CE-85001-23-31-000-2001-0155-01(AP-375)-2002

DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS - Violación por deficiente prestación del servicio público de alcantarillado El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la comunidad el hecho de estar incompleto el sistema de alcantarillado del municipio de Hato Corozal, y que a pesar de esto está siendo utilizado por muchas personas que han instalado las tuberías residuales de sus casas a la red de alcantarillado, debido a la saturación de los pozos sépticos que utilizaban, y por no contar con dinero para la construcción de nuevos pozos, situación ésta que, conlleva a que las aguas residuales que llegan al sistema inconcluso de alcantarillado del municipio, sean vertidas a campo abierto muy cerca del área urbana, sin ningún tratamiento por no existir emisario final (laguna de oxidación) para su captación y posterior tratamiento, produciendo la contaminación de fuentes de agua que pasan por el sector; igualmente se presentan obstrucciones en la red de alacantarillado por falta de un adecuado mantenimiento, lo cual ocasiona estancamiento de las aguas residuales, convirtiéndose en fuente de insalubridad, poniendo con esto en peligro la seguridad y salubridad pública. El exámen de los medios de prueba allegados al expediente, permite establecer que si bien para la presente vigencia fiscal el municipio de Hato Corozal tan sólo dispone con una apropiación presupuestal de $160.000.000 para obras de alcantarillado, es claro igualmente que cuenta con la posibilidad cierta de obtener apoyo de la gobernación departamental para la ejecución de tales obras, lo cual, permite deducir que tales entidades cuentan con los recursos necesarios para tal

finalidad. Si bien el alcalde municipal manifiesta haber suscrito ya convenios con la gobernación departamental para ese propósito, con programación por etapas para la realización de las mencionadas obras (fl. 220, cdno. ppal.), en el expediente no obran las pruebas de tales convenios, razón por la cual, la Sala ordenará adelantar los trámites administrativos necesarios para ello, en el evento de que estos no existan. Por consiguiente, la Sala modificará el fallo impugnado, en el sentido de ordenar a las entidades demandadas la realización de las gestiones administrativas necesarias para optimizar, en la medida de las disponibilidades presupuestales, el servicio de alcantarillado a la zona urbana del municipio de Hato Corozal. Sentencia AP-0155 del 02/04/18. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR. Actor: JAIME HUMBERTO CAMARGO FONSECA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., abril dieciocho (18) de dos mil dos (2002) Radicación número: 85001-23-31-000-2001-0155-01(AP-0375)

Actor: JAIME HUMBERTO CAMARGO FONSECA Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE y OTRO Conoce la Sala de la impugnación presentada por el municipio de Hato Corozal contra la sentencia del 13 de diciembre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se dispuso lo siguiente: “ 1.- Se declara que el Municipio de Hato Corozal Casanare,

incumplió sus obligaciones constitucionales y legales en lo relativo a la eficiente prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, al derecho a la seguridad y salubridad pública así como el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en el área urbana de dicho Municipio, para todos sus pobladores. “ 2.- Igualmente, se declara que el Departamento de Casanare, incumplió sus obligaciones constitucionales y legales en lo relativo a la función de apoyo y coordinación para la eficiente prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, desconociendo con ello el derecho de todos los ciudadanos de Hato Corozal a la seguridad y salubridad pública así como el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en el área urbana respectiva. “ 3.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordena al Municipio de Hato Corozal y al Departamento de Casanare hacer cesar el peligro, la amenaza y la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública al acceso al servicio público de alcantarillado y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, haciendo realizar dentro del término mínimo de (8) ocho meses, las obras y actividades necesarias para la efectiva y eficiente prestación del servicio público domiciliario aludido, en el área urbana del municipio de Hato Corozal Casanare, teniendo en cuenta, entre otros, las obligaciones emanadas de la diligencia de pacto de cumplimiento que obra en el cuaderno cuarto de este proceso. “4.- Se reitera a los demandados que deben ejecutar las obras

