CE - 8_250002336000201502455011SENTENCIA20220623213931_TCListadoTitulados133131916849067201-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022) Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia que profirió la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La controversia versa sobre la legalidad de las resoluciones a través de las cuales el Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS) declaró el incumplimiento del contrato de interventoría No. 1219 de 2009 suscrito con el Consorcio Corredor Vial, hizo efectiva la cláusula penal y declaró la ocurrencia del siniestro del amparo de buen manejo del anticipo.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 9 de noviembre de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió: “PRIMERO: NEGAR la nulidad de las Resoluciones No. 6883 del 6 de

noviembre de 2014, por medio de la cual el INVIAS declaró el incumplimiento definitivo del contrato No. 1219 de 2009, suscrito con el CONSORCIO CORREDOR VIAL NIT. 900.304.068; se impuso a título de cláusula penal del Contrato No. 1219 de 2009, la suma equivalente a SESENTA Y OCHO MILLONES CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($68.056.623), declaró ocurrido el siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo del contrato No. 1219 de 2009 en suma de TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y UN MIL SIETE PESOS ($374.961.007) e hizo efectiva la PÓLIZA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO No. 24 GU017034, expedida por la Aseguradora CONFIANZA en el amparo de cumplimiento por la suma de $68.056.623 y el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo por la suma de $374.961.007 y la Resolución No. 2250 de 16 de abril de 2015 que confirmó la anterior decisión.

SEGUNDO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Condenar en costas a la parte demandante. Fíjese por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandada la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($8.800.000), los cuales deberán ser pagados cuando cobre ejecutoria la sentencia.

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133)

Demandante: Consorcio Corredor Vial

Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales CUARTO: La anterior decisión se notifica en estrados.”1

2. El anterior proveído decidió la demanda2 presentada el 26 de octubre de 20153 por Jesús Alberto Almeida Saaibi, J.R. Ingenieros Ltda. y Noriega Campiño y Cía S. en C.4, en calidad de integrantes del Consorcio Corredor Vial (en adelante, el Consorcio o el demandante), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se desarrollan a continuación:

Pretensiones

3. El demandante formuló las siguientes pretensiones5: “1. DECRETAR LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES 6883 DE FECHA 6

DE NOVIEMBRE DE 2014 Y 02250 DEL 16 DE ABRIL DE 2015.

2. DECRETAR la falta de competencia de la entidad para iniciar y promover procesos sancionatorios a mi poderdante, derivados del contrato de interventoría No. 1219 de 2009.”

Hechos

4. En apoyo de sus peticiones, la parte actora, en síntesis, relató los siguientes hechos: 4.1. El 20 de agosto de 2009, suscribió con el INVIAS el contrato No. 1219 de 2009, cuyo objeto consistió en realizar la interventoría técnica, administrativa y financiera sobre las obras de reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de las vías comprendidas en el Plan Regional 2.500 Fase II en las siguientes ubicaciones: (i) tramo 1 comprendido entre las Pavas y Restrepo del K4+000 al K4+500 y obras complementarias del K4+500 al K19+500 con longitud de 0,5 Km;

(ii) tramo 2 comprendido entre Zacarías – Sabaleta – Agua Clara del K5+430 al K7+430 con longitud de 2,0 Km; (iii) tramo 3 comprendido entre El Palo – Toribío – Jalambó del PR27+600 al PR30+000 (Toribío) con una longitud de 2,40 Km, y (iv) tramo 4 comprendido entre Morales – La Loma – Suárez del PR8+280 al PR14+780 con una longitud de 6,50 Km, todos ellos localizados en el departamento de Valle del Cauca. 4.2. Indicó que el contrato se ejecutó con normalidad hasta el mes de noviembre de 2010, pero que, en esa fecha, el Consorcio requirió al contratista de obra a cumplir con sus obligaciones y rindió informe al INVIAS sobre los incumplimientos observados. Anotó que el Instituto abrió un pliego de cargos en contra del contratista de la obra con el propósito de declarar su incumplimiento, pero que el procedimiento administrativo terminó por no encontrarlo acreditado. 1 Folio 130, cuaderno del Consejo de Estado. 2 Folios 2 a 17, cuaderno 1. 3 La fecha de presentación de la demanda consta en el sello impuesto por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folio 2, cuaderno 1). 4 Según consta en el documento de conformación del consorcio del 28 de enero de 2009 que obra a folios 25 y 26 del cuaderno 1. 5 Folio 15, cuaderno 1. 2

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales 4.3. Manifestó que, el 27 de diciembre de 2010, se suscribió entre el INVIAS y el Consorcio Corredor Vial un contrato adicional en el cual se prorrogó el plazo del contrato de interventoría hasta el 20 de mayo de 2011. Pese a la prórroga del plazo, en febrero de 2011, el INVIAS inició un proceso administrativo contra el Consorcio con el objeto de declarar el incumplimiento definitivo del contrato de interventoría. 4.4. Sostuvo que el 14 de febrero de 2011 se llevó a cabo una audiencia en la que el Consorcio y el contratista de la obra manifestaron que los retrasos obedecían a que en ciertos puntos era imposible pasar maquinaria y a que la situación de orden público dificultaba los trabajos. El demandante no señaló cuál fue el resultado de este procedimiento administrativo. 4.5. Aseveró que, mediante comunicación DT-CAU 30445 del 30 de mayo de 2011, el INVIAS abrió un nuevo procedimiento sancionatorio contra el Consorcio, el cual terminó mediante Resolución No. 771 del 16 de febrero de 2012. Sin embargo, a través de Resolución No. 2513 del 15 de mayo de 2012, el INVIAS revocó su decisión. 4.6. Señaló que a través de oficio No. SGT/GPD48313 del 8 de agosto de 2012, el INVIAS inició otro procedimiento administrativo con fundamento en las mismas razones del trámite anterior, el cual terminó mediante la expedición de la Resolución No. 525 del 11 de septiembre de 2012 en la que se declaró el incumplimiento del

contrato de interventoría No. 1219 de 2009. Agregó que, una vez más, mediante Resolución No. 7443 del 28 de diciembre de 2012, el INVIAS revocó su decisión. 4.7. Expuso que, el 7 de febrero de 2013, el INVIAS inició nuevamente un procedimiento administrativo sancionatorio por el presunto incumplimiento definitivo del contrato de interventoría, el cual terminó mediante la expedición de la Resolución No. 6883 del 6 de noviembre de 2014 a través de la cual se declaró el incumplimiento, se hizo efectiva la cláusula penal pactada en el contrato y se declaró la ocurrencia del siniestro con cargo a la póliza de cumplimiento, todo por un valor de $443’017.636; esta decisión fue confirmada a través de la Resolución No. 2250 del 16 de abril de 2015. 4.8. Manifestó que, dado que el Consorcio no interpuso el recurso de reposición contra la Resolución No. 6883 de 2014, presentó una solicitud de revocatoria directa con fundamento en que el poder otorgado a la apoderada del Consorcio —la abogada Adriana Alejandra Santos6— para actuar dentro del trámite, fue irregular en la medida en que solo fue conferido por el representante legal del demandante y no por todos los integrantes del Consorcio. Agregó que el INVIAS no se pronunció respecto de esa solicitud. Los fundamentos de derecho de la demanda

5. Aunque la parte actora no agrupó sus fundamentos de derecho en un acápite específico de la demanda —aspecto que se revisitará en las consideraciones de esta providencia—, se puede deducir de los planteamientos jurídicos en ella

contenidos, que considera que las resoluciones impugnadas violan las siguientes 6 Folio 30, cuaderno 3. 3

