar el pago de la sanción moratoria y los aportes a la Seguridad Social; iv) ordenar el reintegro de los

1 Actual artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.2

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportes realizados a la administración, fondo de solidaridad, ahorro y legalización ; y, v)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportes realizados a la administración, fondo de solidaridad, ahorro y legalización ; y, v) indexar y actualizar las sumas dejadas de cancelar.

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Ana Milena Suárez Canizales prestó sus servicios como trabajadora social a la E.S.E. Hospital Antonio Nariño, a través de la cooperativa de trabajo asociado «Consentir», de manera ininterrumpida, desde el 1 de diciembre de 2003 hasta el 14 de julio de 2008.

1. Las actividades por las que fue contratad a, como trabajadora social, las realizó personalmente y, por ellas, percibió una remuneración económica mensual.

1. Durante el tiempo en que estuvo vinculada contractualmente, cumplió con un horario de trabajo, recibió órdenes de los directivos y acató los reglamentos establecidos por la entidad.

1. El 23 de marzo de 2011 , presentó «reclamación administrativa» ante el gerente de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes.

1. El 11 de abril de 2011, la coordinadora técnica de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación expidió el oficio D-1299-RTA-R-1348, a través del cual, rechazó ambas peticiones.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

expidió el oficio D-1299-RTA-R-1348, a través del cual, rechazó ambas peticiones.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan como normas violadas los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución; 23 de la Ley 80 de 1993; 3, 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003; 16 del Decreto 4588 de 2006; y 17 de la Ley 1233 de 2008.

Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la demandante sostuvo lo siguiente:

1. La señora Ana Milena Suárez prestó sus servicios, directamente, a la demandada, bajo condiciones de subordinación y dependencia ; motivo por el cual «todas las modalidades adoptadas por la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación» son relaciones laborales. Además, la prestación del servicio fue continua e ininterrumpida, como lo demuestra la sucesi va celebración de contratos entre la entidad de salud y la cooperativa Consentir.

1. La entidad demandada acudió a la cooperativa Consentir para beneficiarse de los servicios de la demandante; sin embargo, trasgredió lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto 4588 de 2006 y 17 de la Ley 1233 de 2008, que prohíben a las cooperativas servir como empresas de servicios temporales; por lo cual, fungió como verdadera empleadora.

1.2. Contestación de la demanda2

La Alianza Fiduciaria S.A., entidad «vocera y administradora del PAR E.S.E. Antonio Nariño», por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por

22 Folios 206 al 217.3

La Alianza Fiduciaria S.A., entidad «vocera y administradora del PAR E.S.E. Antonio Nariño», por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por

22 Folios 206 al 217.3

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las razones que se expresan a continuación:

1. Al momento de la liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño, la señora Ana Milena Suárez Canizales se encontraba vinculada laboralmente a la cooperativa de trabajo asociado «Consentir»; por lo tanto, «dentro del proceso liquidatario de la mencionada E.S.E., no se encuentra reconocida acreencia alguna a su favor».

1. La Alianza Fiduciaria S.A., en tanto vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) de la E.S.E. Antonio Nariño, «no tiene competencia para emitir pronunciamientos frente a los trámites ajenos a los establecido en el contrato aludido [de fiducia mercantil] y mucho men os se encuentra facultada para obligar a la desaparecida

E.S.E. Antonio Nariño Liquidada».

1. Si bien la demandante pretende el reconocimiento de una relación laboral con la E.S.E.

Antonio Nariño, este no resulta procedente, pues «ésta nunca celebró co ntrato con la actora, ni fue interviniente entre las partes contratantes, como se manifiesta en el líbelo de

Antonio Nariño, este no resulta procedente, pues «ésta nunca celebró co ntrato con la actora, ni fue interviniente entre las partes contratantes, como se manifiesta en el líbelo de la demanda, en virtud de que la actora ostentó convenio asociativo a término indefinido con la C.T.A. desde el 1 de diciembre de 2003 hasta el año 2008 (…)».

1. En definitiva, la E.S.E. «no contrató en ningún momento a la actora»; fue la cooperativa de trabajo asociado la que desarrolló los procesos contratados, coordinó los servicios prestados por la demandante, se encargó de la oportuna ejecución de sus acti vidades, controló su calidad, le impuso los correctivos pertinentes y le canceló sus compensaciones.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de inepta demanda, inexistencia de la entidad demandada o ausencia de nexo causal entre los hechos de la demanda y la demandada Alianza Fiduciaria S.A., y falta de legitimación en la causa por pasiva.

1.3. La sentencia apelada3

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 11 de junio de 2019 , accedió parcialmente a l as pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos:

1. El oficio D-1299-RTA-R-1348, de 11 de abril de 2011, no puede ser objeto de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cua nto no dio solución de fondo a la solicitud de la demandante; en consecuencia, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado,4 lo procedente es realizar el juicio de legalidad sobre el acto ficto o presunto

solicitud de la demandante; en consecuencia, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado,4 lo procedente es realizar el juicio de legalidad sobre el acto ficto o presunto negativo derivado de la ausencia de la respuesta.

1. Realizado el análisis de la documental aportada al proceso, surge evidente que entre la señora Ana Milena Suárez Caniza les y la E.S.E. Antonio Nariño (liquidada) existió una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicios celebrados entre ésta última y la cooperativa Consentir, entre el 1 de diciembre de 2003 y el 14 de julio de 2008.

1. De igual ma nera, conforme al contrato de prestación de servicios VA017677 de 14 de junio de 2003, suscrito entre la señora Ana Milena Suárez y el ISS, con el objeto de desarrollar al interior de la Clínica Rafael Uribe Uribe (de la E.S.E. Antonio Nariño), diversas

3 Folios 288 al 295. 4 Cita la sentencia del 15 de octubre de 2015, de la Sección Segunda, radicado 4228-2014.4

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones de forma personal y subordinada, se encuentra probado que, entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2003, también se presentó la relación laboral encubierta con la demandada.

1. Las pruebas testimoniales fueron «claras, precisas y coherentes» en afirmar que la

el 30 de noviembre de 2003, también se presentó la relación laboral encubierta con la demandada.

1. Las pruebas testimoniales fueron «claras, precisas y coherentes» en afirmar que la señora Ana Milena Suárez laboró al servicio de la E.S.E. Antonio Nariño, en la Clínica Rafael Uribe Uribe, como trabajadora social, en el área de urgencias, y que llevó a cabo funciones personales bajo subordinación o dependencia de los directivos de la entidad y que por ello recibió una contraprestación económica.

1. Por todo lo anterior, procede declarar la nulidad del acto ficto o presunto negativo y, en consecuencia, ordenar a favor de la demandante el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que dejó de percibir, entre el 1 de julio de 2003 y el 14 de julio de

2008. La condena deberá asumirla el Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que es el «actual vocero y administrador del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR E.S.E.

Antonio Nariño en Liquidación y el encargado de los procesos judiciales (…)».

1. Finalmente, deben negarse las demás pretensiones de la demanda.

1.4. El recurso de apelación5

1.4.1. La parte demandada, Ministerio de Salud y Protección Social, a través de su apoderado, formuló el recurso de apelación tendiente a obtener la revocatoria de la sentencia, de acuerdo a los siguientes argumentos:

1. «No se encuentran probados fehacientemente los tres (3) elementos esenciales de la relación laboral». En primer lugar, porque «no quedó acreditada la subordinación o

sentencia, de acuerdo a los siguientes argumentos:

1. «No se encuentran probados fehacientemente los tres (3) elementos esenciales de la relación laboral». En primer lugar, porque «no quedó acreditada la subordinación o dependencia como elemento configurativo de mayor importancia para la doctrina y la jurisprudencia», pues el hecho de que los testigos afirmaran qu e la actora debía cumplir órdenes para la E.S.E. Antonio Nariño no es suficiente para demostrarlo, en tanto «debe existir una persona (…) que fije las políticas para la eficiente prestación de los servicios y éste será, obviamente, el contratante (…)».

En segundo lugar, las declaraciones de los testigos «no tienen en el plenario otro medio probatorio para confrontar o corroborar sus dichos, porque no existe ningún soporte documental como programaciones o planillas de turnos con el cual se compruebe que, efectivamente, la señora Ana Milena Suárez se encontraba relacionada para prestar sus servicios en los turnos que, según la demanda, eran impuesto por la E.S.E. (…)».

En tercer lugar, tanto el testimonio de la señora Lora Ruiz como del señor Hernández Triviño carecen de espontaneidad, pues, la primera, no recuerda con suficiencia los presuntos hechos, y, el segundo, «en su relato más bien se observa una narración memorística de unas circunstancias de su propio trabajo y desempeño para el área de estadística (…)»

1. «El Ministerio de Salud y Protección Social no es vocero ni administrador del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño Liquidada». El Ministerio ejerce la representación judicial de la E.S.E. Antonio Nariño Liquidada, pero «sin que ello implique la

Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño Liquidada». El Ministerio ejerce la representación judicial de la E.S.E. Antonio Nariño Liquidada, pero «sin que ello implique la

5 Folios 296 al 302.5

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunción de las condenas derivadas de hechos propios de la E.S.E., en el marco de su funcionamiento o del agente liquidador en el trámite del proceso de liquidación (…)».

1. Existió «omisión del juez administrativo frente a la declaración oficiosa de la prescripción extintiva de los derechos (…)». En los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, de manera oficiosa, debe hacerse el reconocimiento (sic) de la prescripción extintiva cuando a ello hubiere lugar (…)»; sin embargo, en el presente caso, el tribunal omitió realizar un pronunciamiento frente a esta excepción, que debió encontrarla probada.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. La parte demandada, Ministerio de Salud y Protección Social , por conducto de su apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.6

1.5.2. La parte demandante, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el folio 319.

1.5.2. La parte demandante, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el folio 319.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Conforme al artículo 129 del CCA (actual artículo 150 del CPACA), el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, del presente litigio. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual decidirá sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

Según los argumentos de la parte demandada en la alzada, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre la señora Ana Milena Suárez Canizales y la E.S.E. Antonio Nariño existió una relación laboral encubierta entre el 1 de julio de 2003 y el 14 de julio de 2008 ; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclama; ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2-2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los pe riodos de vinculación de la demandante; y iii) determinar sí, efectivamente, el Ministerio de Salud y Protección Social es el ente encargado de asumir la posible condena derivada de la sentencia. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre

encargado de asumir la posible condena derivada de la sentencia. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

6 De acuerdo con el memorial adjunto en el índice 12 del Samai.6

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,

ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, pro porcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones

virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado

7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.7

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.7

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público qu e no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o depen dencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o depen dencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamie nto, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no pued an realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 200 2, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,8

Radicación: 76001-23-31-000-2011-01062-01

Demandante: Ana Milena Suárez Canizales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar

pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de un a absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contract ual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artícul o 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del de ber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ni ngún caso, será posible darle la categoría de empleado publico a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el articulo 122 de la Carta Política.12

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual.

10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo e xterno por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 11 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral

actividad encomendada a la entidad. 11 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación