CE-81001-23-33-000-2014-00051-01(ACU)-2015

RECHAZO DE LA DEMANDA - No se acreditó el requisito de constituir en renuencia / RENUENCIA - Requisito de procedibilidad Está demostrado que en el caso concreto no se constituyó en renuencia al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, de manera que se incumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, frente al cual el artículo 12 ibídem expresa que en caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano. La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso no se alegó ni se acreditó.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8 / LEY 393 DE 1997ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015) Radicación número: 81001-23-33-000-2014-00051-01(ACU)

Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO REGIONAL ARAUCA

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCION

EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION JUDICIAL

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 7 de octubre de 2014 mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Arauca, Sala de Oralidad negó la acción constitucional formulada por la Defensoría del Pueblo Regional Arauca, contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. 1.1. La solicitud En ejercicio de la acción de cumplimiento la Defensoría del Pueblo Regional Arauca, por medio de apoderado judicial, demandó del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, que se “disponga el regreso inmediato del Juzgado Penal del Circuito de Saravena, a su sede habitual de trabajo, que es el municipio de Saravena”. 1.2. Pretensiones La parte actora en escrito de demanda solicitó: “…PRIMERA.- Que se declare que el JUZGADO PENAL DEL CIRCUITO DE SARAVENA, conforme a lo contemplado en el Acuerdo del Honorable Consejo Superior de la Judicatura correspondiente, fue creado para estar ubicado geográficamente en el municipio de Saravena, sede del Circuito Judicial de Saravena, del Distrito Judicial de Arauca, de la Rama Judicial del poder público circuito judicial que tiene competencia para conocer de los casos que ocurran en los municipios de SARAVENA, TAME, ARAUQUITA, FORTUL, CUBARA entre otros y de ninguna forma en la ciudad de Arauca. SEGUNDA.- Que la actual ubicación del susodicho juzgado en el municipio de Arauca, se ha constituido en una situación problemática para la correcta administración de justicia en el CIRCUITO JUDICIAL DE SARAVENA, por obvias razones.

TERCERA.- Que en razón a que el JUZGADO PENAL DEL CIRCUITO DE SARAVENA, fue creado para despachar en jurisdicción de ese municipio y de que actualmente funciona y despacha en la ciudad de Arauca sin justificación alguna y de la situación problemática que ello implica para la correcta administración de la justicia, esta dependencia de la Rama Judicial debe regresar de inmediato a su sede habitual de trabajo, que es el municipio de Saravena, cabecera del Circuito Judicial de Saravena. CUARTA.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a la SALA ADMINISTRATIVA del Honorable Consejo Superior de la Judicatura, disponga el regreso inmediato del Juzgado Penal del Circuito de Saravena, a su sede habitual de trabajo, que es el municipio de Saravena”. 1.3. Hechos  El Juzgado Penal del Circuito de Saravena, fue creado para atender las necesidades del servicio de administración de justicia para que funcionara “…con sede permanente y habitual de trabajo en Saravena, cabecera de ese Circuito Judicial que cubre los municipios de Saravena, Fortul, Tame, Arauquita y Cubara (Boyacá)”.  Según comunicado del 25 de marzo de 2011 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dispuso el traslado del Juzgado Penal del Circuito del municipio de Saravena a la ciudad de Arauca, como consecuencia del asesinato de quien fungía como Jueza Penal del Circuito de Saravena.  El Presidente de la Sala Administrativa, señaló que a partir del 30 de marzo de 2011, empezaría a funcionar ese despacho judicial en la capital de Arauca, sin

que perdiera competencia para conocer los casos de Saravena, “…ya que los ciudadanos de esa localidad seguirán contando con el Juzgado, aunque TRANSITORIAMENTE funcionará en Arauca, y agrega: 'No podemos quitarle jueces a los ciudadanos, ese es un derecho fundamental que ellos tienen de acceder a la administración de justicia’”.  La Defensoría del Pueblo de Arauca, adujo que recibe permanentes quejas de usuarios, abogados litigantes, defensores públicos, servidores públicos, etc., sobre los traumas causados en la administración de justicia procesal penal en el Circuito de Saravena, en razón a los desplazamientos a la ciudad de Arauca a cumplir diligencias en un despacho judicial que debería funcionar en su sede habitual Saravena.  Adujeron que otras dependencias de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación funcionan en el Circuito Judicial de Saravena debidamente protegidos, por lo que el Juzgado Penal no puede ser la excepción.  Han pasado tres años desde el traslado del juzgado en forma transitoria a la ciudad de Arauca, tiempo suficiente para que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ordene el inmediato regreso y adopte las medidas de seguridad necesarias para garantizar la protección de los funcionarios y empleados judiciales que les permita laborar con tranquilidad. 1.4 Trámite de la acción de cumplimiento Por auto de 22 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la acción de cumplimiento y dispuso notificar al Director Ejecutivo de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura. 1.5. Contestación de la demanda

El Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de que fue notificado, guardó silencio (fl. 54). 1.6. Fallo impugnado Por sentencia de 7 de octubre de 2014 el Tribunal Administrativo de Arauca negó la acción constitucional, al concluir que: “…en el presente caso, no contiene la norma aducida como incumplida un mandato imperativo, inobjetable y actualmente exigible para cumplir, respecto del Consejo Superior de la Judicatura, pues se reitera, no existe obligación legal que (sic) el Juzgado Penal del Circuito de Saravena permanezca allí de forma permanente sin excepción alguna. Asimismo, se está dando cumplimiento al Acuerdo No. PSAA05-3002 de agosto 17 de 2005, pues allí se establecen dos obligaciones, una que constituye la regla general, según la cual el Juzgado deberá funcionar en el municipio de Saravena, y la otra es que por situaciones de orden público podrá el Despacho funcionar en otro lugar, así que el cumplimiento de la segunda regla solo se da si presenta la situación fáctica de desorden público en el municipio mencionado, lo cual se presente en el sub examine, de manera pues que el Consejo Superior de la Judicatura no ha desconocido los mandatos que le impone el Acuerdo No PSAA05-3002 DE AGOSTO 17 DE 2005”. 1.7. Impugnación Por escrito presentado el día 7 de octubre de 2014, el apoderado de la parte actora impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Arauca y solicitó que se revocara el fallo y despacharan favorablemente las pretensiones de la acción.

Manifiesta que “…tanto la posición de la autoridad accionada al mantener al Juzgado Penal del Circuito de Saravena, funcionando fuera de su sede natural de trabajo que es el Circuito Judicial de Saravena, como la sentencia impugnada, desconocen sin justificación alguna, porque no aparecen en el plenario, pruebas fehacientes de que contra los jueces y empleados judiciales instalados en el Circuito Judicial de Saravena, se hayan presentado amenazas en su contra, por causa o con ocasión de sus funciones”. Afirmó que “…en el expediente administrativo que debe haberse levantado por parte del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y que no enviaron al Magistrado que lo solicitó, para tomar la decisión de retirar ‘transitoriamente’ el Juzgado Penal del Circuito de Saravena de la cabecera del municipio del mismo nombre, que es su sede habitual de trabajo, no está incluida ninguna amenaza contra jueces, ni contra funcionarios de ese despacho judicial”. Sostuvo que la entidad accionada no aportó prueba alguna que demostrara un riesgo ordinario y menos extraordinario para los funcionarios del juzgado penal de ese municipio. Por último, señaló que “…no se dan los presupuestos del inciso segundo, artículo décimo, del Acuerdo PSAA05-3002 de 2005, para ubicar y actualmente mantener ubicado en Arauca, el JUZGADO PENAL DEL CIRCUITO DE SARAVENA, por cuando al igual que otros juzgados que allí funcionan, nunca han existido amenazas contra los servidores públicos que se desempeñan en cargo de jueces, fiscales y empleados que prestan sus servicios personales laborales en esa localidad”.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de 7 de octubre de 2014 del Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos

expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1(Subraya fuera del texto). 1Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)2. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que

deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3. De la renuencia 2Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción constitucional, que con la demanda el solicitante aporte la prueba de haber

solicitado a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la presente acción. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”3. Sobre este tema en reciente pronunciamiento4, la Sala dispuso: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que 3 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 4700123-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago.

consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos5. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Así, debe entenderse que corresponde a la parte accionante informar a la 5 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de lo contrario el servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos. Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el término de diez (10) días. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por agotado el requisito de procedibilidad cuando la petición “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.6 Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la autoridad accionada, antes de instaurar la demanda. Se precisa que con la demanda se aportó escrito del 31 de enero de 2014, suscrito por los Defensores Públicos de la Regional Arauca, dirigido al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca con el que la Sala asume y entiende buscan acreditar tal requisito, en el que se solicitaron “…se sirvan adelantar las gestiones encaminadas al retorno de la titular del Despacho del Juzgado Penal del Circuito

de Saravena, a la sede geográfica para la que legalmente fue creado el Juzgado, esto es, en el Circuito Judicial de Saravena”. Al analizar la comunicación antes citada, se advierte que ésta hace alusión a una petición referida al retorno del Juzgado Penal del Circuito de Saravena, a ese municipio, como sede geográfica; pero, se tiene que en el escrito no se mencionó, ni indicó las normas (actos administrativos o leyes) sobre las cuales la parte 6 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. actora pretendía que se ordenara su cumplimiento, pues solo se limitó a señalar que ese despacho judicial fue creado para atender asuntos de la jurisdicción de ese ente territorial, pero que en la actualidad funciona en Arauca, sin justificación alguna, generando problemas para la correcta administración de justicia, por lo que esa dependencia de la Rama Judicial debía regresar de manera inmediata a su sede habitual de trabajo que es el municipio de Saravena, cabecera del Circuito Judicial de Saravena. Así, queda claro entonces que la parte accionante con su solicitud no cumplió la carga de exigir a la autoridad demandada el cumplimiento de ninguna norma con fuerza material de ley o acto administrativo. En este orden de ideas, está demostrado que en el caso concreto no se constituyó en renuencia al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, de manera que se incumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8º de

la Ley 393 de 1997, frente al cual el artículo 12 ibídem expresa que “en caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano”. La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso no se alegó ni se acreditó. Como consecuencia de lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia que negó la acción de cumplimiento y, en su lugar, se rechazará por las razones aquí señaladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia dictada el 7 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Arauca que negó la acción de cumplimiento, para en su lugar, RECHAZARLA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA