CE - 80_760012333000202101149011SENTENCIASENTENCIA20220728151709_TCListadoTitulados133116979002467023-2022

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01149-01

Demandante: JUAN PABLO MOSQUERA MORA

Demandados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL MEDIO

AMBIENTE – DAGMA Y OTROS

Tema: Confirma improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia dictada el 21 de enero de 2022, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Juan Pablo Mosquera Mora, en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó al Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente1, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la CVC2, a la Personería de Cali y a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, con la finalidad de obtener el cumplimiento del parágrafo 4 del artículo 87 del Acuerdo 0373 de 20143, expedido por el Concejo de Cali. 1.2. Hechos 1.2.1. El demandante manifestó que el barrio “Rodrigo Lara Bonilla” (Cali) fue

aprobado mediante el Acuerdo 2 de 1990 y que, de conformidad con los Acuerdos 24 de 1983 y 86 de 1987, se estableció que el área destinada debe comprender, la de vivienda, educación, salud, seguridad y recreación, cuyos parámetros serán establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal. 1 En adelante DAGMA. 2 En adelante CVC. 3 “Por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de contenido de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santiago de Cali”. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Explicó que en el mencionado barrio se planteó la zona verde ubicada en la calle 72U y 72R, con carrera 27G y 27G1 para el plan de silvicultura4 de Cali, según los instrumentos de planeación. Indicó que la referida zona verde había sido clasificada en el POT5 (Acuerdo 069 de 2000), como receptor pluvial6, posteriormente, con ocasión del POT del año 2014, (Acuerdo 0373), se determinó como zona verde y espacio público y estructura ecológica complementaria, y en la UPU7-4 se clasificó como ARA-US8. 1.2.2. Informó que, mediante Resolución 4132.0.21-626 de 2016, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal cambió el uso del suelo de la aludida zona

verde y le asignó el uso residencial, bajo el argumento que en el año 2012 se expidió la licencia de construcción para el proyecto urbanístico Torres de La Paz del Plan Jarillón. 1.2.3. El demandante aludió que hasta ahora no se ha realizado la cesión gratuita de zona verde al barrio Rodrigo Lara Bonilla y que el DAGMA en respuesta al informe ambiental en relación con el proyecto urbanístico Torres de La Paz, expresó que ese proyecto cruza con el ARA-US. 1.2.4. Señaló que el 27 de octubre de 2021 solicitó al DAGMA el cumplimiento del parágrafo 4° del artículo 87 del Acuerdo 0373 del 2014 y, por consiguiente, los usos de suelo establecidos en el plan de manejo ambiental del humedal El Pondaje. Igualmente, informó que a través de peticiones a la CVC y al Ministerio de Ambiente, pidió que se acatara la política pública nacional de humedales de Colombia. Y a la Personería Ambiental y a la Procuraduría Ambiental, que se ordenara al DAGMA y a la CVC obedecer el plan de manejo ambiental referido. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “[…] NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY INCUMPLIDA Parágrafo 4 del artículo 87 del Acuerdo 0373 del 2014 […] 1Ordene al Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (DAGMA) dar Cumplimiento a los usos del suelo ARA-US y ARA-C establecidos en el plan de manejo ambiental del humedal El Pondaje. 4 Según la Real Academia Española “1. f. Cultivo de los bosques o montes. //

2. f. Conjunto de técnicas y conocimientos relativos al cultivo de los bosques o montes.”. link:

https://dle.rae.es/diccionario 5 Plan de Ordenamiento Territorial. 6Según la Real Academia Española: “1. adj. Perteneciente o relativo a la lluvia. Agua pluvial. Sistema pluvial.”. link: https://dle.rae.es/diccionario 7 Unidad de Planificación del Distrito de Aguablanca. 8 Área de recuperación ambiental para uso sostenible. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01

