CE-76147-33-31-001-2011-00121-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar la jurisprudencia sobre acumulación de procesos y el agotamiento de la jurisdicción FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 76147-33-31-001-2011-00121(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE ALCALA Procede la Sala a resolver la solicitud presentada por el actor para la revisión eventual de la sentencia de 18 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción popular de la referencia, promovida por aquél, a través de la cual confirmó el fallo de 30 de agosto de 2011, emanado del Juzgado Unico Administrativo del Circuito de Cartago -Valle del Cauca-, que aprobó el pacto de cumplimiento logrado entre las partes.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

El 1° de marzo de 2011, el señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, en nombre propio, promovió acción popular contra el Municipio de Alcalá –Valle del Cauca-, con el objeto de proteger los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de

desastres previsibles técnicamente, que estimó vulnerados en razón a que en el Municipio accionado no existen rampas en los andenes de la zona urbana que garanticen el desplazamiento seguro de los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas obligándolos a transitar por la vía vehicular. En reparto le correspondió conocer de la presente acción popular al Juzgado Unico Administrativo del Circuito de Cartago-Valle del Cauca-.

I.2. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

Mediante fallo de 30 de agosto de 2011, el Juzgado Unico Administrativo del Circuito de Cartago-Valle del Caucaaprobó el pacto de cumplimiento logrado entre las partes y ordenó al Municipio de Alcalá expedir el acto administrativo por medio del cual se acata la sentencia de pacto de cumplimiento, en el que el Municipio accionado se comprometa en el término de tres meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia, a realizar los estudios previos a la construcción de las rampas en todos los andenes de la zona urbana del ente territorial, que permitan el acceso, circulación y protección de personas con movilidad reducida de conformidad con las normas técnicas que regulan la materia. De igual forma le ordenó los estudios previos, deberá incluir la realización de la obra en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2012 y ejecutarla en la misma vigencia fiscal y, su iniciación y conclusión deberán ser dentro del menor término técnicamente posible. Señaló que no reconoció el incentivo económico a favor del demandante, toda vez que la ley 1425 de 2010, derogo los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, que

establecían un estimulo para los actores populares.

I.3. FUNDAMENTOS DE LA APELACION.

El señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 30 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Unico Administrativo del Circuito de Cartago-Valle del Caucay, en concomitancia solicitó la revisión eventual de la acción popular. En esencia, adujo: Argumentó que la ley 1425 que derogó los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, no suprimió el incentivo, toda vez que los mencionados artículos establecían los límites del mismo y su eventual destinación, pero éste puede ser concedido en atención al el artículo 34 de la ley 472 de 1997, según el cual, en los eventos en que no se logre pacto de cumplimiento, la acción se resolverá mediante sentencia en la que se debe pronunciar acerca de la fijación del monto del incentivo para el actor popular. Solicitó que se tuviera en cuenta la sentencia de 20 de enero de 2011, proferida por la sección Primera del Consejo de Estado con ponencia de la Magistrada doctora María Claudia Rojas Lasso, dentro del expediente radicado bajo el núm.2005-04950-01, la cual es contraria al fallo de 24 de enero de 2011, proferido por la Sección Tercera de esta Corporación, ya que no hay jurisprudencia que unifique este tema. Solicitó el reconocimiento de costas y que se aplicaran los artículos 1005, 2359 y 2360 del código civil.

I.4. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 18 de octubre de 2011, confirmó el fallo de 30 de agosto de 2011. En relación con la condena en costas señaló que en el presente proceso no hay parte vencida ni vencedora como lo exige el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, ya que en la sentencia de primera instancia se aprobó un pacto de cumplimiento acordado por las partes para proteger los derechos e intereses colectivos. Adujó que las partes y el Ministerio Público participaron en la audiencia de pacto de cumplimiento, quienes fueron escuchados por el Juez y se determinó la forma de protección de los derechos e intereses colectivos, razón por la que se aprobó este pacto de cumplimiento. Precisó que en virtud de la expedición de la ley 1425 de 2010, fueron derogados los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, al igual que todas las disposiciones que le sean contrarias, razón por la que es posible aplicar la figura del incentivo económico solicitado por el actor.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

II.1. COMPETENCIA.

Sea lo primero advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado al modificar el Reglamento de la Corporación mediante Acuerdo núm. 0117 de 12 de octubre de 2010, adicionó el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 55 de 2003, así: “ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003,

por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. ARTICULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En virtud de lo anterior y en armonía con el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión de la acción popular de la referencia formulada por el actor. II.2. Frente a la finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera, ha señalado: “El artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, establece el

mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma dispone: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso

Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2º. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” De lo trascrito se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema,

derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, del texto normativo copiado en precedencia se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: A.- Petición de parte o del Ministerio Público Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la ley. Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 14 de julio de 2009, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, precisa lo siguiente: “En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y

presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, las estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.” B.- Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la

notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. Así las cosas, las particularidades de cada asunto; el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.”1

II.3. EL CASO CONCRETO.

En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 18 de octubre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se notificó a las partes y demás interesados por estado fijado el día 24 de ese mes y año. El 13 de septiembre de 2011 y el 2 de febrero de 2012, el actor en escritos visibles a folios 47 a 49 y 118 del expediente respectivamente, solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en el artículo 11 de

1 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P.: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, AP-2008-00032-01, Noviembre de 2009. la Ley 1285 de 2009. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente. Al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión, se observa que el solicitante pretende que se unifiquen criterios y le sea concedido el incentivo, en consideración a que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió al acuerdo al que llegaron las partes en la audiencia de pacto de cumplimiento en la acción popular y, sin embargo, se negó a reconocerle el incentivo económico previsto en los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por cuanto consideró que al momento de proferir la sentencia de segunda instancia estas normas ya habían sido derogadas por la Ley 1425 de 2010 y, por consiguiente, no eran aplicables. De acuerdo con los anteriores argumentos, considera la Sala que la solicitud del actor cumple los requisitos formales para su admisión. Sin embargo, con el propósito de determinar si hay lugar a ordenar la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resulta necesario realizar algunas precisiones respecto de los hechos que dan sustento a la solicitud y en cuanto a la Jurisprudencia de esta Corporación sobre de la jurisdicción en acciones populares. En la providencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el auto recurrido, toda vez que el Juzgado Unico Administrativo del Circuito Cartago-Valle del Cauca mediante auto de 30 de agosto de 2011,

proferido dentro de la acción popular radicada bajo el núm. 2011-00121, presentada por el actor, aprobó el pacto de cumplimiento logrado entre las partes en audiencia celebrada el 24 de agosto de 2011, a efectos de proteger los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública, y no reconoció incentivo económico ni condeno en costas toda vez que en el proceso no hubo vencido ni vencedor. “(…) Visto lo anterior, se colige que en el evento en que exista multiplicidad de acciones populares que cumplan con los requisitos anotados, es menester proceder a su acumulación, razón por la cual, si el a quo encontró que en las mismas se dan las exigencias requeridas, no debió declarar la nulidad de todo lo actuado ni rechazar la demanda. (…) Según la posición transcrita, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la demanda de acción popular, ya que la accionante en el escrito de demanda cumplió todos los requisitos dispuestos para la procedencia de la misma y la existencia de otros procesos con idéntico objeto, no es causal de rechazo, como quedó anotado. (…)” REVOCASE el proveído recurrido y, en su lugar, se dispone que por el a quo se provea sobre la admisión de la demanda y le imprima el trámite que corresponda.” Por su parte, la Sección Tercera de esta Corporación considera que en la existencia de una o más acciones populares con el mismo objeto demandado y que persigan las mismas declaraciones, determinan la configuración del

agotamiento de la jurisdicción y lo procedente es declarar la nulidad de lo actuado de los procesos adelantados con posterioridad al primero en que se notificó la admisión de la demanda a la parte accionada. Esa Sección precisó en sentencia de 22 de febrero de 2007 (Expediente núm. AP2004-00092, Consejera ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio), lo siguiente: “Frente a la presentación de dos o mas acciones populares en contra de los mismos demandados y en las que se persigan las mismas declaraciones, la Sala ha determinado la existencia de agotamiento de jurisdicción, tesis que se ha sustentado en los siguientes fundamentos: “Cuando en una acción popular se persiga, el mismo objeto que contra el mismo demandado se ha perseguido en otra acción de la misma naturaleza, cabe predicar la existencia de la figura del agotamiento de jurisdicción, cuya estructuración requiere identidad en las partes demandante y demandada, en las pretensiones y en la causa petendi. En relación con la identidad en el accionante, se tiene que ésta se da con independencia del nombre de quien acude a promover la acción por cuanto conforme al articulo 352 de la Ley 472 de 1998, los efectos de la sentencia en acciones populares cobijan no sólo a quienes directamente intervinieron en el proceso sino también a toda la comunidad habida consideración al hecho de ser una acción pública que busca la preservación de los intereses y derechos colectivos. Súmase a lo anterior, que toda la colectividad queda vinculada a la acción dada la obligación que tiene el actor de informar3 a toda la comunidad de la admisión de la acción

popular a través de cualquier medio masivo de comunicación, siendo éste el instrumento para que los ciudadanos puedan participar en la misma como coadyuvantes4 o enterados de la existencia de la acción deban abstenerse de presentar frente a la jurisdicción una nueva acción popular que recaiga sobre el mismo objeto y se funde en las mismas causas de la que se encuentra en trámite, en atención al principio de economía procesal y con el fin de propugnar por la aplicación de la justicia, evitando que se produzcan decisiones contradictorias que generen inseguridad jurídica. “La identidad jurídica de objeto involucra realizar un análisis que conduzca a concluir que la nueva demanda impetrada ante la jurisdicción contiene las mismas pretensiones o declaraciones5. Por consiguiente, para identificar si existe identidad de objeto se deben estudiar los hechos y las pretensiones para confrontarlas con los hechos y pretensiones planteadas en el nuevo proceso.6 En otras palabras, la identidad de objeto exige que la petición en ambos procesos sea la misma. “La identidad de causa jurídica o causa petendi juzgada, se concreta en los motivos o razones que deben aparecer puntualizados a lo largo de la demanda y que surgen de los diferentes hechos narrados, por cuanto del análisis de éstos, es como verdaderamente se puede saber si los fundamentos jurídicos de las pretensiones son idénticos.”7 La presencia de la situación señalada da lugar a que, por falta de jurisdicción, se anule lo actuado en los procesos presentados con posterioridad a aquel en que primero se notificó a la parte demandada

la admisión de la demanda.” 2 “Efectos de la Sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.” 3 Artículo 21 de la Ley 472 de 1998. 4 Artículo 24 Ibidem. 5 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952. Gaceta Judicial, t. LXXII, pág. 86. 6 LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Bogotá, Edit. Dupre, 2005. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 24 de enero de 2007. Exp. No. Ap-907-2004. De acuerdo con las anteriores posiciones, la Sala considera que en el presente caso hay lugar a seleccionar para revisión el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de octubre de 2011, con el propósito de unificar la Jurisprudencia en torno a la actuación procedente por parte del Juez Constitucional ante la existencia de dos o más acciones populares con idéntico objeto en las que no se hubiese proferido sentencia ejecutoriada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: SELECCIONAR PARA REVISION el auto de 31 de octubre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Despacho para lo pertinente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.-

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de marzo de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO