CE - 8_250002336000201301253011SENTENCIA20220406172811_TCListadoTitulados133124222351565993-2022

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787)

Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Demandados: Agencia Nacional de Minería y otro Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del contrato de concesión minera y, en su lugar, se desestiman las pretensiones de la demanda porque la declaratoria de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado se realizó con posterioridad al perfeccionamiento del contrato. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Minería contra la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: <<PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito del contrato de concesión No. 1915 A celebrado entre la EMPRESA NACIONAL MINERAL LTDA – MINERCOL posteriormente INGEOMINAS hoy Agencia Nacional de Minería y

JORGE ENRIQUE TORRES GONZÁLEZ, por las razones expuestas en las consideraciones que anteceden.

SEGUNDO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito de la inscripción del contrato de concesión No. 1915 A en el Registro Nacional Minero.

TERCERO: Ordenar la inscripción de la presente providencia en el Registro Nacional Minero en el folio correspondiente al contrato No. 1915 A.

CUARTO: Ordenar a JORGE ENRIQUE TORRES entregar a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA el área concedida, sin derecho a reconocimiento económico alguno.

QUINTO: NOTIFÍQUESE esta providencia conforme al Artículo 203 del CPACA.

SEXTO: Ejecutoriada la sentencia, liquídense por la Secretaría de la Sección los gastos procesales realizados y si hubiere excedente a favor de las partes, devuélvaseles. Además, archívese por Secretaría el expediente, previas las constancias del caso>>.

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Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con el artículo 293 del Código de Minas y el numeral 24 del artículo 152 del CPACA.

El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 29 de agosto de 20171. En el auto del 6 de diciembre de 20172 se dio traslado a las partes y al Ministerio

Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. La demandante3 presentó alegatos de conclusión dentro del término legal. Los demandados y el Ministerio Público guardaron silencio.

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 9 de julio de 2013 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR (en adelante, CAR) presentó demanda de controversias contractuales contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, ANM) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas4: <<1. Que se declare la nulidad absoluta del Contrato de Concesión No. HEBK-01 de fecha 26/01/2004, para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón, celebrado entre Ingeominas y Jorge Enrique Torres González.

2. Que como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato aludido, se declare la nulidad de la inscripción del Contrato de Concesión No. HEBK-01 del Registro

Minero Nacional.

3. Que se ordene la desanotación de la inscripción del Contrato de Concesión No.

HEBK-01 del Registro Minero Nacional.>> 2.- La CAR basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Mediante contrato de concesión No. HEBK-01 del 26 de enero de 2004, la Empresa Nacional Minera Ltda – Minercol, hoy ANM, otorgó al señor Jorge Enrique Torres González un título minero para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón ubicado en el municipio de Cogua, departamento de Cundinamarca. 2.2.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, proferido por la CAR, declaró como

<<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>. 1 Cuaderno principal, folio 168. 2 Cuaderno principal, folio 180. 3 Cuaderno principal, folios 181 – 189. 4 Cuaderno No 1, folios 30 – 51. 2

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 2.3.- El área otorgada mediante el contrato de concesión se superpone con la <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>. 2.4.- El contrato adolece de objeto ilícito porque comprende un área donde no se pueden adelantar actividades de minería: el negocio jurídico desconoce los artículos 8º y 79 de la Constitución Política, el artículo 1º del Decreto 2811 de 1974, el numeral 4 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 y el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.

B.- Posición de la parte demandada 3.- La ANM5 se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso los siguientes argumentos: 3.1.- El contrato de concesión cuya nulidad pretendía la CAR estaba identificado con el número 1915A y no con el código HEBK-01, como lo planteó en su demanda. 3.2.- El área del contrato de concesión presentaba superposición con el Distrito de Manejo Integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde y no con la zona de Reserva Forestal Protectora. 3.3.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, en el que la CAR declaró como

<<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>, fue proferido con posterioridad al perfeccionamiento del contrato de concesión. Por lo anterior, este gozaba de plena validez jurídica. 3.4.- A pesar de que el área otorgada por medio del contrato de concesión se encontraba superpuesta con el Distrito de Manejo Integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde, lo cierto era que esa situación por sí sola no impedía la posibilidad de desarrollar actividades mineras, pues los Distritos de Manejo Integrado no constituían áreas <<(…) excluídas para la minería, de conformidad con la normatividad vigente>>. 3.4.1.- El Decreto 1974 de 1989, que reglamentó la creación de los Distritos de Manejo Integral, establecía que con posterioridad a su delimitación debía elaborarse el plan integral de manejo que en el que era obligatorio determinar, entre otros, el ordenamiento territorial y su zonificación, las restricciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, los programas y proyectos a desarrollar y la forma de realizar su seguimiento. La CAR no elaboró el plan integral de manejo luego de la declaratoria de Distrito de Manejo Integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde, lo cual era indispensable <<(…) para 5 Cuaderno No. 1, folios 71 – 89. 3

