CE - 7_810012339000202200074011AUTOQUERESUEL20220930093814-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 81001233900020220007401

Demandante: Daniel Alfonso Linares González Demandado: Departamento de Arauca Asunto: Resuelve sobre una recusación AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver la recusación presentada por la señora Karen Yireth Herrera Colmenares contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette

Manrique Alonso. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. El señor Daniel Alfonso Linares González1 presentó demanda contra el Departamento de Arauca, en ejercicio del medio de control de nulidad2, con el fin de que se declarara la nulidad de los artículos 1.°, 4.° y 5.° del Decreto 864 de 24 de mayo de 20223 expedido por la Gobernadora del Departamento de Arauca.

2. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Arauca, mediante auto de 5 de agosto de 20224, resolvió: i) admitir la demanda; ii) vincular a la 1 Actuando en nombre propio. 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 3 “[…] Por medio del cual se priorizan y aprueban proyectos de inversión financiados con cargo a los recursos provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco de la Ley 2056 de 2020; Decreto 804 de 2021 y demás disposiciones concordantes […]” 4 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2. “[…] Expediente Digital – Testigo Documental CE Proceso en su integridad (.pdf) NroActua 2 - 06AutoAdmiteDemanda […]” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Número único de radicación: 81001233900020220007401

Asociación Regional de Municipios del Caribe – AREMCA, y iii) ordenar notificar personalmente al demandado, a la vinculada y al Ministerio Público y, por estado, a la parte demandante. La recusación presentada contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca

3. La señora Karen Yireth Herrera, mediante escrito recibido el 16 de agosto de 20225, solicitó a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, declararse impedidos para continuar con el trámite del proceso y señaló que, en caso de no manifestar su impedimento, presentaba recusación, porque, a su juicio, se encuentran incursos en las causales previstas en los numerales 2.°, 12.° y 14.° del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20126.

4. Señaló que Yidis Mariles Colmenares Concha presentó solicitud de tutela ante el Tribunal Administrativo de Arauca contra el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, porque, a su juicio, al proferir el auto de 13 de julio de 2022, por medio del cual decretó la medida provisional de suspensión de los procesos de selección de la Asociación Regional de Municipios del Caribe – AREMCA identificados con los radicados núms. “ITS-SMC-003-2022, ITR-SMEC-009-2022, ITRSMC002, SMC-011-2022, SMC012-2022 y smc-013-2022”, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 81001333300120220049700, vulneró sus derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud y la vida digna; proceso que se identificó con el número único de radicación

81001233900020220006600.

5. Indicó que el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante auto de 19 de julio de 2022, admitió la solicitud de tutela referida supra y negó la medida provisional solicitada7 consistente en “[…] suspender el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia de 13 de julio de 2022 proferida por el Accionado Juzgado Primero Administrativo de Arauca dentro de la acción de tutela que allí se sigue 5 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2. “[…] Expediente Digital – Testigo Documental CE Proceso en su integridad (.pdf) NroActua 2 - 12RecusaLuisNorbertoCermeño; 13RecusaYenitzaMarianaLopezB;

14RecusaLidaYannetteManriqueA […]” 6 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]” 7 Al respecto, consideró: “[…] Significa que no se demostró en esta etapa inicial, la necesidad ni la gravedad ni la urgencia imperiosa, como tampoco la razonabilidad ni la proporcionalidad de la medida provisional que se pidió, lo cual junto con todos los aspectos que contiene la demanda y los que exponga el demandado y los vinculados, solo será posible decidir pero entonces de fondo cuando se profiera la sentencia. […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Número único de radicación: 81001233900020220007401 bajo el radicado número 81001333300120220049700, por el cual suspendió los procesos de selección de AREMCA […]”.

6. Adujo que el Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia de 1 de agosto de 2022, en la cual declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, mediante sentencia de 28 de julio de 2022, había decidido el asunto.

7. Explicó que “[…] concurren las causales del artículo 141 del CGP, numerales 2, 12 y 14, pues […] ya emitió concepto frente a los mismos hechos que nos trae la presente acción de nulidad simple, en especial la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 1.°, 4.° y 5.° del Decreto 864 de 24 de

mayo de 2022 y dar trámite a toda la acción de simple nulidad […]. Puede usted señor Magistrado ver que la medida cautelar solicitada por el accionante es la misma sobre la cual el Juez Primero Administrativo de Arauca impuso la medida de suspensión provisional y que el Tribunal Administrativo del cual usted hace parte del quorum decisorio como cuerpo colegiado negó la medida de suspensión provisional requerida, circunstancia que deja entrever que ya ese Tribunal tomo parte al respecto y emitió concepto de fondo sobre este tema. […]”.

8. Argumentó que estaba legitimada para formular la recusación, por cuanto la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad, con el fin de controvertir un acto administrativo de carácter general.

Pronunciamiento de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca

9. Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, mediante escrito de 22 de agosto de 2022, no aceptaron la recusación formulada.

10. En ese sentido, señalaron que no incurrieron en: i) la causal prevista en el numeral 2.º del artículo 141 de la Ley 1564, porque no conocieron ni realizaron ninguna actuación “[…] en instancia anterior […]” del medio de control de nulidad de la referencia; ii) la causal prevista en el numeral 12.º del artículo 141 de la Ley 1564, por cuanto “[…] ninguno de nosotros ha dado consejo ni concepto fuera de actuación judicial sobre el tema en discusión […]”, y iii) la causal prevista en el numeral 14.º del artículo 141 de la Ley 1564, en la medida que no tenían pleito

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Número único de radicación: 81001233900020220007401 pendiente en que se controvirtiera la misma cuestión jurídica que debían decidir en este proceso, “[…] por tratarse de acciones judiciales distintas, autónomas, con demandantes y pretensiones diferentes y objetos de protección diversos, este proceso de acción de nulidad no depende para decidirse de lo que se adoptara en los de tutela […] ni viceversa […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las causales de impedimento y recusación; iv) el análisis del caso concreto, y v) las conclusiones.

Competencia de la Sala

12. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437: y ii) 132, en especial, el numeral 5.º de la Ley 14379, sobre el trámite de las recusaciones: esta Sala es competente para resolver sobre la recusación formulada contra los Magistrados del Tribunal

Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso. Problema jurídico

13. Le corresponde a la Sala determinar si los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, se encuentran o no incursos en

las causales de recusación previstas en los numerales 2.°, 12.° y 14.° del artículo 141 de la Ley 1564. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las causales de impedimento y recusación

14. Vistos los artículos: i) 130 de la Ley 1437, sobre las causales de impedimento y recusación; y ii) 141 de la Ley 1564, sobre las causales de recusación, en especial los numerales 2.°, 12.° y 14.º, que disponen lo siguiente: 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080. 9 Modificado por el artículo 22 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”.

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Número único de radicación: 81001233900020220007401 “[…] ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación

las siguientes: […].

2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.

[…].

12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado,

agente del Ministerio Público, perito o testigo. […]

14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. […]”.

15. Las causales de impedimentos y recusaciones establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad.

16. La Corte Constitucional10 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.

17. Respecto al principio de imparcialidad, la citada sentencia señaló que, a la presunción de imparcialidad solo se llega en cuanto sea posible garantizar que el funcionario judicial procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes.