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales normas: los artículos 44 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 66 a 68 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA). El concepto de violación de estas disposiciones lo concretó en el siguiente cargo: 5.1. Violación del derecho al debido proceso. Afirmó que el Consorcio carecía de personería jurídica para actuar a través de su representante dentro del procedimiento administrativo que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas. Ese hecho obligaba al INVIAS a notificar personalmente a cada uno de sus integrantes acerca del inicio del procedimiento administrativo y de todas las actuaciones surtidas dentro de este, para que, cada uno confiriera poder a su representante, lo que no ocurrió. Dijo que, como el INVIAS notificó sobre las actuaciones administrativas únicamente al representante del Consorcio, vulneró el debido proceso de sus integrantes. Los argumentos de defensa del demandado

6. El 27 de julio de 20167, el INVIAS contestó la demanda y se opuso a todas las pretensiones. Como razones de defensa, formuló la excepción que denominó “legalidad del procedimiento administrativo y legalidad del acto administrativo sancionatorio”, que desarrolló con los siguientes argumentos: 6.1. Comenzó por señalar que el Consorcio retiró sin autorización del INVIAS

$88’248.000 del anticipo desembolsado y que no allegó soporte de que esos recursos fueran invertidos para llevar a cabo la supervisión de las obras. Agregó que en las resoluciones impugnadas se corroboró que el Consorcio: (i) no presentó oportunamente las cuentas mensuales de pago en los términos establecidos en el contrato, y (ii) no presentó los documentos, informes y respuestas a los requerimientos que el supervisor del proyecto le formuló. 6.2. Precisó que el contrato de interventoría No. 1219 de 2009 no fue liquidado porque el Consorcio no aportó los documentos requeridos para suscribir el acta bilateral y añadió que el INVIAS perdió competencia para liquidar el contrato unilateralmente por vencimiento de los 2 años contemplados en el artículo 136 del CCA. 6.3. Manifestó que el procedimiento administrativo adelantado por el INVIAS se tramitó de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Agregó que el Instituto no perdió competencia para adoptar la decisión que se demanda en la medida en que, de conformidad con el artículo 1081 del Código de Comercio, la prescripción ordinaria debe comenzar a computarse a partir del conocimiento de las circunstancias que configuran la ocurrencia del siniestro, las cuales, en este caso, se conocieron por el INVIAS el 28 de diciembre de 2012, fecha en la que se revocó la última resolución que declaró el incumplimiento del contrato por parte del Consorcio. 7 Folios 80 a 92, cuaderno 1. La constancia de recepción por parte de la Secretaría del Tribunal Administrativo

obra en el folio 80 del cuaderno 1. En el expediente obra una copia de la misma contestación a folios 103 a 115, cuaderno 1. 4

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales 6.4. Afirmó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el INVIAS tiene competencia para declarar el incumplimiento después del vencimiento del plazo del contrato y hasta la liquidación, por lo que los actos no adolecen de falta de competencia.

Los fundamentos de la sentencia impugnada

7. Como fundamento de su decisión, el Tribunal8 consignó las siguientes razones: 7.1. Determinó que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 fue observado en su integridad. 7.2. Advirtió que, aunque la parte actora no desarrolló el concepto de la violación de los actos administrativos, en ejercicio de la facultad de interpretar la demanda, sí se encontró una mínima argumentación en relación con la indebida notificación de los actos a través de los cuales se inició el procedimiento sancionatorio respecto de los integrantes del Consorcio. Acotó que la declaración de falta de competencia del INVIAS que se planteó en las pretensiones de la demanda no fue sustentada ni desarrollada en el escrito, por lo que se debía entender esta pretensión subsumida en el cargo por indebida notificación. 7.3. Basado en el documento de conformación del Consorcio estimó que estaba

debidamente representado. 7.4. En relación con la supuesta vulneración del debido proceso, el a quo anotó que la parte que debió comparecer al procedimiento administrativo era el Consorcio. Señaló que, según la posición unificada de la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, los consorcios constituyen unidades de hecho y de derecho que ejecutan contratos estatales y que, en tal virtud, son estos los que deben responder ante la indebida ejecución de los contratos, no sus integrantes. Concluyó que como no hubo una indebida notificación de la parte actora en el procedimiento administrativo, no se desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a los actos demandados, lo que obligaba a desestimar las pretensiones.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