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR aplicación del citado Distrito de Manejo Integrado, de acuerdo con la norma de

su creación>>. 3.5.- Del contrato de concesión derivaba para el titular minero un derecho adquirido que no podía ser desconocido por leyes o actos administrativos posteriores. 4.- El señor Jorge Enrique Torres González6 no compareció al proceso, razón por la cual fue nombrado un curador ad litem que se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción que denominó <<inexistencia del contrato motivo de declaratoria de nulidad>>. Fundamentó esta excepción en que la CAR solicitó la declaratoria de nulidad absoluta del contrato de concesión No. HEBK01 a pesar de que el contrato celebrado por su representado en realidad estaba identificado con el número 1915A. C.- Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 30 de marzo de 20177 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad absoluta por objeto ilícito del contrato de concesión No. 1915A. En síntesis, consideró que: 5.1.- Estaba demostrado que el área objeto del contrato de concesión se superponía totalmente con el Distrito de Manejo Integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde. 5.2.- Aun cuando el Distrito de Manejo Integrado permitía el desarrollo de actividades mineras, lo cierto era que ello estaba condicionado a la elaboración del Plan de Manejo Ambiental y a la expedición de la Licencia Ambiental. 5.3.- Como quiera que ni la ANM ni el señor Jorge Enrique Torres González demostraron que se cumplieron los requisitos exigidos para el desarrollo de actividades mineras en el Distrito de Manejo Integrado, concluyó que el contrato

estaba viciado de nulidad absoluta por objeto ilícito. 5.4.- En relación con la afectación de los derechos adquiridos por el titular minero alegada por la ANM, advirtió que el artículo 58 de la Constitución Política establecía que cuando la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social resultara en conflicto con los derechos de los particulares, el interés privado debía ceder ante el interés público o social. D.- Recurso de apelación de la ANM 6 Mediante auto del 15 de septiembre de 2014 (Cuaderno No. 1, folios 114 – 115) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vinculó al proceso en calidad de litisconsorte necesario por pasiva a Jorge Enrique Torres González. 7 Cuaderno principal, folios 216 – 227. 4

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 6.- La ANM solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En su recurso de apelación reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y, además, formula los siguientes: 6.1.- La demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en el literal e) del inciso 2 del numeral 10 del artículo 136 del CCA8. 6.2.- La ANM declaró la caducidad y, en consecuencia, la terminación del contrato de concesión No. 1915A, porque el titular minero no repuso la póliza minero ambiental correspondiente a la etapa de ejecución en la que se encontraba. Por

lo anterior, no era necesario emitir una decisión sobre la validez del contrato.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 7.- La Sala se pronunciará de fondo toda vez que la demanda podía ser presentada en cualquier tiempo, por tratarse de un proceso en el que el objeto del litigio es un derecho sobre un bien estatal imprescriptible e inenajenable. Lo anterior, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA9 y en aplicación del criterio acogido por la Sala en sentencia del 3 de agosto de 202010. 8.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Esta decisión se adopta porque al momento de celebrar el contrato de concesión no se contrariaron las normas vigentes y porque la declaratoria como <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>, que fue posterior a la celebración del contrato, no puede generar la <<nulidad sobreviniente del mismo>>.

F.- Inviabilidad de la nulidad sobreviniente 8 <<ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento

al artículo 22 de la Ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia">>. 9 Aunque en el momento de la presentación de la demanda el estatuto procesal vigente era el CPACA, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone que los términos que empiezan a correr se rigen por la ley vigente al tiempo de su iniciación. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2020. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-0163901(58710). 5

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 9.- La nulidad es una consecuencia legal que, tratándose de contratos de tracto sucesivo, impone su terminación y se estructura cuando el negocio jurídico adolece de vicios al momento de su celebración. Esto exige que en el juicio de validez se deban estudiar las limitaciones de orden legal existentes al momento de la celebración del contrato. Y conlleva a que no sea viable utilizar el concepto de nulidad sobreviniente, salvo norma legal expresa. Al respecto la Subsección

A ha indicado lo siguiente: <<(…) sigue siendo cierto que el contrato incorpora la ley imperativa vigente a la fecha de su celebración, bajo esa ley debe ser juzgada su legalidad y el contenido obligacional que a su vez se constituye en ley para las partes. Por ello, frente a la mutación en el estatus de un acuerdo contractual, el cual en principio dispone actividades permitidas y que luego son prohibidas por la ley nueva, no se predica un evento de “nulidad sobreviniente” sobre el pacto original, el cual continúa siendo válido al amparo de las leyes vigentes al momento de su celebración, tal como lo dicta el contenido del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Entonces, frente a la ejecución de una actividad pactada o de un acuerdo societario permitido en el momento en que se constituyó la persona jurídica o en el que se formalizó el respectivo acuerdo y que, luego, queda prohibido o restringido por ley posterior, no tiene lugar la configuración de un vicio de nulidad, puesto que la previsión estatutaria -o el pacto contractual a su amparose creó de conformidad con la ley. A juicio de la Sala el asunto que se acaba de plantear se resuelve bajo el derecho de las obligaciones, toda vez que por razón de la ley posterior prohibitiva se configura la obligación de objeto imposible, respecto de la cual no puede exigirse la ejecución futura puesto que resultaría violatoria de la ley11>>. 9.1.- En el mismo sentido, Édgar Ramírez Baquero indica lo siguiente: <<D. La invalidez es categoría que atañe siempre con vicios o defectos introducidos en el acto con motivo de su proceso formativo. El escenario de la