18. Ahora bien, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha considerado que las causales de impedimento, por ser taxativas y de aplicación restrictiva, comportan una

excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al juez y, como tal, están debidamente delimitadas por el legislador, sin que puedan extenderse o ampliarse, a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien la decide no es discrecional11. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa 11 Sala Plena, ver entre otros, auto del 23 de septiembre de 2003, número único de radicación 110010315000200301060 01, actor Hernán Herrera Giraldo, Magistrado Ponente Jesús María Lemos Bustamante. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Número único de radicación: 81001233900020220007401

19. Asimismo, esta Corporación ha señalado que no basta con invocar la causal, sino que deben expresarse las razones por las cuales el juez o magistrado considera que se encuentra en el supuesto de hecho descrito “[…] con indicación de su alcance y contenido, capaz de alterar su capacidad objetiva y subjetiva para decidir, pues por tratarse de un estado interno de ánimo que otro funcionario habrá que valorar, solo puede ser conocido a través de lo expresado por el sujeto que lo vivencia; sin esto, o con un enunciado genérico o abstracto, se presenta una valoración insuficiente, que puede llevar al rechazo de la declaración de impedimento […]”12

20. Por tanto, se torna imperativo admitir la separación de aquellos jueces o

magistrados que se encuentren en alguna de las causales señaladas en la ley, en aras de garantizar los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia, señalados en el artículo 5.º de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996. Sobre el trámite y la legitimación para formular recusaciones

21. Vistos los artículos: i) 132 de la Ley 1437, sobre el trámite de las recusaciones; ii) 223 ibidem, sobre la coadyuvancia en los procesos de nulidad, según el cual “[…] en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado […]” y iii) 142 de la Ley 1564, sobre la oportunidad y la procedencia de la recusación, se determina, entre otros asuntos que: 21.1. La recusación podrá formularse en cualquier momento del proceso, de la ejecución de la sentencia, de la complementación de la condena en concreto o de la actuación para practicar pruebas o medidas cautelares extraprocesales. 21.2. No podrá recusar quien sin formular la recusación haya hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a dicha gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de abril de

2016, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02185-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Número único de radicación: 81001233900020220007401 21.3. No serán recusables ni podrán declararse impedidos los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación ni los que deben dirimir los conflictos de competencia ni los funcionarios comisionados. 21.4. En el mismo auto que declare infundada la recusación, si se encontraré que la parte recusando o su apoderado actuaron con temeridad o mala fe, se les impondrá una multa a favor del Consejo Superior de la Judicatura.

22. A su vez, esta Corporación13, sobre la legitimación para formular las recusaciones ha considerado que: i) quien presente la solicitud debe tener legitimación para formularla y ii) cuando sea interpuesta por una persona que carezca de dicha legitimación deberá ser rechazada14.

Análisis del caso concreto

23. La señora Karen Yireth Herrera, mediante escrito recibido el 16 de agosto de 202215, solicitó a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, declararse impedidos para continuar con el trámite del proceso y señaló que, en caso de no manifestar su impedimento, presentaba recusación, porque, a su juicio, se encuentran incursos en las causales previstas en los numerales 2.°,

12.° y 14.° del artículo 141 de la Ley 1564.

24. Lo anterior, por cuanto profirieron el auto de 19 de julio de 2022 y la sentencia de 1 de agosto de 2022, dentro del expediente del proceso de tutela identificado con el número único de radicación 81001233900020220006600, generando así un pronunciamiento “[…] frente a los mismos hechos que nos trae la presente 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 18 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, proceso identificado con el número único de radicación:

11001032400020170018100. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 23 de abril de 2015, C.P. Alberto Yepes Barreiro (E), número único de radicación 11001-03-28-000-2014-00099-00. 14 En ese sentido, ha señalado que “[…] De la lectura armónica de los artículos contenidos en el CPACA, que regula las recusaciones y su trámite, se puede deducir que solo las partes y/o coadyuvantes están legitimadas para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de un determinado proceso. Lo propio sucede con las causales de recusación contenidas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, hoy 141 del Código General del Proceso, pues de su análisis sistemático también se concluye que solo las partes pueden invocarlas, porque en efecto su materialización afecta a la parte que la trae al proceso […]. Bajo este panorama, es evidente que al no ser parte ni coadyuvante […] no tiene legitimación para recusar […], razón

por la cual la Sala rechazará la solicitud elevada por el citado ciudadano […]”. Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 23 de abril de 2015, C.P. Alberto Yepes Barreiro (E), número único de radicación 11001-03-28-000-2014-00097-00. 15 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2. “[…] Expediente Digital – Testigo Documental CE Proceso en su integridad (.pdf) NroActua 2 - 12RecusaLuisNorbertoCermeño; 13RecusaYenitzaMarianaLopezB; 14RecusaLidaYannetteManriqueA […]” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Número único de radicación: 81001233900020220007401 acción de nulidad simple, en especial la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 1.°, 4.° y 5.° del Decreto 864 de 24 de mayo de 2022 […]”.

Al respecto, la recusante afirmó que estaba legitimada para formular la recusación, por cuanto la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad, con el fin de controvertir un acto administrativo de carácter general.

25. Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, mediante escrito de 22 de agosto de 2022, no aceptaron la recusación formulada, por considerar que la acción de tutela identificada con el número único de radicación 81001233900020220006600 y el medio de control de nulidad de la referencia son

procesos distintos y autónomos, por lo que no se podía afirmar que conocieron o realizaron alguna actuación en una instancia anterior; dieron consejo o concepto fuera de la actuación judicial ni que tenían un pleito pendiente en el que se controvirtiera la misma cuestión jurídica que debían decidir en este proceso.

26. Sobre el particular, una vez verificado el contenido de la demanda y las actuaciones del proceso de la referencia, se observa que: 26.1. La demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad por el Señor Daniel Alfonso Linares González contra el Departamento de Arauca. 26.2. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Arauca, mediante auto de 5 de agosto de 202216, admitió la demanda y vinculó a la Asociación Regional de Municipios del Caribe – AREMCA. 26.3. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Arauca notificó el referido auto a la parte demandante y a la asociación vinculada, el 9 de agosto de 2022. 26.4. La señora Karen Yireth Herrera Colmenares presentó escrito de recusación, el 16 de agosto de 2022.

27. En ese sentido, aun cuando la recusante puso de presente que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad, es preciso resaltar que, conforme se explicó supra, en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial, cualquier persona puede pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. 16 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2. “[…] Expediente Digital – Testigo Documental CE Proceso en su

integridad (.pdf) NroActua 2 - 06AutoAdmiteDemanda […]” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

Número único de radicación: 81001233900020220007401

28. Al respecto, se advierte que, en el caso sub examine, el Tribunal Administrativo de Arauca profirió auto admisorio de la demanda, el 5 de agosto de 2022; sin embargo, la señora Karen Yireth Herrera Colmenares, quien presentó el escrito de recusación de 16 de agosto de 2022, no ha solicitado ser reconocida como coadyuvante, por lo que, al no ser parte, no haber sido vinculada ni haber sido reconocida como coadyuvante, no está legitimada para formular recusaciones en el proceso de la referencia, situación que da lugar al rechazo de la solicitud.

Sobre la multa

29. Visto el numeral 7.° del artículo 132 de la Ley 1437, sobre la multa en el trámite de la recusación.

30. En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una multa a la señora Karen Yireth Herrera Colmenares, en la medida que, no se probó que haya actuado de mala fe o con temeridad al proponer la causal de recusación.

Conclusiones

31. La Sala rechazará la recusación formulada contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, con fundamento en las causales establecidas en los numerales 2.°, 12.° y 14.° del artículo 141 de la Ley

1437, en la medida que, la señora Karen Yireth Herrera Colmenares carece de legitimación. En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

III. RESUELVE: PRIMERO: RECHAZAR la recusación formulada contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

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SEGUNDO: NO IMPONER multa a la señora Karen Yireth Herrera Colmenares, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Por Secretaría, comunicar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, doctores Luis Norberto Cermeño, Yenitza Mariana López Blanco y Lida Yannette Manrique Alonso, esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente al despacho de origen para resolver lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co