8. El 24 de noviembre de 2016, los integrantes del Consorcio interpusieron recurso de apelación9 contra la sentencia de primera instancia indicando que el procedimiento administrativo sancionatorio se adelantó cuando la facultad del INVIAS ya había caducado pues, de conformidad con el artículo 52 del CPACA, ya habían transcurrido más de 3 años desde la ocurrencia del hecho que dio lugar a la declaratoria de incumplimiento y a la imposición de la cláusula penal. Al respecto, señaló que, de conformidad con la cláusula cuarta del contrato de interventoría No. 1219 de 2009, el plazo de ejecución venció el 31 de diciembre de 2010, por lo que 8 Ver folios 128 a 130, cuaderno del Consejo de Estado. Grabación de la audiencia minutos 1:05:50 a 1:33:00.

9 La sentencia del 9 de noviembre de 2016 fue notificada en estrados, de conformidad con lo establecido en el 202 del CPACA. La parte demandante interpuso recurso de apelación mediante escrito del 24 de noviembre de 2016 (folios 131 a 134, cuaderno del Consejo de Estado), dentro del término de 10 días establecido en el artículo 247 CPACA (los días 12, 13, 14, 20 y 21 de noviembre fueron inhábiles). 5

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales el incumplimiento debió ocurrir antes de esa fecha. Por ende, dado que la Resolución No. 683 por medio de la cual se declaró el incumplimiento se profirió el 6 de noviembre de 2014, concluyó que esta y su confirmatoria se expidieron con posterioridad a los 3 años que establece el CPACA, es decir, sin competencia.

9. Anotó que, si en gracia de discusión se tomara el 14 de abril de 2011 como fecha a partir de la cual se deben computar los referidos 3 años con el argumento de que, ese día, de conformidad con la Resolución No. 6883 del 14 de noviembre de 2014, el INVIAS le solicitó al Consorcio requerir al contratista a corregir ciertas obras, en todo caso, en ese escenario, la facultad sancionatoria habría igualmente caducado.

10. Afirmó que no cuestionaba la posición del Tribunal consistente en que, bajo la posición unificada del Consejo de Estado, los consorcios pueden actuar a través

de su representante, por lo que no era necesario que sus integrantes fueran notificados individualmente.

11. Mediante auto del 21 de marzo de 2017, el Tribunal concedió el recurso de apelación10 y a través de auto del 14 de junio de 2017 se admitió11. El 2 de agosto de 201712, se les corrió a las partes y al Ministerio Público el traslado por el término de 10 días para alegar de conclusión13. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio14.

III. CONSIDERACIONES El objeto de la apelación

12. Correspondería a la Sala definir si las Resoluciones Nos. 6883 del 6 de noviembre de 2014 y 2550 del 16 de abril de 2015 están viciadas de nulidad por falta de competencia temporal por haberse expedido después de que caducara la oportunidad prevista en el artículo 52 del CPACA; sin embargo, no es posible en esta instancia abordar el estudio de esta cuestión, pues, hacerlo implicaría desconocer los principios de imparcialidad y congruencia, así como el debido proceso del INVIAS, básicamente porque dicho argumento no fue planteado en la demanda y, por tanto, su introducción en esta etapa del proceso constituye una variación de la causa petendi.

13. Como sustento de lo anterior, es pertinente detenerse en aspectos medulares del proceso contencioso administrativo, especialmente, en las cargas que deben cumplir las partes, la concreción de la causa petendi, el principio de congruencia y el respeto al debido proceso. 10 Folio 141, cuaderno del Consejo de Estado.