invalidez es, en consecuencia, el que se surte durante la génesis del acto. Todo lo que acontezca con posterioridad al advenimiento en el tráfico del acto o negocio, por grave que sea de cara al orden jurídico, no incidirá en la validez del mismo. Estas ofensas tendrán otras consecuencias que se desencadenarán por virtud de la operatividad de otras reglas del orden jurídico integradas a otros segmentos del mismo, pero nunca derivadas de este sistema de validez. Por ello se afirma, con razón, que no tiene nunca lugar a una invalidez sobreviniente, que como las palabras lo indican, correspondería al estado de invalidez motivado por eventos ulteriores al florecimiento del acto. No hay tal. La invalidez es siempre congénita, nunca es sobreviniente12>>. 9.2.- El profesor Fernando Hinestrosa reitera este asunto:

<<1109. INVALIDEZ O INEFICACIA POSTERIOR O POR CAUSA

SOBREVENIDA

11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de febrero de 2016, exp. 44196, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 12Ramírez Baquero, Édgar. La ineficacia en el negocio jurídico. Bogotá: Universidad del Rosario, 2008, p. 53. 6

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Es elemental la afirmación de que la invalidez del negocio jurídico obedece a una anomalía o irregularidad cometida o presente al momento de su celebración, por

lo mismo que es una sanción a la disconformidad del comportamiento negocial con los dictados normativos relativos a la formación del acto de autonomía. Así las cosas, desde la propia formación de la teoría del negocio jurídico se ha planteado el tema de la suerte del acto que, habiéndose celebrado válidamente, puede llegar a perder su validez o su eficacia en razón de circunstancias ocurridas posteriormente (…), con la reflexión de que esa ‘invalidación’ solo puede darse en los negocios de efectos diferidos. La invalidez originaria es algo que va de suyo, comoquiera que corresponde a una disconformidad congénita del negocio con las normas que regulan su formación y señalan sus requisitos esenciales, en tanto que la invalidez sobrevenida consistiría en una disconformidad posterior, debida a hechos ocurridos luego de celebrado el negocio válidamente, como si este no fuera ya una entidad independiente, y pudiera resultar contraventor a posteriori. Para comenzar, no huelga insistir en la diferencia entre ineficacia e invalidez nulidad, y la consiguiente interferencia, al margen de su significado común de ausencia o pérdida de efectos, en fuerza de su razón de ser. La validez o invalidez del negocio es algo remitido al momento de su celebración, en razón de la correspondencia o no correspondencia de la conducta particular con las normas a propósito. Otra cosa es si, por circunstancias posteriores, un acto dispositivo pleno y legítimo no resulta idóneo para la producción de sus efectos típicos en razón del advenimiento de hechos que cambian la situación. (…) En otras

palabras, para la cancelación de los efectos por ese motivo no es menester acudir a la figura de la nulidad. Para ello está la ineficacia ex nunc>>13. 10.- Como consecuencia de lo anterior, si con posterioridad a la celebración de un contrato una norma prohibe desarrollar la actividad objeto del mismo, ello no conlleva su nulidad. Esto justamente ocurre en el presente caso, pues al momento de celebrarlo no existía prohibición de adelantar actividad minera en el área prevista en el contrato. 11.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, que declaró Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde, es posterior a la celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión. Así las cosas, el contrato de concesión no adolece objeto ilícito porque esa zona no estaba restringida de actividades mineras al momento de perfeccionamiento del negocio jurídico. 11.1.- De cualquier modo, la Sala advierte que el objeto del litigio en este caso es la validez del contrato y se itera que esta sanción legal no puede sustentarse en la expedición de normas posteriores a su celebración. Una discusión distinta es si, luego de expedida una norma que restrinja o prohíba la actividad que fue objeto del contrato, dicha actividad pueda seguir realizándose: esa discusión no es objeto de este proceso. 13Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Tomo II, volumen II. De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015, pp. 733 a 735. No se incluyen las citas al pie del texto original.

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Radicado: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59787) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 12.- Por último, la Sala advierte que en este caso no está probada la declaratoria de caducidad del contrato de concesión porque i) las pruebas documentales allegadas para probar esa decisión administrativa fueron rechazadas mediante auto del 30 de octubre de 201714, sin que la ANM controvirtiera esa decisión, y ii) en cualquier caso, no fue allegada la constancia de comunicación de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró y confirmó la caducidad del contrato de concesión.

G.- Condena en costas 13.- Teniendo en cuenta que en el proceso se ventiló un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley RESUELVE PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.

CUARTO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado 14 Cuaderno principal, folio 175. 8