necesarias para el destaponamiento de la red de alcantarillado en los sitios en que se encuentre obstruido para así evitar el represamiento de aguas negras en el área urbana y el consecuente peligro para la salud humana; que deben, de la misma forma, adoptar las medidas informativas, educativas y policivas necesarias para evitar que más personas sigan instalando las tuberias de aguas negras de sus viviendas a la actual red de alcantarillado mientras se dota al municipio de un eficiente servicio público domiciliario de alcantarillado y que deben propiciar la construcción de nuevos pozos sépticos en las viviendas del área urbana en que éstos se llenen, para así evitar que se instalen al sistema de alcantarillado; todo lo anterior mientras se dota al municipio de un sistema óptimo de alcantarillado. “ 5.- Se ordena al Municipio de Hato Corozal y al Departamento de Casanare, el pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1999 al actor de esta acción popular, en la cantidad de diez salarios mínimos legales mensuales, correspondientes al salario mínimo de el año que avanza. “6.- Por secretaría, ofíciese al señor presidente de la Asociación de Ingenieros de Casanare, con el fin de que remita a este Tribunal el nombre de un ingeniero perteneciente a esta asociación, con el fin de que sea designado como auditor especial para efectos de observar el cumplimiento del pacto a que se hace alusión en esta sentencia, así como el cumplimiento de lo ordenado a las partes. “7.- Se designa al señor Procurador delegado en asuntos agrarios como veedor de las obligaciones emanadas de esta sentencia.

“8.- Envíese copia de este fallo a la Defensoría Pública y a las demás partes intervinientes, para que en lo que sea de su competencia, colaboren en vigilar las obligaciones emanadas de esta providencia.” (fls. 197 a 199, cdno. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Por escrito presentado personalmente el 20 de abril de 2001 ante el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 1 a 7 cdno. ppal), el señor Jaime Humberto Camargo Fonseca instauró acción popular en contra del municipio de Hato Corozal y el departamento de Casanare, para que sean protegidos los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, los cuales considera vulnerados por cuanto la red de alcantarillado del municipio de Hato Corozal, no cuenta con la infraestructura adecuada para prestar este servicio público.

2. Los hechos El actor expuso los siguientes: 2.1. La red de alcantarillado construida por el municipio de Hato Corozal con la colaboración de la gobernación del departamento, no alcanza la cobertura del 100% para una eficiente prestación de este servicio público, ni cuenta con un emisario final (laguna de oxidación), para el tratamiento de aguas residuales, motivo por el cual no se pueden utilizar las redes actualmente instaladas. 2.2. El sistema de alcantarillado del municipio, “está siendo utilizado por muchas personas que han instalado las tuberías de aguas residuales de sus casas a la red”, lo cual conlleva a que las aguas residuales que llegan al sistema

inconcluso de alcantarillado sean vertidas a campo abierto, a una distancia de 3 kilómetros abajo del área urbana, contaminando las fuentes de agua que pasan por ese sector y produciendo malos olores. 2.3. La insuficiente e ineficiente infraestructura del servicio público de alcantarillado pone en alto riesgo la salud de la población, ya que se producen constantes epidemias gastrointestinales, problemas de piel y de vías respiratorias.

3. Intervención del municipio de Hato Corozal El alcalde del municipio, mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2001

(fls. 48 a 54 cdno. ppal.), afirmó que sí ha cumplido con su obligación de procurar una eficiente prestación del servicio de alcantarillado, y que actualmente se encuentra ejecutando las inversiones y los proyectos que solicita el actor, de acuerdo con la capacidad presupuestal del municipio, y que por lo tanto deben denegarse las pretensiones de la demanda.

4. Intervención del departamento de Casanare Esta entidad territorial demandada, a través de apoderado judicial contestó la demanda mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2001 (fls. 27 a 31), en el que manifestó que la ejecución del presupuesto departamental es autonomía del ordenador del gasto, la cual debe sujetarse a lo dispuesto en el programa de gobierno y en el Plan de Desarrollo Departamental, y para el efecto la construcción del sistema de alcantarillado de Hato Corozal no ha sido contemplado en dichos planes.

5. Audiencia especial de pacto de cumplimiento Mediante auto del 21 de junio de 2001 (fls. 109 y 110, cdno ppal.), el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la ley

472 de 1998, la cual fue declarada fallida el 4 de julio de 2001 que a ella no concurrió el represenante del departamento de Casanare. ( fls. 120 a 124 cdno. ppal.)

6. La providencia impugnada En sentencia del 13 de diciembre de 2001 (fls. 180 a 200 cdno. ppal.), el Tribunal Administrativo de Casanare amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, en consideración a que en el trámite de la acción se logró demostrar la deficiencia estructural del sistema de alcantarillado del municipio de Hato Corozal, lo cual constituye un factor de riesgo para la salud de la comunidad, razón por la cual, ordenó las medidas de protección antes transcritas.

7. La impugnación Inconforme con la decisión del tribunal, el alcalde del municipio de Hato Corozal interpuso recurso de apelación (fls. 205), sin ofrecer ningún tipo de argumento al respecto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Finalidad y procedencia de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la

procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. Procedencia de la apelación En el caso que se examina, la parte demandada se limitó a indicar que apelaba el fallo del Tribunal Administrativo del Casanare, sin exponer las razones de su disentimiento. En tal evento, es necesario tomar en consideración que debido al carácter informal de las acciones constitucionales, su naturaleza popular y el fin perseguido, consistente en dar protección efectiva y oportuna frente a la vulneración de los derechos e intereses colectivos por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, se entiende de suyo

que la expresión de disentimiento de la entidad demandada frente al fallo contiene la solicitud de revisión del mismo por parte del superior jerárquico, precisamente por no compartir la decisión contenida en la sentencia objeto de impugnación. Para el caso, resulta ilustrativo referir lo expuesto por ésta Corporación sobre ese punto con ocasión de la acción de tutela: “En primer término, la Sala precisa que al resolver la impugnación presentada contra las decisiones de solicitud de tutela, el superior no sólo debe tener en consideración lo expuesto en el memorial sustentatorio, sino que debe revisar en su totalidad la actuación pues, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1992, es imperioso examinar el acervo probatorio y el fallo impugnado, sin que haya lugar a plantear insuficiencia en la argumentación de impugnación, toda vez que la competencia del ad-quem, en estos casos, es total “En el caso presente, la Sala acorde con el mandato del artículo 228 de la Carta, abordaría el estudio de la impugnación propuesta, en el entendido que, aunque los impugnantes omitieron la expresión de los motivos de su inconformidad, se debe deducir que ellos no comparten la decisión del a-quo, por ser desfavorable a sus intereses.” 1 En consecuencia, si bien la disposición legal antes comentada no es aplicable a la acción popular, ni existe tampoco una similar en la ley 472 de 1998 que la regule, en atención a la naturaleza, características y finalidad de ésta última, y en orden a hacer efectivo el derecho de acceso integral a la administración de justicia, lo mismo que en garantía del debido proceso y del

derecho de defensa, para la Sala, la sola manifestación de interposición del recurso de alzada es suficiente para que éste sea concedido y sea asumido el conocimiento del asunto por el superior en segunda instancia.

2. El caso concreto En el caso bajo estudio, se tiene que con la acción interpuesta se pretende la protección de los derechos de carácter colectivo señalados en los literales g), h) e i) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, a saber: “Artículo 4º.- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: “ a) …………………………………………………………………………. “g) La seguridad y salubridad públicas; “h)El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; “i) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; “…………………………………………………………….…” (resalta la

Sala). El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la comunidad el hecho de estar incompleto el sistema de alcantarillado del municipio de Hato Corozal, y que a pesar de esto está siendo utilizado por 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia AC-6812 de 11 de febrero de 1999. muchas personas que han instalado las tuberías residuales de sus casas a la red de alcantarillado, debido a la saturación de los pozos sépticos que utilizaban, y por no contar con dinero para la construcción de nuevos pozos, situación ésta que, conlleva a que las aguas residuales que llegan al sistema inconcluso de alcantarillado del municipio, sean vertidas a campo abierto muy cerca del área

