CE - 7_760012331000201000632011SENTENCIA20220419090501_TCListadoTitulados133124225355205095-2022

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERASUBSECCIÓN B

Bogotá, DC, dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992)

Actor: CORPOSERVIC SA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN SENTENCIA Síntesis: la sociedad Corposervic SA demanda al municipio de Santiago de Cali para que le pague las obras ambientales ejecutadas el 29 de enero de 2009 con ocasión del vendaval ocurrido ese día. El municipio sostuvo que no ordenó la realización de esas actividades a la sociedad demandante y que por consiguiente las mismas carecen de soporte contractual.

El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque no se dejaron salvedades en el acta de liquidación del contrato suscrita por ambas partes.

Temas: Acta de liquidación bilateral del contrato estatal – corte de cuentas – efecto transaccional – necesidad de dejar salvedades o glosas / Teoría de los hechos cumplidos o del enriquecimiento sin causa – fue introducida con el recurso de apelación lo que constituye una modificación a la causa petendi de la demanda – no es posible su estudio de fondo.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle

del Cauca mediante la cual negaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito del 26 de mayo de 2010 (fls. 119 a 129 cdno. 1) la sociedad Corporación Ambiental y de Desarrollo Sostenible J-3 Servicios – Corposervic SA, a través de apoderado judicial (fl. 1 cdno. 1), presentó demanda de controversias

2 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia contractuales contra el municipio de Santiago de Cali para que se acceda a las siguientes pretensiones: “1. Condénase al municipio de Santiago de Cali a pagar a la Corporación Ambiental y de Desarrollo Sostenible J3 Servicios - Corposervic SA el valor de quinientos ochenta y seis millones de pesos moneda corriente ($586000.000,oo) más los perjuicios de orden material, daño emergente, lucro cesante, intereses corrientes y de mora que le fueron ocasionados o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, monto que ha de ser actualizado en su valor conforme a lo previsto en el artículo 178 del CCA. a. Condénase al municipio de Santiago de Cali a pagar a Corposervic el valor de lso perjuicios materiales como daño emergente y lucro cesante hasta por un valor o suma que estimo, alcanzaría su señoría los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que usted decretaría en la sentencia. b. Intereses legales y moratorios al no haber percibido el dinero de

quinientos ochenta y seis millones de pesos moneda corriente en la oportunidad contractual establecida, lo que produce un interés comercial legal y moratorio que debe resarcirse por la entidad contratante desde la fecha de la cancelación de los valores hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y valor que sería liquidado a partir del momento de ejecutoriada la sentencia a favor de mi representado y que oportunamente se realizaría su liquidación teniendo en cuentas (sic) las normas legales según la Superintendencia Bancaria.

2. A la sentencia que ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA” (fls. 123 y 124 cdno. 1).

Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) El 29 de enero de 2009 se presentó en la ciudad de Santiago de Cali un fuerte aguacero y un vendaval que arrancó muchos árboles en diferentes sectores de la ciudad, especialmente en el sur del municipio. 2) Los daños derivados del fenómeno de la naturaleza fueron atendidos de inmediato por Corposervic en razón del llamado efectuado por las autoridades municipales. 3) Precisamente, para el 29 de enero de 2009 Corposervic tenía pendiente finiquitar la relación contractual celebrada con el municipio de Santiago de Cali con la firma 3 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia del acta de liquidación del Convenio de Asociación 412 de 2008 celebrado entre las

partes. 4) A pesar de que el convenio estaba en proceso de liquidación, el alcalde de Santiago de Cali y el director del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente - DAGMA “ordenan tácitamente” (fl. 121 cdno. 1) a la empresa Corposervic SA adelantar varias actividades en virtud de la emergencia ocurrida el 29 de enero de 2009 tales como: destape de las vías obstruidas por árboles derribados, recuperación y poda de las diferentes especies arbóreas impactadas, relación de desechos vegetales, entre otros; el valor total de las obras ejecutadas ascendió a $586000.000,oo. Como fundamentos jurídicos de la demanda la parte actora invocó los artículos 83 de la Constitución Política; 23, 26, 28, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993; 32 de la Ley 1150 de 2007 y, 1062, 1603 y 1613 del Código Civil, adujo que la entidad demandada está obligada a pagar los valores adeudados por concepto de las actividades ejecutadas el 29 de enero de 2009.