11 C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, folio 153, cuaderno del Consejo de Estado 12 Folio 140, cuaderno del Consejo de Estado. 13 El cual se hizo efectivo el 22 de agosto de 2017 por secretaría, por lo que los 10 días, que vencían el 5 de septiembre de 2017. 14 Según da cuenta la constancia secretarial que obra a folio 160 del cuaderno del Consejo de Estado. 6

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales

14. El principio de congruencia, consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso (en adelante, CGP15), aplicable en el sub judice en virtud de la remisión contemplada en el artículo 306 del CPACA16, establece que la sentencia debe guardar coherencia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente invocada en ésta”.

15. Tal principio impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de tal principio, se presentan como presupuestos la preclusión y la regla de señalamiento, que imponen a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que requiere, como garantía del debido proceso y del derecho de contradicción y

defensa, que quien demanda no pueda modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda o su reforma17, que son las oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia.

16. Los referidos principios y reglas se aplican de manera universal a los procesos en los que se debate un interés subjetivo y particular.

17. Las precisiones antes indicadas se materializan desde los contenidos propios de la demanda, que por mandato de la ley debe presentar lo que se pide de manera clara y precisa, evitando contradicciones y siguiendo las reglas de acumulación, soportadas en los hechos y acompañados de la carga de señalar las normas violadas con la exposición del concepto de su violación, exigencias cuyo cumplimiento contribuye a la delimitación del problema jurídico, el cual, a su vez, fija los límites dentro de los cuales debe adoptarse la decisión del juez; en pocas palabras, el cumplimiento de las referidas cargas está encaminado a garantizar el principio de congruencia y, a través de este, el debido proceso de las partes.

18. Las exigencias anotadas no solo responden a una exigencia formal, sino que están fundadas, entre otros, en la necesidad de garantizar el debido proceso e impedir la introducción de elementos que afecten la realización del derecho de acceso a la administración de justicia y, con ésta, de la tutela judicial efectiva, representada en la adopción de una decisión de fondo que resuelva el conflicto que disputan las partes. 15 La referencia a las normas del CGP obedece a la aplicación de la regla de tránsito de legislación prevista en

literal c) del numeral 1º del artículo 624 del Código General del Proceso, pues la demanda fue presentada el 26 de octubre de 2015, fecha posterior al 1º de enero de 2014 en que, según la posición unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, entró a regir el Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 25 de junio de

2014. Exp. 49.299. C.P: Enrique Gil Botero. 16 Artículo 306, CPACA: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 17 CPACA, artículo 212: “[…] En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.”

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Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales

19. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 1999, afirmó que la carga impuesta al demandante de conformidad con el numeral 4º del artículo 137 del CCA —cuyo contenido es idéntico a la norma del artículo 162.4 del

CPACA— no es irrazonable porque la decisión del juez gravita alrededor de la delimitación que las partes hacen del problema jurídico, por lo que el demandante, en cumplimiento del deber contenido en el numeral séptimo del artículo 95 de la Constitución —que establece el deber de contribuir al eficiente funcionamiento de la administración de justicia— es quien está en la mejor posición de sustentar el concepto de la violación. En dicha providencia también se señaló que la presunción de legalidad del acto administrativo hace irrazonable exigirle al juez que contraste todo el ordenamiento superior contra el texto del acto administrativo a efectos de determinar su legalidad, por lo que es el demandante quien está llamado a cumplir dicha carga18.

20. Vale destacar que el cumplimiento de la exigencia atinente a la explicación del concepto de la violación, requiere tanto de la identificación de la norma infringida como de la explicación de las razones por las cuales se considera que el acto entra en contradicción con ella, por lo que no basta que el demandante simplemente afirme y no sustente que un determinado acto administrativo vulneró el ordenamiento jurídico o que lo hizo por alguna de las causales establecidas en el artículo 137 del CPACA19. Dicho de otra manera, con la sola indicación de una determinada causal de nulidad no le es dable al juez interpretar la demanda a efectos de establecer la razón del disenso en que se funda el cargo del demandante contra el acto —dado que las hipótesis de violación de una norma abstracta por un acto administrativo de carácter particular y concreto pueden ser innumerables—, por lo cual, es la parte interesada la que está llamada a explicar, mediante razones,

esa discordancia20.