urbana, sin ningún tratamiento por no existir emisario final (laguna de oxidación) para su captación y posterior tratamiento, produciendo la contaminación de fuentes de agua que pasan por el sector; igualmente se presentan obstrucciones en la red de alacantarillado por falta de un adecuado mantenimiento, lo cual ocasiona estancamiento de las aguas residuales, convirtiéndose en fuente de insalubridad, poniendo con esto en peligro la seguridad y salubridad pública. El exámen de los medios de prueba allegados al expediente, permite establecer lo siguiente: 1) El dictamen pericial practicado en la primera instancia, indica que efectivamente la red de alcantarillado está siendo subutilizada, porque, a pesar de que tiene una cobertura del 70% de la población, no puede utilizarse por faltar una parte vital en la obra, como es la laguna de oxidación, sin la cual no hay sitio en donde vertir las aguas residuales, lo que lleva a concluir que se hace necesario y urgente la culminación de las obras generales, ya que las aguas negras no tienen ningún proceso de tratamiento, lo cual da certeza acerca de la vulneración de los derechos colectivos reclamados por el actor (fls. 75 a 81, cdno. 2). 2) En respuesta a la solicitud que le formulara esta Corporación, mediante auto del 28 de febrero de 2002 (fls.213 y 213 cdno. ppal.), el Hato Corozal aportó prueba acerca de la existencia y cuantía de la apropiación presupuestal para la ampliación de la red de alcantarillado urbano del municipio

en la vigencia fiscal de este año. Certificó que “la apropiación presupuestal para agua potable y saneamiento básico vigencia 2002 es de $281.724.110, y especificamente para Alcantarillado (sic) existe el rubro “Construcción, Ampliación, Rehabilitación y Mejoramiento del Sistema de Acueducto y Alcantarillado” con una apropiación de $160.000.000. (fl. 219, cdno. ppal.). De igual manera, certificó que ”La apropiación presupuestal definitiva con los de ICN para el agua potable y saneamiento básico vigencia 2001 fue de $254.481.324, con regalías de $287.055.886; de estos recursos se invirtió en alcantarilladopor ICN $13.490.986 y por regalís $208.015.147. (fl. 219, cdno. ppal). 3) De otra parte, se encuentra acreditado que con el fin de instrumentar la solución al problema de seguridad y salubridad públicas que afronta la población de Hato Corozal (Casanare), el alcalde de esa localidad contrató y en su momento cuenta con los siguientes estudios y proyectos necesarios para prestar en debida forma el servicio público de alcantarillado: a) Diseño del sistema de tratamiento anaeróbico múltiple mixto SAMM para el sistema de aguas residuales del municipio, elaborado en julio de 2000, consultor Luis Eduardo Díaz, cálculos diseños a cargo de Carlos Andrade Ortíz, cuya ejecución asciende a la suma de $464.876.170,98 (cdno. 5). b) Estudios de optimización para el alcantarillado urbano del municipio de Hato Corozal, de junio de 2000, contrato de obra.pública No. 0122000, consultor Luis Eduardo Díaz, cálculos y diseños a cargo de Carlos Andrade Ortíz. El valor de las obras es de suma de $101.062.339,30 (cdno. 4). c) Alcantarillado Sanitario, elaborado en junio de 2000, consultor John Jairo Preciado, cálculos y diseños Carlos Andrade Ortíz. El valor de las obras es de $879.221.092,20 (cdno. 6) 4) De otra parte, con ocasión de otra acción popular que fue instaurada contra el departamento de Casanare y el municipio de Hato Corozal, por la deficiencia del servicio público de acueducto que se presta a la comunidad de esa municipalidad, en la respectiva audiencia de cumplimiento, el gobernador del departamento de Casanare manifestó contar con recursos económicos para apoyar igualmente la optimización del servicio de alcantarillado en el municipio de Hato Corozal, los cuales le ofreció al alcalde en los siguientes términos: “Se le concede la palabra al señor Gobernador (sic), quien manifiesta que para la Gobernación (sic) es un problema el que todos los Municipios (sic) interpongan este tipo de acciones, la gobernación tiene 45 mil millones de pesos para para inversion para el trienio y él lo manifiestó en Hato Corozal que en el departamento había una cifra muy pequeña y que si a ellos le presentan los diseños de acueducto y alcantarillado ellos contratan inmediatamente pero infortunadamente no los tienen, lo que ha llegado a la Gobernación (sic) lo contratan todo, por ejemplo Monterrey, ya lo contrataron, en este momento la prioridad es saneamiento básico y eso ya lo saben todos los Municipios (sic),

