CE - 760013331002201200243011AUTOQUEDECIDE20221117170912

Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Mecanismo de revisión eventual en acción de grupo Radicación: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Recurrentes: Fernando José Castro Spadaffora y otros Tema: No se accede a solicitud de revisión eventual porque ninguno de los aspectos planteados en la petición cumple con la finalidad establecida en el artículo 272 del CPACA. AUTO Decide la Sala la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 27 de junio de 2019. Esa sentencia revocó en segunda instancia el fallo dictado el 16 de marzo de 2015 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cali y declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. I.- Antecedentes 1.- El 29 de junio de 2012 los actores instauraron demanda de acción de grupo contra el Municipio de Santiago de Cali en la que formularon, entre otras, las siguientes pretensiones: <<1. Declarar la nulidad o ilegalidad de los artículos 62 a 66 del Acuerdo No. 32 de 1998, del artículo 1 del Acuerdo 67 del 2000, el artículo 1 del Acuerdo 0173 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, por medio de los cuales se crea y regula la tasa pro deporte. 2. Declarar la nulidad o ilegalidad de los comprobantes o liquidaciones individuales con fundamento en las cuales se descontó, retuvo o pagó, la tasa pro deporte para cada uno de los integrantes del grupo. 3. Declarar patrimonial y administrativamente responsable

2. Declarar la nulidad o ilegalidad de los comprobantes o liquidaciones individuales con fundamento en las cuales se descontó, retuvo o pagó, la tasa pro deporte para cada uno de los integrantes del grupo. 3. Declarar patrimonial y administrativamente responsable (sic) a los entes demandados por la expedición ilegal de los anteriores actos administrativos, condenándolos a reconocer y pagar los perjuicios causados en relación con los demandantes y con todos y cada uno de los demás integrantes del grupo. 4. Condenar en consecuencia a las entidades demandadas a reconocer y a pagar a título de daño emergente las sumas de dinero que les fueron retenidas, descontadas, pagadas, etc., por concepto de tasa pro deporte.Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

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5. Condenar a título de lucro cesante a las entidades demandadas a reconocer y pagar el interés corriente vigente o en subsidio el interés legal, liquidado en forma individual para cada una de las retenciones, descuentos, pagos, etc. practicados. (…)>>. 2.- El fundamento fáctico de la demanda fue el siguiente: 2.1.- Durante los dos años anteriores a la demanda, más de veinte personas estuvieron sujetos a descuentos y retenciones por concepto de la tasa pro deporte. 2.2.- Los demandantes han sufrido un daño continuado que no ha cesado desde la expedición del Acuerdo Municipal 032 del 30 de diciembre de 1998, mediante el cual se estableció dicha tasa. 2.3.- Los actos administrativos demandados vulneran el principio de legalidad tributaria, toda vez que: 2.3.1.- Crearon una tasa sin fundamento ni autorización constitucional o legal. 2.3.2.- La creación de la tasa no cuenta con un método para recuperar los costos. 3.- El 16 de marzo de 2015 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cali profirió sentencia de primera instancia en la accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El juzgado consideró que: i) en un proceso de nulidad simple, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de los artículos 62 a 66 del Acuerdo 032 de 1998, de los Acuerdos 37 de 1999 y 67 de 2000 expedidos por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, y del Decreto 150 de 1999

proferido por el alcalde municipal de Cali, por medio de los cuales se creó y se reguló la tasa pro deporte; y ii) dicha decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 29 de agosto de 2013, aclarada mediante auto del 11 de diciembre de 2014. 4.- Las partes y el Ministerio Público interpusieron oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 5.- El 27 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia en la cual revocó el fallo de primer grado y declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción1. Al respecto, concluyó que la jurisprudencia mayoritaria del Consejo de Estado vigente para el momento en que se interpuso la demanda establecía que la acción de grupo era improcedente para pronunciarse sobre la

1 Notificada por medio de correo electrónico remitido el 28 de octubre de 2019.Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros 3

legalidad de actos administrativos y condenar al pago de indemnizaciones dinerarias. 6.- Agregó que el hecho de que algunos de los actos administrativos demandados hubiesen sido declarados nulos en un proceso diferente, no convertía la acción de grupo en un proceso de responsabilidad extracontractual derivado de la anulación de actos administrativos de carácter general. Lo anterior, porque esa no era la razón o causa de la demanda, pues para el momento en que se ejerció la acción los actos administrativos se encontraban vigentes y gozaban de presunción de legalidad. 7.- El 8 de noviembre de 2019 el apoderado del grupo actor radicó solicitud de revisión eventual de la sentencia. 7.1.- Es prioritario que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de grupo para demandar la nulidad de actos administrativos en procesos iniciados antes de la entrada en vigencia del CPACA. Esto, en virtud de que existen varias decisiones proferidas por esta Corporación en las cuales se advierte disparidad de criterios sobre el punto mencionado. 7.2.- El Consejo de Estado debe unificar su postura y garantizar la aplicación de las reglas jurisprudenciales vigentes al momento de presentar las demandas para, de esta manera, proteger el acceso a la administración de justicia y la confianza legítima. En el caso concreto el libelo fue radicado el 29 de junio de 2012 por lo que se empleó como fundamento la sentencia más próxima, esta es la proferida el 7 de marzo de 2011 dentro del radicado 23001-2331-000-2003-00650-02, C.P. Enrique Gil Botero, la cual habilitaba el ejercicio de la acción de grupo para demandar la nulidad de actos administrativos. 7.3.- Así las cosas, cuando el tribunal se basó en sentencias diferentes a la antes referida para determinar la improcedencia de la acción de grupo, vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia de los

el ejercicio de la acción de grupo para demandar la nulidad de actos administrativos. 7.3.- Así las cosas, cuando el tribunal se basó en sentencias diferentes a la antes referida para determinar la improcedencia de la acción de grupo, vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia de los actores. Además, el juzgador desconoció que los fallos del Consejo de Estado transcritos en la sentencia de segunda instancia tenían dos salvamentos de voto, por lo cual la postura empleada como base para declarar la indebida escogencia de la acción no era pacífica. 7.4.- Es importante que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia y precise que cuando prospere en forma parcial la indebida escogencia de la acción, se deben resolver de fondo las demás pretensiones. Ello, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial a partir de las facultades de interpretación de las demandas. En el litigio examinado era claro que el tribunal debió estudiar, al menos, las pretensiones indemnizatorias, tal como lo hicieron la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 7 de marzo de 2018 proferida dentro delRadicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

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expediente 22677 y la Subsección C de la misma Sección en el fallo del 30 de enero de 2013 expediente 24020. 7.5.- Es necesario que el Consejo de Estado se pronuncie sobre la caducidad de la acción en los procesos iniciados antes de la entrada en vigencia del CPACA cuando se demandan actos administrativos generales. En el caso concreto, la demanda se formuló el 29 de junio de 2012 por lo que la Ley 1437 de 2011 no era aplicable. 7.6.- El Consejo de Estado debe sentar jurisprudencia en relación con las sentencias en las que la decisión va en contra del derecho de acceso a la administración de justicia por demora en la decisión, pues en el litigio analizado el fallo de segunda instancia se produjo más de siete años después de radicada la demanda. 7.7.- Es perentorio que el Consejo de Estado se pronuncie sobre el criterio de situaciones consolidadas por daños derivados de la ilegalidad de actos administrativos. IV.- Consideraciones 8.- Con fundamento en el artículo 13, parágrafo 1 del Acuerdo 080 de 2019, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la solicitud de selección para revisión eventual de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 27 de junio de 2019. 8.1.- La solicitud se formuló oportunamente en los términos del numeral 1º del artículo 274 del CPACA. En efecto, la sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónico enviado el 28 de octubre de 2019 y la petición se radicó el 8 de noviembre siguiente. 8.2.- La sentencia objeto de la solicitud de revisión fue proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de manera que se trata de un fallo que no era susceptible de apelación ante esta Corporación. 8.3.- Así mismo, en la

de noviembre siguiente. 8.2.- La sentencia objeto de la solicitud de revisión fue proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de manera que se trata de un fallo que no era susceptible de apelación ante esta Corporación. 8.3.- Así mismo, en la petición formulada se expusieron las circunstancias que imponen la revisión y se acompañaron copias de las providencias que, a juicio del grupo actor, contienen divergencias interpretativas, lo cual evidencia el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011.Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

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9.- Los artículos 272 y 273 del CPACA, regulan el mecanismo de la revisión eventual de las sentencias proferidas en las acciones populares y de grupo, en los siguientes términos: <<ARTÍCULO 272. FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. ARTÍCULO 273. PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación>> (énfasis fuera del texto). 10.- De acuerdo con esta disposición el mecanismo de revisión eventual en las acciones de grupo está previsto para unificar jurisprudencia en relación con las normas aplicables a dichas acciones. Por esta razón, la Sala solo analizará el primero de los cargos del

(énfasis fuera del texto). 10.- De acuerdo con esta disposición el mecanismo de revisión eventual en las acciones de grupo está previsto para unificar jurisprudencia en relación con las normas aplicables a dichas acciones. Por esta razón, la Sala solo analizará el primero de los cargos del recurso, en lo atiente a la decisión de declarar la inepta demanda porque la acción no es procedente para reclamar perjuicios derivados de la nulidad de un acto administrativo general. Las demás (7) razones aducidas por el recurrente no se refieren a decisiones adoptadas como consecuencia de la aplicación de la normativa que rige las acciones de grupo. 11.- En relación con este punto, el Consejo de Estado unificó su postura en relación con la procedencia de la acción de grupo para solicitar la devolución de tributos indebidamente pagados. Si bien no existe una sentencia de unificación referida a la procedencia de la acción de grupo para demandar la nulidad de actos administrativos en procesos iniciados antes de la entrada en vigencia CPACA, sí existe una sentencia de unificación2 sobre la procedencia de la acción de grupo para reclamar la devolución de tributos indebidamente pagados. 11.1.- En efecto, en sentencia proferida el 4 de diciembre de 2018 por la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado con 2 De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 274 del CPACA <<La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad (…)>>.Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

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ponencia de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del trámite de revisión eventual de una acción de grupo3, se confirmó la siguiente posición jurisprudencial: <<(…) No es jurídicamente posible reclamar indemnización por el presunto daño antijurídico ante la declaratoria de nulidad del acto general cuando existe regulación legalmente expresa que le impone al afectado reclamar por solicitud expresa la devolución de la suma que pagó y que luego se estableció que tal imposición carecía de sustento legal, y hacerlo dentro de la oportunidad legal; en caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionará la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico; la vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o de generar una decisión administrativa particular, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño (…) de alcance y estirpe antijurídico>>. 11.2.-

La Sala observa que los hechos que dieron origen a la presente acción de grupo hacen referencia al cobro de la tasa pro deporte que fue regulada en actos administrativos generales que posteriormente fueron declarados nulos por esta jurisdicción, y que las pretensiones tienen por objeto la devolución indexada de las sumas pagadas por concepto de dicha tasa. Esta causa petendi tiene características similares a la analizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018 la cual, valga resaltar, fue proferida con anterioridad a la sentencia objeto de la presente solicitud y, en consecuencia, resultaba aplicable al caso concreto, por lo que es innecesario dictar una nueva sentencia de unificación. 11.3.- Así las cosas, a pesar de que en la solicitud de revisión eventual el apoderado del grupo actor manifestó la necesidad de que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de grupo para demandar la nulidad de actos administrativos generales en procesos iniciados antes de la entrada en vigencia del CPACA, para la Sala resulta claro que el estudio del caso concreto en sede de revisión eventual no puede hacerse de manera abstracta y general, sino que debe realizarse en consideración a los hechos y pretensiones formuladas en la demanda de acción de grupo que dio origen a la sentencia de segunda instancia objeto del presente mecanismo. 3 Expediente 66001-33-31-002-2007-00107-01.Radicado: 76001-33-31-002-2012-00243-01 Demandantes: Fernando José Castro Spadaffora y otros

7 11.4.- Por lo anterior, la Sala resalta que ya existe una sentencia de unificación referida a los hechos y pretensiones debatidos en la acción de grupo de la referencia, por lo que carece de objeto emitir un nuevo pronunciamiento sobre el particular. Adicionalmente, la providencia proferida en segunda instancia por el tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y la parte actora no acreditó que esa decisión se opusiera a una sentencia de unificación de esta Corporación. Como consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida en segunda instancia el 27 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. SEGUNDO: Esta providencia será notificada en estado electrónico en los términos del artículo 201 del CPACA. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Presidente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Aclara voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA JAIME E. RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado