CE - 77 Sentencia 68179VFirmas1 0 20241209104600932 (1)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., seis (06) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO - Legitimación / Interés directo / ACTOS DE TRÁMITE - no son objeto de control judicial / RECHAZO DE LAS OFERTAS – Debe seguir criterios objetivos, no es una facultad que pueda ejercerse discrecionalmente por la entidad contratante / causal de rechazo no puede confundirse con los criterios de desempate en caso de inconsistencias en la información.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.

La controversia planteada se centra en la declaratoria de nulidad formulada contra el acto de adjudicación de una licitación pública, con fundamento en que la propuesta del adjudicatario estaba incursa en una causal de rechazo.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la proferida el 16 de septiembre de 2021, por medio de la cual el

propuesta del adjudicatario estaba incursa en una causal de rechazo.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la proferida el 16 de septiembre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, resolvió

(transcripción literal):

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante, a pagar a favor del IDU la suma equivalente a $10.530.862, que corresponde al 2% del valor de la pretensión de la demanda por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: LIQUÍDENSE las costas.

CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a las siguientes direcciones electrónicas

(…)”.

2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 5 de febrero de 20181 por

el Consorcio Puentes Bogotá2, contra el IDU y el Consorcio Infraestructura Puentes 20173, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos, son los siguientes (transcripción literal, incluidos eventuales errores):

1 Fls. 6 a 40, c. principal. Subsanada el 20 de abril de 2018, incluyendo como litisconsorte necesario por pasiva al Consorcio Infraestructura Puentes 2017, Fls. 46 a 51, c. principal. 2 Integrado por Renan Cardozo Cardozo y Traing Trabajos de Ingeniería S.A.S. Fl. 6, c. principal.

Infraestructura Puentes 2017, Fls. 46 a 51, c. principal. 2 Integrado por Renan Cardozo Cardozo y Traing Trabajos de Ingeniería S.A.S. Fl. 6, c. principal. 3 Integrado por: Yamill Alonso Montenegro Calderón e Infraestructura Integral S.A.S. Fl. 48, c. principal.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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Pretensiones

“3.1. Que se declare la nulidad del Acta de Adjudicación de fecha 24 de julio de 2017 (publicada el 27 de julio) y de su modificación del 3 de agosto de 2017 (publicada el 4 de agosto), suscrita por el Subdirector general de Infraestructura del Instituto d e Desarrollo Urbano IDU, por medio del cual se adjudicó la licitación pública No. IDU -LP-SGI-002-2017 cuyo objeto fue la construcción de obras de conservación de puentes vehiculares en Bogotá D.C. (…).

3.2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 003783 de 2017 expedida por el Subdirector General de Infraestructura del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por medio del cual se adjudicó la licitación pública No. IDU -LP-SGI-002-2017 y la Resolución 0 03974 de 2017 que la modificó, cuyo objeto fue (…).

3.3. Que en consecuencia de las anteriores declaraciones y como restablecimiento del derecho, se declare que la propuesta presentada en la Licitación Pública SGI.002 de 2017 por

2017 que la modificó, cuyo objeto fue (…).

3.3. Que en consecuencia de las anteriores declaraciones y como restablecimiento del derecho, se declare que la propuesta presentada en la Licitación Pública SGI.002 de 2017 por el Consorcio Puentes Bogotá conformada por RENAN CARDOZO CARDOZO (50%) y Train g Trabajos de Ingeniería SAS (50%) era la más beneficiosa para entidad (sic) y, por lo tanto, le correspondía la adjudicación del contrato.

3.4. Que se le reconozca por DAÑO EMERGENTE los gastos que incurrió con ocasión de la presentación de la oferta, correspondientes a la suma de $35.752.381 representados en el pago de la póliza de seriedad de la oferta y gastos administrativos para la presentación de la propuesta.

LUCRO CESANTE

Que a raíz de las anteriores declaraciones se restablezca el derecho a reconocer el monto que en derecho le hubiese correspondido si se le hubiese adjudicado como debía el contrato licitado, el cual se concreta en el valor de $526.543.112 por concepto de utilidades dejadas de percibir, la cual se calcula en el 7% de lo ofertado para la ejecución del contrato No. 1255 de 2017 celebrado entre el Instituto de Desarrollo Urbano y el Consorcio Infraestructura Puentes 2017 de conformidad con la propuesta económica el CONSORCIO PUENTES BOGOTÁ.

3.5. Que la entidad pública demandada, queda obligada a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el art. 192 del CPACA., y reconocerá los intereses de que trata el art. 195 ibídem, a partir del momento de la ejecutoria del fallo.

dentro del término señalado por el art. 192 del CPACA., y reconocerá los intereses de que trata el art. 195 ibídem, a partir del momento de la ejecutoria del fallo.

3.6. Que se indexen las pretensiones condenatorias contenidas en el numeral 3.4. de conformidad a lo establecido por el inciso final del Artículo 284 y numeral 4 del artículo 446 del Código General del Proceso.

3.7. Que se condene en costas a la parte demandada de conformidad al Artículo 188 del

CPACA”4.

Hechos relevantes

3. El 31 de mayo de 2017, el IDU dio apertura a la licitación pública IDU -LP-SGI002-2017, con el objeto de contratar las “obras de conservación de puentes

vehiculares en Bogotá D.C., incluye superestructura, subestructura y accesos”.

4. En la etapa de observaciones el actor indicó al IDU que la carta de presentación de la oferta del Consorcio Infraestructura Puentes 2017 faltó a la verdad, al afirmar “Que ni la Mipyme, ni sus accionistas, socios o representantes legales son empleados, socios, o accionistas de los otros miembros del consorcio, Unión Temporal o promesa de sociedad futura5”, ya que los documentos anexos a la oferta evidenciaban que Yamil Alonso Montenegro era el representante de ese consorcio,

4 Fls. 8 y 9, c. principal. 5 Esta misma manifestación la presentaron otros dos consorcios -Consorcios Vial C&C e Ingeniería Civil - que aunque no presentaron propuesta, fueron observadores de la evaluación inicial.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179)

Demandante: Consorcio Puentes Bogotá

presentaron propuesta, fueron observadores de la evaluación inicial.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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el cual estaba conformado por Yamil Alonso Montenegro (50%) e Infraestructura Integral S.A.S. (50%) de la que también era representante legal; por lo que pidieron aplicar la causal de rechazo del núm. 14 de la cláusula 6.9. del pliego.

5. Esta observación fue reiterada en la audiencia de adjudicación y resuelta negativamente por el IDU, indicando que no había una alteración a la verdad pues en los documentos presentados con la oferta se demostraba que uno y otro sí tenían tal vinculación, más allá de la declaración hecha en la carta de presentación.

6. La licitación se adjudicó al Consorcio Infraestructura Puentes 2017 y el contrato fue suscrito el 8 de agosto siguiente. Argumentó el actor que de no haberse elegido indebidamente al adjudicatario, el Consorcio Puentes Bogotá habría sido el seleccionado al ser el segundo en el orden de elegibilidad.

Fundamentos de derecho

7. Planteó que el IDU transgredió los artículos 6, 13, 83, 90 y 209 de la Constitución Política, 3 del CPACA, 23, 24, 26 y 28 de la Ley 80 de 1993, y 5 de la Ley 1150 de 2007, y los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad. Pidió declarar la nulidad de la resolución de adjudicación y su modificación, fundamentado en que:

2007, y los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad. Pidió declarar la nulidad de la resolución de adjudicación y su modificación, fundamentado en que:

a) El IDU desconoció el pliego de condiciones. La carta de presentación de la oferta imponía manifestar bajo juramento que si el proponente era un consorcio y al menos uno de sus integrantes era una Mipyme, ni ésta “ni sus accionistas, socios o representantes legales son empleados, socios o accionistas de los otros miembros del consorcio, unión temporal o promesa de sociedad futura” . Incumplimiento que se adecuaba a las causales de rechazo 2 y 14 del núm. 6.9 del pliego.

b) La entidad avaló faltar a la verdad. Aunque el IDU invocó jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a que la carta de presentación sólo era la forma de introducir a la entidad los documentos que la conforman, omitió que la presentación de la propuesta implica un sometimiento al pliego y sus reglas.

Contestación de la demanda

8. El IDU 6 se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que aunque el Consorcio adjudicatario efectuó una declaración que no correspondía a la realidad, debía considerarse que: i) la entidad replicó en el numeral 7.1. literal c del pliego de condiciones uno de los criterios de desempate previstos en el artículo 2.2.1.1.2.2.9 del Decreto 1082 de 2015, más no una prohibición a este tipo de vínculos comerciales y/o laborales; ii) el adjudicatario no indujo en error a la entidad, pues aportó varios documentos que ev idenciaban la relación comercial entre los

del Decreto 1082 de 2015, más no una prohibición a este tipo de vínculos comerciales y/o laborales; ii) el adjudicatario no indujo en error a la entidad, pues aportó varios documentos que ev idenciaban la relación comercial entre los integrantes del consorcio; y, iii) la información imprecisa vertida en el anexo 01, no tenía la entidad de falsear las condiciones reales del proponente.

9. Agregó que la parte actora no demostró que su propuesta fuera la mejor, y pidió declarar de oficio todas las excepciones de fondo que resultaran probadas.

6 Fls. 95 a 104, c. principal.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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10. El Consorcio Infraestructura Puentes 2017 7 pidió negar todas las pretensiones.

Como excepción previa 8 planteó la ineptitud de la demanda, y como excepciones de mérito propuso: (i) inexistencia de falsedad en el anexo 1; (ii) la regla del anexo 1 se aplicaba en caso de desempate; (iii) la restricción del núm. 9 de dicho anexo no puede interpretarse de forma amplia; e, (iv) inexistencia de efecto legal práctico en la referida regla.

11. Lo anterior, sustentado principalmente en que la actora ignoró que el señor Yamil Montenegro, como persona natural, era integrante en un 50% del consorcio, y su posición como representante legal de la M ipyme Infraestructura Integral S.A.S.,

11. Lo anterior, sustentado principalmente en que la actora ignoró que el señor Yamil Montenegro, como persona natural, era integrante en un 50% del consorcio, y su posición como representante legal de la M ipyme Infraestructura Integral S.A.S., segundo miembro del ente consorcial, no concretaba la prohibición del núm. 9 del anexo 1, pues aquel no podía ser socio o empleado de sí mismo.

Alegatos en primera instancia

12. Surtido el debate probatorio 9, al alegar de conclusión, el apoderado del actor 10 señaló que la demandada no logró probar los hechos alegados en la contestación de la demanda sobre la legalidad del proceso de selección y la afirmación de que la oferta del adjudicatario fue la mejor. Insistió en los argumentos de la demanda.

13. El IDU11 y el Consorcio Infraestructura Puentes 201712 reiteraron lo dicho en sus argumentos de defensa.

14. El Ministerio Público no se pronunció.

Fundamentos de la providencia recurrida

15. El a quo negó las pretensiones de la demanda. Señaló que la interpretación de lo establecido en el pliego de condiciones y el art. 2.2.1.1.2.2.9. del Decreto 1082 de 2015, no implica la prohibición de que un consorcio conformado por una Mipyme

7 Fls. 106 a 125, c. principal. 8 Estas excepciones fueron sustento (en iguales términos) del recurso de reposición impetrado el 6 de septiembre de 2018

por la demandada contra el auto admisorio de la demanda, el cual fue rechazado por extemporáneo (fls. 76 a 82, 128 a 132 y 134, c. principal). En audiencia inicial celebrada el 10 de julio de 2019, el a quo las declaró no probadas. (Fls. 143 y 144, c. principal). 9En audiencia inicial celebrada el 10 de julio de 2019 el Tribunal decretó las siguientes pruebas documentales aportadas con l a demanda y su adición (contenidas en Cds a folios 47A y 50, c. principal y el Cuaderno 2): i) certificado de existencia y representación legal de Traing Trabajos de Ingeniería S.A.S., integrante del consorcio demandante, y de Ingeniería Puentes y Vías S.A.S., empresa de Renan Cardozo, segundo miembro del ente consorcial, ii) documento de creación del Consorcio Puentes Bogotá y copia de su oferta, iii) garantía de seriedad de la oferta, iv) certificados de pago de nómina devengados por el demandante, v) acuerdos consorciales en que se presentaba Renán Cardozo (integrante del consorcio demandante) con su empresa, vi) soportes del presunto daño emergente, vii) propuestas de Consorcio Infraestructura Puentes 2017, Pavimentos Colombia S.A.S., Unión Temporal EGL, Consorcio Prima Puentes dentro de la licitación bajo análisis, y viii) constancia de conciliación extrajudicial. Respecto al IDU decretó como pruebas documentales (contenidas en Cd a fl. 105, c. principal): i) acta de cierre de convocator ia,

1. evaluaciones iniciales de los oferentes, iii) informe y respuesta a observaciones sobre evaluación inicial, iv) evaluaciones finales de la entidad, v) acta, audio y video de audiencia de adjudicación, vi) memorando 20174150165173 del 21 de julio de 2017, y v ii) acta de adjudicación de la licitación del 24 de julio de 2017 y su acta de modificación suscrita el 3 de agosto de 2017.

En favor del Consorcio Infraestructura Puentes 2017 decretó como pruebas documentales (contenidas en Cd a fl. 216, c. principal):

1. Resolución 2595 de 2017, ii) respuesta del IDU a observaciones, con fecha del 31 de mayo de 2017, iii) Adenda No. 1 al pli ego de condiciones, iv) Acta de cierre del proceso de selección de 13 de junio de 2017, v) Evaluación inicial de propuestas y observaciones, vi) pliego de condiciones definitivo, vii) informe de evaluación final de las propuestas, observaciones y documento de respuesta de la entidad demandada, ix) respuesta del consorcio demandado a las observaciones, x) Resoluciones 3783 y 3974 de 2017, xi) contrato de obra IDU 1255 de 2017, xii) acta de inicio de obra, xiii) certificado de existencia y representación de Yamill Montenegro Calderón, xiv) Certificado de existencia y representación legal de Infraestructura Integral S.A.S., y xv) acuerdo consorcial. El a quo a su vez, decretó como prueba el interrogatorio de parte de Renán Cardozo en su calidad de representante legal del consorcio demandante. 10 Intervención reposa a índice 40 del aplicativo SAMAI de primera instancia. 11 Intervención reposa a índice 38 del aplicativo SAMAI de primera instancia.

legal del consorcio demandante. 10 Intervención reposa a índice 40 del aplicativo SAMAI de primera instancia. 11 Intervención reposa a índice 38 del aplicativo SAMAI de primera instancia. 12 Intervención reposa a índice 39 del aplicativo SAMAI de primera instancia.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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en la que uno de sus trabajadores hiciera parte del otro integrante del acuerdo consorcial pudiera participar en el proceso de licitación, pues ello se estableció como un criterio de desempate que no tuvo aplicación en este caso.

16. Tampoco se acreditó que el adjudicatario indujera en error a la entidad, pues el IDU al resolver la observación en la audiencia de adjudicación señaló que en los documentos entregados con la propuesta estaba el certificado de existencia y representación legal de Infraestructura Integral SAS, así como los documentos de conformación del consorcio que constataban que el señor Yamil Alonso Montenegro hacía parte de dicha sociedad, sin ocultamiento de tales vínculos.

17. Concluyó que la parte actora no logró demostrar que su propuesta fuera la mejor.

II. EL RECURSO INTERPUESTO

18. La parte actora pidió revocar totalmente la decisión impugnada. Alegó que el a quo incurrió en indebida interpretación de la causal 14 de rechazo contenida en el núm. 6.9. del pliego, pues aunque reconoció que el consorcio demandado mintió en el anexo 1 de la propuesta, se basó en los demás documentos para descartar esa

núm. 6.9. del pliego, pues aunque reconoció que el consorcio demandado mintió en el anexo 1 de la propuesta, se basó en los demás documentos para descartar esa incorrección, al argumentar que no existió mala fe en su actuación.

19. Bajo la referida causal, bastaba entregar información contradictoria o no veraz para haber tenido que desestimar esa oferta, pero el Tribunal creó un requisito de análisis adicional sobre la mala fe del oferente, y citó dos sentencias proferidas por esta Corporación13 en las que se avaló el rechazo de las ofertas en las que se había dado información errónea, inexacta o falaz.

Trámite de segunda instancia

20. Al alegar de conclusión, la parte actora reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y en el recurso de apelación 14. El IDU insistió en lo manifestado en la contestación de la demanda y pidió confirmar el fallo impugnado15. El apoderado del Consorcio Infraestructura Puentes 2017 16 además de reiterar los argumentos de defensa, alegó que la interpretación propuesta por el demandante sobre el núm. 9 del anexo 1 del pliego de condiciones y la causal 14 de rechazo de las ofertas, no es ajustada a derecho al ser contraria al artículo 28 de la Ley 80 de 1993, en tanto busca extender la regla de desempate hacia una prohibición de participación.

21. No hubo pronunciamiento del Ministerio Público.

III. CONSIDERACIONES

Objeto del recurso de apelación

13 i) “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Alberto Montaña Plata,

III. CONSIDERACIONES

Objeto del recurso de apelación

13 i) “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Alberto Montaña Plata, 5 de agosto de 2019, expediente 25000-23-26-000-2009-00264-01 (45118)” y; ii) “Sentencia nº 73001-23-33-000-2013-0015901 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de junio de 2017”. 14 Intervención a índice 26 del aplicativo SAMAI. 15 Intervención a índice 19 del aplicativo SAMAI. 16 Intervención a índice 20 del aplicativo SAMAI.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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22. La Sala analizará si la falta de veracidad en la manifestación que hizo el adjudicatario, relativa a que “ni sus accionistas, socios o representantes legales son empleados, socios o accionistas de los otros miembros del consorcio, unión temporal o promesa de sociedad futura” era razón suficiente para el rechazo de su propuesta; o, como determinó el a quo, era necesario analizar los documentos entregados con la oferta y valorar la buena o mala fe del adjudicatario.

23. Conforme al medio de control de nulidad y restablecimiento promovido, se impone a la Sala abordar los siguientes aspectos; (i) delimitar los actos susceptibles de control judicial en el caso concreto; (ii) legitimación por pasiva del Consorcio

23. Conforme al medio de control de nulidad y restablecimiento promovido, se impone a la Sala abordar los siguientes aspectos; (i) delimitar los actos susceptibles de control judicial en el caso concreto; (ii) legitimación por pasiva del Consorcio Infraestructura Puentes 2017 bajo el medio de control aducido; y finalmente se pasa a (iii) analizar si se desvirtúa la presunción de legalidad del acto de adjudicación.

Motivación de la sentencia

(i) Actos precontractuales pasibles de control judicial

24. En el presente asunto, la actora formula como objeto de nulidad y restablecimiento: (i) el acta de la audiencia de adjudicación de fecha 24 de julio de 2017; (ii) el acta de audiencia en la que se modificaron los términos de la adjudicación fechada el 3 de agosto de 2017; (iii) la Resolución 3783 de 2017 expedida por el Subdirector General de Infaestructura del IDU por medio de la cual se adjudicó la licitación pública IDU-LP-SGI-002-2017; y (iv) la Resolución 3974 de 2017 que modificó la anterior. En consecuencia , resulta forzoso precisar las decisiones que pueden ser demandadas ante la jurisdicción, de aquellas que por su naturaleza no son objeto de control judicial.

25. Tratándose de actuaciones administrativas contractuales, el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece que son aplicables las normas que rigen los procedimientos y actuaciones administrativas, siempre que sean compatibles con la finalidad y principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

26. Al acudir a los preceptos de la Ley 1437 de 2011, la parte primera de este

y actuaciones administrativas, siempre que sean compatibles con la finalidad y principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

26. Al acudir a los preceptos de la Ley 1437 de 2011, la parte primera de este compendio regula el procedimiento administrativo común y principal 17, esto es, la estructura que define el sistema de garantías, principios y deberes que debe cumplir la Administración para el nacimiento, formación y producción de los actos administrativos18.

27. Al interior de esta norma, el legislador distinguió entre los denominados actos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o impiden darle continuidad 19, los segundos corresponden a actuaciones necesarias en el camino de conformación del acto definitivo.

17 “ARTÍCULO 34. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicar án las disposiciones de esta Parte Primera del Código”. 18 Sin perjuicio de aquellos procedimientos y asuntos regulados por leyes especiales. 19 ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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28. La función jurídica asignada a estas dos clases de actos explica, así mismo, su aptitud o no para ser impugnados. De conformidad con los artículos 74 y 75 20 del CPACA sólo los que se catalogan como definitivos pueden ser escrutados por los medios de control dispuestos en la ley, en tanto contienen de manera cierta y concreta la manifestación de voluntad de la Administración; lo que no sucede con los actos de trámite, pues aunque éstos traen elementos necesarios para llegar a una determinación, sólo representan las actuaciones de impulso propias del procedimiento administrativo que precede a la expresión de voluntad final de la

Administración.

29. En la fase precontractual también hacen presencia ambos tipos de actos, de modo que por su naturaleza sólo aquellos que tienen la connotación de definitivos son susceptibles de impugnación. Así ocurre v. gr. respecto del pliego de condiciones, la declaratoria de desierta y el acto de adjudicación -el primero en tanto define las bases del proceso de selección y del futuro contrato21; el segundo, finaliza la actuación por imposibilidad de llegar a una selección; y el tercero, culmina satisfactoriamente al elegir el ofrecimiento más favorable-.

30. La distinción entre estos actos en punto a su impugnabilidad ha sido analizada de tiempo atrás bajo la teoría de los “actos separables del contrato”, indicando que tienen esta connotación aquellos que por su carácter definitivo son susceptibles de control, con independencia y autonomía respecto del contrato22.

31. Esta precisión se conecta con las disposiciones del art. 141 del CPACA 23 que

tienen esta connotación aquellos que por su carácter definitivo son susceptibles de control, con independencia y autonomía respecto del contrato22.

31. Esta precisión se conecta con las disposiciones del art. 141 del CPACA 23 que prevé la posibilidad de demandar de forma individual los actos que preceden a la celebración del contrato por los mecanismos dispuestos en los arts. 137 y 138 ib. sin tener que enjuiciar el contrato mismo 24, siempre y cuando se trate de actos definitivos, pues son los que se categorizan como separables para efectos de su examen judicial, como lo ha establecido esta Subsección25.

32. Bajo esta comprensión, dos de los actos enjuiciados en el caso concreto no son susceptibles de control judicial por pertenecer a la categoría de actos de trámite: (i) el acta de la audiencia pública de adjudicación de la licitación pública 002 de 2017, y (ii) el acta de audiencia en la que se modificaron los términos de la adjudicación fechada el 3 de agosto de 2017. Lo anterior en la medida que dichas “actas” registran, más no contienen en sí mismas una decisión de la administración en torno a la adjudicación del proceso licitatorio. Cualquier incorrección que se aduzca sobre ellas desemboca en las determinaciones llevadas al acto de adjudicación que

20 “ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. 21 Más allá de las modificaciones de las que por su naturaleza es susceptible el pliego de condiciones, ello no afecta su

preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. 21 Más allá de las modificaciones de las que por su naturaleza es susceptible el pliego de condiciones, ello no afecta su connotación de acto definitivo en la medida que esta característica no se equipara con el concepto de intangibilidad ni el de irrevocabilidad. 22 La doctrina ha señalado que “[e]l acto separable impugnable debe ser un acto administrativo decisorio en sentido técnicojurídico, pues los simples actos de la administración meramente preparatorios no pueden ser objeto de impugnación (…)”. DROMI, José Roberto, “La licitación pública” (segunda ed.), Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo, 1977, pág. 423. 23 “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. (…) “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 [nulidad] y 138 [nulidad y restablecimiento del derecho] de este Código, según el caso”. 24 La teoría de los actos separables imperó en el sistema procesal administrativo bajo el Decreto 01 de 1984, pero con la Ley 446 de 1998 (art. 32) ello se modificó y se dispuso que “[u]na vez celebrado éste [el contrato], la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”. El CPACA retomó la teoría de los actos separables, como lo determina su art. 141. 25 Ver, entre otras, sentencia del 20 de mayo de 2024, Exp.11001032600020190016200 (65.008), M.P. José Roberto Sáchica.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179)

25 Ver, entre otras, sentencia del 20 de mayo de 2024, Exp.11001032600020190016200 (65.008), M.P. José Roberto Sáchica.Radicación: 25000233600020180010401 (68.179) Demandante: Consorcio Puentes Bogotá Demandado: IDU y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

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es el que contiene la decisión conclusiva de la entidad y que, al ser impugnado por vía judicial recoge tales reproches.

33. Sirva esta precisión para señalar el objeto del control bajo el sub lite se sitúa en las resoluciones 3783 de 2017, y su modificatoria 3974 del mismo año, de manera que el control jurisdiccional que se apresta a hacer esta Sala apuntará a los actos administrativos precitados.

(ii) Falta de legitimación por pasiva del Consorcio Infraestructura Puentes 2017

34. Derivado de lo anterior, bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento instaurado, y de cara a las pretensiones aducidas por el demandante, no existe un reproche de ilegalidad respecto del contrato derivado de la culminación y escogencia del proceso licitatorio IDU-LP-SGI-002-2017. Por lo anterior, y más allá de que fuera decisión del Tribunal a quo integrar a la pasiva al Consorcio Infraestructura Puentes 2017 como litisconsorte necesario , lo cierto es que esta figura plural adolece de tal connotación litisconsorcial pues, como atrás se expuso, bajo la teoría de los actos separables los medios de control frente a los actos