21. De hecho, aunque el anotado requisito no le impide al juez, como regla de excepción a esa carga y en cumplimiento de su mandato de garantizar la supremacía constitucional —artículo 4º—, interpretar la demanda e integrarla con las normas constitucionales21, esta facultad debe ejercerse con extrema cautela 18 Corte Constitucional resaltó en la sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aun cuando dicha búsqueda no solo dispendiosa sino en extrema difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrollo el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia." 19 Artículo 137, CPACA. “[t]oda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la

nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]” 20 Sobre el particular ha señalado la Sección Quinta de esta Corporación que: “[…] en la demanda, entre otros requisitos, deben indicarse los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones y señalarse las normas pretendidamente violadas y expresar el concepto de la violación, lo que indica, como reiteradamente ha explicado el Consejo de Estado, que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad, sino limitado a los hechos u omisiones alegados y a las normas que fueron citadas como violadas y al motivo de la violación.” Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Dr. Mario Alario Méndez, Sentencia de 7 de noviembre de 1995. Radicación No. 1415. 21 Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo debe aplicar la norma constitucional correspondiente de manera oficiosa (Corte 8

Expediente: 250002336000201502455 01 (59.133) Demandante: Consorcio Corredor Vial Demandada: Instituto Nacional de Vías -INVIASAcción: Controversias contractuales pues el juez administrativo no puede construir ni modificar la causa petendi porque si lo hiciera “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que

ampara a todo demandado”22. Esta Subsección ya se pronunció sobre el ejercicio de ponderación que debe hacer el juez al interpretar la demanda, garantizar la supremacía constitucional y no variar la causa petendi en los siguientes términos: “Ciertamente, el juez administrativo debe leer integralmente la demanda e interpretarla para traducir eficazmente la voluntad de la parte de cara a los argumentos que se plantean, con la finalidad de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre las formas23. Esta interpretación no tiene, sin embargo, un alcance absoluto porque requiere para su ejercicio que el demandante, cuando menos, haya formulado y desarrollado las razones de disenso por las cuales estima que el acto administrativo demandado vulnera el ordenamiento superior. En otras palabras, el juez no puede interpretar la demanda sin un sustrato mínimo de razonamiento por parte del demandante —como cuando este solamente hace el señalamiento de una causal de nulidad del acto— porque ello implicaría que está construyendo de la nada un cargo, suplantando la voluntad de la parte, lo que significaría la modificación de la causa petendi, la vulneración del principio de imparcialidad —porque el juez adoptaría el rol de parte y no de juez— y, por supuesto, del derecho al debido proceso del demandado, lo que de ninguna manera puede ser considerado un aspecto meramente formal.”24

22. Ahora, analizada la demanda, la Sala observa que el Consorcio no incluyó un acápite de fundamentos de derecho en el que desarrollara cargos de nulidad y el concepto de su violación contra las Resoluciones Nos. 6883 del 6 de noviembre de 2014 y 2250 del 16 de abril de 2015 expedidas por el INVIAS. Esta falta de

técnica de la demanda dio lugar a que el Tribunal la inadmitiera, entre otras cosas, para aclarar el alcance y sentido de las pretensiones25. Al subsanar la demanda, la parte actora se limitó a reiterarlas26.

23. Así las cosas, como el Consorcio no precisó el alcance de sus pretensiones mediante la inclusión de un capítulo de fundamentos de derecho en el que se incluyeran los cargos de violación contra los actos, esta falencia tuvo que ser suplida por el Tribunal mediante la interpretación que hizo de ella al fijar el objeto del litigio en la audiencia inicial llevada a cabo el 9 de noviembre de 2016. En esa oportunidad el a quo requirió a la parte actora a precisar el concepto de su violación porque en la demanda tan solo se hacía una escueta alusión a la vulneración del derecho al Constitucional. Sentencia C-197 de 7 de abril de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell, declaró la exequibilidad