2Que en consecuencia de la anterior petición se le ordene al DAGMA Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente suspender y revocar las licencias urbanísticas y de construcción del proyecto urbanístico Torres de La Paz ubicado en el predio con dirección calle 72U y 72R entre carreras 27G y 27G1 del Barrio Rodrigo Lara Bonilla. 3Que en consecuencia de la anterior petición, el DAGMA Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente ordene la demolición del proyecto urbanístico Torres de La Paz. 4Que en consecuencia de la primera petición, el DAGMA Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente sancione a los curadores urbanos que expidieron las licencias de urbanización y construcción. 5Que en consecuencia de la primera petición, el DAGMA Departamento

Administrativo de Gestión del Medio Ambiente le ordene al Departamento Administrativo de Planeación Municipal revocar la Resolución 626 del 2016 por medio del cual le quitó la condición de zona verde y espacio público al predio ubicado en la calle 72U y 72R entre carreras 27G y 27G1 del barrio Rodrigo Lara Bonilla. 6Se ordene al Ministerio de Medio Ambiente y a la CVC ayudar al DAGMA con los procesos administrativos para la revocación de los actos administrativos que facilitaron el proyecto urbanístico Torres de La Paz. 7Se ordene a la personería ambiental y a la procuraduría ambiental hacer vigilancia y seguimiento al cumplimiento del plan de manejo ambiental del humedal El Pondaje. 8Compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación. 9Condenar en costas al DAGMA”. 1.4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca que, por medio de auto de 13 de diciembre de 2021, la admitió9 y ordenó notificar como autoridades demandadas al DAGMA, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la CVC, a la Personería de Cali , a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y vinculó en calidad de tercero con interés al municipio de Cali, a la Constructora e Inmobiliaria Enlace SAS y a la Caja de Compensación Familiar - COMFANDI. 1.5. Informes10 1.5.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aludió la falta de

legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la encargada de formular los planes de manejo ambiental de los humedales, máxime que contra dicha entidad 9 Previa inadmisión de la demanda de acuerdo con el auto que se profirió el 2 de diciembre de 2021, por el magistrado ponente del presente asunto en primera instancia. 10 De acuerdo con el informe de paso a despacho de la Secretaría del Tribunal de 17 de enero de 2022. “[…] La parte vinculada Distrito de Cali contestó en término. La parte accionada Personería de Cali contestó en término. La parte vinculada Comfandi contesto en término. La parte accionada Minambiente contestó en término. La parte vinculada Inmobiliaria Enlace contestó fuera de término. La CVC, el DAGMA y la Procuraduría para Asuntos Agrarios guardaron silencio. […]”. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01 tampoco se agotó el requisito de la renuencia. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción. 1.5.2. La Personería de Cali manifestó que para atender la solicitud presentada por el actor, dio traslado a las entidades encargadas para que rindieran informe sobre las actuaciones adelantadas sobre la situación planteada, frente a lo que, además

de atenderla, realizó el seguimiento al estado de los humedales de Cali correspondiente a los periodos 2017 y 2018, analizó hallazgos de los humedales, en el que se encontró incluido el de El Pondaje y realizó recomendaciones para la preservación de dicho ecosistema. Solicitó su desvinculación del presente trámite, toda vez que no es la competente para ejercer las actuaciones tendientes al cumplimiento de las normas de uso de suelo y de obras urbanísticas. 1.5.3. El municipio de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó que las autoridades ambientales han obedecido la norma cuyo acatamiento se depreca, con la expedición de la Resolución 157 de 2004, que acogió el plan de manejo del “Humedal El Pondaje”. 1.5.4. COMFANDI solicitó negar la acción. Al respecto, informó que el predio sobre el cual se desarrolla el proyecto Torres de La Paz fue clasificado como área de actividad residencial predominante, de conformidad con el artículo 258 del Acuerdo 069 de 2000 y hacía parte del “polígono normativo” PCO-PN-128 RMI-IC, adoptado por el Acuerdo 258 de 2009, cuya ficha normativa indicaba que el uso principal es el residencial (vivienda). Explicó que. en Oficio 310-DT-150/2015 de 23 de abril de 2015, EMCALI informó que el predio no forma parte de las áreas tributarias de los “Colectores del Barrio La Paz y Comuneros 11”, dado que la concepción inicial para el proyecto integral de drenaje de la zona oriental, el sector localizado en la transversal 72W entre calles

72U y 72S, era un canal abierto; el cual, posteriormente, se modificó a la tubería de desvío oriental hasta su entrega a la laguna El Pondaje. Señaló que, mediante Resolución No. U76001-2-12-029 de 20 de diciembre de 2012, con base en el Acuerdo 069 de 2000 (POT), se expidió la licencia de urbanización y construcción sobre el predio en el cual se desarrolla el proyecto Torres de La Paz. Aludió que el demandante no allegó las pruebas que demuestren su afirmación consistente en que el POT del año 2014 clasificó como zona verde y espacio público (estructura ecológica complementaría) el predio sobre el cual se desarrolla el proyecto Torres de La Paz. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01 1.6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 21 de enero de 2022, declaró la improcedencia por subsidiariedad, al concluir que el demandante cuenta con otros mecanismos judiciales, de acuerdo con las pretensiones que formuló, como lo son la acción popular o la nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos. 1.7. Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

Manifestó que la sentencia de 21 de enero de 2022 incurrió en “falsa motivación por yerro sustantivo” al declarar improcedente la acción de cumplimiento, porque no tuvo en cuenta el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 (ley de ordenamiento territorial) que establece que toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y esa ley. De acuerdo con lo anterior sostuvo que el parágrafo 4º del artículo 87 del Acuerdo 0373 de 2014 corresponde al plan de ordenamiento territorial de Cali, instrumento de planificación legislado por la Ley 388 de 1997. Asimismo, sostuvo: “Que el ARA-US Área de Recuperación Ambiental y Uso Sostenible hace parte de la zonificación del humedal El Pondaje y dicha zonificación lo establecen las Resoluciones 196 del 2006 y 157 de 2004. Que la acción de expedir la Resolución 626 del 2016 por medio del cual le quita la condición de zona verde y espacio público al predio ubicado en la calle 72U y 72R entre carreras 27G y 27G1 por parte de planeación municipal, incumple el acto administrativo y la ley. Que la acción de expedir la resolución para deforestar los arboles del área de recuperación ambiental y uso sostenible por parte del DAGMA, incumple el acto administrativo y la ley. Que la acción de construir 160 unidades de vivienda sobre un área de recuperación ambiental y uso sostenible por parte de la constructora enlace, incumple el acto

administrativo y la ley”. En consecuencia, solicitó estudiar la legalidad de la Resolución 196 del 2006, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 8 de la ley 393 de 1997 y que se acceda a sus pretensiones. 1.8. Trámite en segunda instancia La CVC solicitó confirmar la sentencia de 21 de enero de 2022 y adicionar la “RATIO DECIDENDI en la falta de competencia de la CVC en jurisdicción del municipio de 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Santiago de Cali, dado que en dicha jurisdicción se encuentra el DAGMA, que es la autoridad ambiental con competencia para atender los asuntos de carácter ambiental, tal como lo indica el artículo 66 de la Ley 99 de 1993”. Al respecto, pidió que no se aplique respecto a la CVC, el parágrafo 4º del artículo 87 del Acuerdo No. 0373 de 2014 proferido por el Concejo de Cali, teniendo en cuenta que dicha corporación no tiene competencia para imponer obligaciones a una entidad de mayor jerarquía dentro del Sistema Nacional Ambiental SINA, tal como lo contempla el artículo 4º de la Ley 99 de 199311. Dijo que el actor “Dice que la CVC dé cumplimiento al artículo 87 parágrafo 4 del acuerdo 0373 del 2014 plan de ordenamiento territorial de Santiago de Cali; sin

especificar ¿Qué puntos? ¿Qué está incumpliendo la CVC?” ni aportó prueba de sus manifestaciones. Por medio de auto de 24 de febrero de 202212, se advirtió que el objeto del escrito que presentó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, no era impugnar la decisión de primera instancia, como se indicó en el auto que la concedió13, sino que se adicionara la sentencia por parte del Tribunal a quo frente a un punto que se aludió no fue resuelto y que fue propuesto en la contestación a la demanda radicada oportunamente, de manera que, en atención a que el reparo recayó en un aspecto que acaeció en esa instancia, se devolvió el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se pronunciara. El a quo, en providencia de 11 de marzo de 202214, negó la solicitud al concluir que la CVC “(…) presenta una serie de argumentaciones inherentes a la competencia de dicha entidad en asuntos de carácter ambiental dentro de la jurisdicción del municipio de Cali, y a la inaplicación de una norma en el mismo sentido, aspectos que no encuadran en la figura de adición de la sentencia, teniendo en cuenta que en la sentencia de primera instancia se declaró la improcedencia de la misma, no debiendo ser objeto de pronunciamiento dicho aspecto”. El asunto retornó a esta Corporación el 19 de julio de 2022, como consta en el índice 19 de SAMAI15. 11 Igualmente, para sustentar su petición acudió a las previsiones de la Ley 1617 de 2013, el Decreto 0203 de 2001, el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y la sentencia T-397/97 de 20

de agosto de 1997 de la Corte Constitucional M.P. Antonio Barrera Carbonell. 12 Índice 4 de SAMAI, del trámite del presente asunto en segunda instancia. 13 Auto de 3 de febrero de 2022, contenido en el índice 34 de SAMAI, del trámite en primera instancia. 14 Providencia obrante en el índice 41 de SAMAI del trámite de primera instancia. 15 Se precisa que el accionante presentó memorial el 11 de abril de 2022, en el que manifestó “Solicito respetuosamente que el tribunal administrativo del valle tome medidas y garantice el derecho fundamental a la administración de la justicia. Que en consecuencia de la anterior petición se envíe el expediente con radicación # 01149-00 de la acción de cumplimiento al consejo de estado.”, índice 44, en atención a lo anterior, el expediente fue enviado en por parte del Tribunal a quo el 18 de julio de 2022, como consta en los índices 45 y 46 de SAMAI de esa instancia. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 199716, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 201117, así como en el artículo 13, numeral

7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 21 de enero de 2022 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró improcedente por subsidiariedad, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a las demandadas respecto de la norma cuyo obedecimiento se deprecó, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, el cumplimiento del parágrafo 4 del artículo 87 del Acuerdo 0373 de 2014 y, en consecuencia: i) que se suspendan y revoquen las licencias urbanísticas y de construcción del proyecto urbanístico Torres de La Paz del barrio Rodrigo Lara Bonilla de Cali , así como su demolición, ii) sancionar a los curadores urbanos que expidieron las licencias de urbanización y construcción del referido proyecto, iii) que se revoque la Resolución 626 de 2016, iv) que se realice vigilancia y seguimiento al obedecimiento del plan de manejo ambiental del humedal El Pondaje y v) compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación? 16 “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento

de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 17 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis

del caso concreto. 2.3.1. Generalidades18 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. De este modo, la acción constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el

cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares 18 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-2333-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01 del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”19.

Sin embargo, para que la acción prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se

desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)20. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1. Normas contra las que procede la acción

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política21. Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas 19 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 20 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Juan Pablo Mosquera Mora Demandados: Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente y otros Radicado: 76001-23-33-000-2021-01149-01 constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte

Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”22. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado23. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción

de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”24. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,25 a menos que estén apropiados;26 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior27. 22 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 25 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 26 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Albert