2. La admisión y la contestación de la demanda 1) La demanda se admitió en auto de 31 de mayo de 2010 (fl. 132 y 133 cdno. 1) y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2) El municipio de Santiago de Cali contestó la demanda y formuló la excepción de inexistencia de la relación contractual (fls. 151 a 154 cdno. 1); como argumentos de

oposición expuso:

a) El asociado, con pleno conocimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 y de las estipulaciones del Convenio 412 de 2008, ejecutó actividades adicionales originadas por el aguacero del 29 de enero de 2009 sin que existiera fundamento contractual, puesto que para ese momento no se había suscrito ningún contrato adicional o nuevo contrato que amparara las obras ejecutadas por la sociedad demandante. 4 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia b) Tampoco existe prueba de que la administración municipal haya originado, motivado o solicitado la prestación del servicio desarrollado por Corposervic por lo cual no resulta viable aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa. c) Finalmente, no se puede aceptar el argumento de la demandante según el cual las obras ejecutadas el 29 de enero de 2009 tenían soporte contractual correspondiente a la obligación del contratista del mantenimiento arbóreo del municipio, debido a que no se aportaron pruebas de que efectivamente ese día se atendieron 2280 árboles con un costo unitario de $190.000.

3. Los alegatos de conclusión 1) Vencido el período probatorio dispuesto en providencia de 6 de septiembre de 2010 (fl. 156 y 157 c. 1) el tribunal de primera instancia mediante auto del 16 de octubre de 2012 corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 184 cdno. 1).

1. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda, agregó que con las pruebas aportadas se demostró que desarrolló las obras de recolección de árboles derribados, tala de árboles en mal estado, poda de especies fracturadas, entre otros, las cuales contaban con soporte contractual de conformidad con el Convenio 412 de 2008 suscrito entre las partes. 3) La parte demandada alegó que el Contrato 412 de 2008 solo estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2008 y que para la fecha de los hechos -29 de enero de 2009ya se encontraba finalizado y liquidado a entera satisfacción de las partes, sin que las estas hubieran suscrito un contrato adicional o un negocio jurídico nuevo (fls. 197 a 204 cdno. 1). 4) El Ministerio Público guardó silencio.

5 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia

4. La sentencia de primera instancia El 26 febrero de 2015 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda (fls. 210 a 235 cdno. ppal.); los fundamentos de la providencia apelada son los siguientes: 1) La liquidación del contrato es la etapa en la cual las partes realizan el corte de cuentas de la ejecución del contrato y, por tanto, se dejan las salvedades sobre las obligaciones cumplidas y las incumplidas. 2) El 21 de febrero de 2009, las partes de mutuo acuerdo liquidaron el Convenio

412 de 2008; en el acta se incluyeron todos los valores por las actividades ejecutadas, se dejó la constancia de que no existían valores adicionales por reconocer o reclamar por los contratantes y que el municipio cumplió con todas las obligaciones contractuales de allí que Corposervic renunciaba a toda acción, reclamación o demanda. 3) La jurisprudencia ha señalado que en el acta de liquidación bilateral se deben dejar las constancias respectivas sobre las posibles o eventuales reclamaciones futuras y, en consecuencia, “las divergencias que no se hayan manifestado durante dicha etapa, no pueden ser alegadas posteriormente y por ende alergarlas jurídicamente” (fl. 231 cdno. ppal). 4) Para la fecha en que ocurrieron los hechos invocados en la demanda el contrato 412 de 2008 se encontraba vigente y entre sus obligaciones estaba la correspondiente a la tala de árboles por circunstancias derivadas de emergencias ambientales. 5) En el acta de 21 de febrero de 2009, mediante la cual se liquidó bilateralmente el Contrato 412 de 2008, las partes no dejaron salvedades y el contratista no advirtió que formularía una reclamación por servicios adicionales prestados el 29 de enero de ese año; por el contrario, en ese documento las partes se declararon a paz y salvo. 6 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia

5. El recurso de apelación Inconforme con la decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación el

cual fue concedido en auto del 27 de marzo de 2015 (fl. 253 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 25 de septiembre del mismo año (fl. 271 cdno. ppal.). Los fundamentos del recurso de apelación de la parte actora (fls. 400 a 403 cdno. ppal.) son, en síntesis, los siguientes: 1) El Convenio 412 de 2008 nada tiene que ver con los hechos ocurridos en el vendaval del 29 de enero de 2009, puesto que para la fecha de la emergencia ambiental Corposervic ya había terminado las labores de trabajo fitosanitario de los árboles que amenazaban ruina. 2) En el proceso no se discute el contenido y alcance de las obligaciones del Convenio 412 de 2008 “el cual quedó recibido a satisfacción por las partes” (fl. 239 cdno. ppal.). 3) La ejecución de una obra o la prestación de un servicio sin que exista contrato estatal perfeccionado constituye uno de los grandes problemas jurídicos que ha afrontado la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que en estos eventos es necesario establecer cuál es el fundamento jurídico que le sirve de soporte a las reclamaciones en contra de las entidades públicas que se benefician con la prestación ejecutada. 4) El fundamento de la teoría del enriquecimiento sin causa se encuentra en el principio de buena fe y en el artículo 831 del Código de Comercio que contiene un principio general del derecho en los términos del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. 5) El alcalde municipal de Santiago de Cali ha debido declarar la urgencia manifiesta de conformidad con el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 ya que los hechos

ocurridos el 29 de enero de 2009 se enmarcaban en ese supuesto. 7 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia

6. El trámite de segunda instancia Mediante auto de 3 de junio de 2016 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 275cdno. ppal.).

La parte actora elaboró un cuadro en el que explicó las actividades ejecutadas el 29 de enero de 2009 (fls. 276 a 282 cdno. ppal.). La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión general y 4) condena en costas.

1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El objeto de la controversia se centra en determinar si resulta viable el análisis y eventual reconocimiento de las obras ejecutadas por la demandante el día 29 de enero de 2009 con ocasión del vendaval ocurrido en la ciudad de Santiago de Cali.

La Sala confirmará la sentencia apelada porque el referido convenio 412 de 2008 se liquidó bilateralmente por las partes sin que se hubieran dejado salvedades,

constancias o glosas; no estudiará la controversia desde la teoría de los hechos cumplidos o el enriquecimiento sin causa porque la sociedad demandante solo invocó este fundamento con el recurso de apelación lo que supone una clara modificación de la causa petendi, lo cual no era legalmente posible en ese momento procesal, y violaría los derechos del debido proceso y defensa de la parte demandada. 8 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia

2. Análisis del caso concreto La liquidación del contrato es el corte de cuentas o balance final de la ejecución del mismo; en la etapa de liquidación las partes finiquitan el contrato y, por tanto, realizan un balance económico, jurídico y técnico de las obligaciones y de su ejecución a lo largo de la vigencia del negocio jurídico.

La liquidación tiene como propósito poner punto final al contrato, por cuanto se hace un corte de cuentas en el que las partes se dejan a paz y salvo y/o, en su defecto, dejan salvedades para posterior reclamación. El término liquidación etimológicamente proviene del latín “liquidare” que significa poner término a una cosa; por su parte, el Diccionario de la Lengua Española define liquidar como “poner término a algo o estado de cosas”. En ese orden de ideas, la liquidación del contrato más que una convención es un pacto jurídico, por cuanto su propósito o finalidad está encaminado a extinguir obligaciones y no a crearlas. El 21 de febrero de 2009 las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral

del “Convenio DAGMA 412 de 2008”; en la cláusula décima de este documento se pactó: “mediante la presente liquidación del convenio se declara que las partes se encuentran a paz y salvo por todo concepto respecto de las obligaciones mutuas pactadas en el Convenio DAGMA 12 de 2008 y en tal sentido durante la ejecución del mismo no surgieron situaciones que le generaran desequilibrio económico a alguna de las partes, razón por la cual el conviniente renuncia expresamente a iniciar cualquier trámite legal contra el municipio de Cali – DAGMA” (fl. 26 cdno. 1). En ese orden de ideas, el tribunal de primera instancia acertó al precisar que las partes del mencionado convenio 412 de 2008 se declararon a paz y salvo y, por consiguiente, no dejaron salvedades o constancias que permitieran ventilar posteriores reclamaciones. 9 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia Ahora bien, la parte actora modificó su argumentación con ocasión del recurso de apelación para sostener que el fundamento de la demanda no se encontraba en el negocio jurídico suscrito sino, en un eventual hecho cumplido que habría operado por haber atendido la emergencia ambiental ocurrida el 29 de enero de 2009. La Sala considera que esta nueva argumentación implica una significativa modificación de la causa petendi1 introducida con el recurso de apelación, motivo por el cual no es posible estudiarla por cuanto se desconocería la garantía del

principio de congruencia y, consecuencialmente, los derechos fundamentales del debido proceso y de defensa2. Así las cosas, la Sala se abstendrá de analizar la controversia desde la perspectiva de esa nueva argumentación introducida con el escrito de apelación, esto es, la teoría de los hechos cumplidos o del enriquecimiento sin justa causa. 1 “La causa petendi hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico constituido no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica”. Corte Constitucional, sentencia T-218 de 2010, reiterada en sentencia T-534 de 2015, MP Alberto Rojas Ríos. 2 “La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario (…) cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del

principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra parte, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con base en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de febrero de 2021, exp 54.110, MP María Adriana Marín. 10 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia

3. Conclusión general La Sala confirmará la sentencia apelada porque se acreditó que las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral sin dejar salvedades o constancias relacionadas con futuras reclamaciones y, por el contrario, se declararon a paz y salvo.

De otra parte, en relación con el argumento introducido con el recurso de apelación, esto es, la eventual configuración de un enriquecimiento sin causa a favor del municipio, la Sala considera que no es posible su análisis de fondo porque implicaría una violación grave del principio de congruencia y de los derechos fundamentales del debido proceso y de defensa de la entidad demandada.

4. Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso; en el presente asunto no hay lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que las partes no obraron de esa forma.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º) Confírmase la sentencia del 26 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal. 11 Expediente No. 76001-23-31-000-2010-00632-01 (53.992) Actor: Corposervic SA Medio de control de controversias contractuales-sentencia de segunda instancia 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por Secretaría de la Sección devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.