que con los diseños procedemos. Para este año tenemos 28 mil millones de pesos más una cobertura de diez mil millones más que les van a dar, además, apegándonos a la ley 141 estamos superando el tope en 53% para saneamiento, no sólo para Corozal sino para todos los Municipios (sic), sólo que presenten los diseños y nosotros damos la plata…” (fl. 3, cdno. 3). El pacto de cumplimiento en referencia fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Casanare por auto del 5 de agosto de 2001. (fls. 7 a 14, cdno. 3). En consecuencia, si bien para la presente vigencia fiscal el municipio de Hato Corozal tan sólo dispone con una apropiación presupuestal de $160.000.000 para obras de alcantarillado, es claro igualmente que cuenta con la posibilidad cierta de obtener apoyo de la gobernación departamental para la ejecución de tales obras, lo cual, permite deducir que tales entidades cuentan con los recursos necesarios para tal finalidad. Si bien el alcalde municipal manifiesta haber suscrito ya convenios con la gobernación departamental para ese propósito, con programación por etapas para la realización de las mencionadas obras (fl. 220, cdno. ppal.), en el expediente no obran las pruebas de tales convenios, razón por la cual, la Sala ordenará adelantar los trámites administrativos necesarios para ello, en el evento de que estos no existan. Por consiguiente, la Sala modificará el fallo impugnado, en el sentido de ordenar a las entidades demandadas la realización de las gestiones administrativas necesarias para optimizar, en la medida de las disponibilidades

presupuestales, el servicio de alcantarillado a la zona urbana del municipio de Hato Corozal. Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1) Declárase probada la violación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas en el municipio de Hato Corozal (Casanare), por la deficiente prestación del servicio público de alcantarillado. 2) En consecuencia, ordénase al alcalde municipal de Hato Corozal (Casanare), realizar, en la medida de las proporciones presupuestales, las gestiones y adoptar las medidas necesarias, para garantizar una adecuada prestación del servicio de alcantarillado en dicha localidad, con el concurso de la gobernación de Casanare, de conformidad, con el compromiso poresta asumida en el pacto de cumplimiento aprobado por auto de 5 de agosto de 2001, en el proceso de acción popular No.2001-0170, referido en la parte motiva de esta providencia. Para este fín se señala un término de un año a partir de la notificación de esta providencia. 3) Se reitera a los demandados que deben ejecutar las obras necesarias para el destaponamiento de la red de alcantarillado en los sitios en que se encuentre obstruido para así evitar el represamiento de aguas negras en el área urbana y el consecuente peligro para la salud humana; que deben, de la misma forma, adoptar las medidas informativas, educativas y policivas necesarias para evitar que más personas sigan instalando las tuberias de aguas negras de

sus viviendas a la actual red de alcantarillado mientras se dota al municipio de un eficiente servicio público domiciliario de alcantarillado y que deben propiciar la construcción de nuevos pozos sépticos en las viviendas del área urbana en que éstos se llenen, para así evitar que se instalen al sistema de alcantarillado; todo lo anterior mientras se dota al municipio de un sistema óptimo de alcantarillado. 4) Por secretaría, ofíciese al señor presidente de la Asociación de Ingenieros de Casanare, con el fin de que remita a este Tribunal el nombre de un ingeniero perteneciente a esta asociación, con el fin de que sea designado como auditor especial para efectos de observar el cumplimiento del pacto a que se hace alusión en esta sentencia, así como el cumplimiento de lo ordenado a las partes. 5) Se designa al señor Procurador delegado en asuntos agrarios como veedor de las obligaciones emanadas de esta sentencia, quien rendirá informes mensuales al Tribunal Administrativo de Casanare. 6) Se ordena al Municipio de Hato Corozal y al Departamento de Casanare, el pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1999 al actor de esta acción popular, en la cantidad de diez salarios mínimos legales mensuales, correspondientes al salario mínimo de el año que avanza. 7) Envíese copia de este fallo a la Defensoría Pública y a las demás partes intervinientes, para que en lo que sea de su competencia, colaboren en vigilar las obligaciones emanadas de esta providencia.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ

Ausente Ausente

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR