CE-85001-23-31-000-2003-0709-01(ACU)-2004

ECOPETROL - Naturaleza jurídica. Funciones. Sujeto pasivo de la acción de cumplimiento / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADOSon sujetos pasivos de la acción de cumplimiento / ECOPETROL - Sujeto pasivo de la acción de cumplimiento Para determinar si ECOPETROL S.A. puede ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, es preciso conocer la naturaleza jurídica de la empresa, así como también las funciones que realiza en ejercicio de su objeto social, aspectos todos éstos que se encuentran previstos en el Decreto 1760 de 2003, mediante el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica, y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A. El artículo 33 del Decreto en mención, refiriéndose a la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., establece que se trata de una “empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, y escindida mediante el presente decreto, quedará organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, se denominará Ecopetrol S. A...”. De igual forma, los Estatutos de Ecopetrol, indican que la misma es una sociedad anónima vinculada al Ministerio de Minas y Energía, cuyo objeto social es “el desarrollo, en Colombia o en el exterior, de actividades comerciales e industriales correspondientes o relacionadas con la exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de

hidrocarburos, sus derivados y productos, y de operaciones subsidiarias, conexas o complementarias de dichas actividades...”. Así mismo, el parágrafo segundo del artículo 5° de los Estatutos, establecen que las funciones de la empresa se regirán con sujeción a la legislación mercantil, civil y laboral. Así las cosas, Ecopetrol S.A. es una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, que como tal desarrolla actividades de naturaleza industrial y comercial conforme a las reglas del derecho privado. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar a Ecopetrol liquide transferencias a favor de municipio / TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenarle a Ecopetrol liquide valores por concepto de transferencias / ECOPETROL - Orden de liquidar transferencias del sector eléctrico a favor de municipio es improcedente por vía de acción de cumplimiento En el asunto sub examine, el Municipio de Aguazul (Casanare) exige el cumplimiento de las normas anteriormente citadas, en el sentido de ordenar a Ecopetrol la expedición del acto administrativo por medio del cual liquide los valores a cancelar por concepto de transferencia del sector eléctrico, que aquel está en la obligación de pagar a su favor por ser la empresa generadora de energía en el campo Cupiagua, ubicado en la mencionada entidad territorial. En este caso, Ecopetrol S.A. asegura que, atendiendo a las funciones industriales y comerciales que desempeña, no puede ser demandado en ejercicio de la acción de cumplimiento, toda vez que bajo ninguna circunstancia desempeña funciones

públicas. Pues bien, a pesar de que el objeto social de Ecopetrol S.A. se contrae a la realización de actividades industriales y comerciales relacionadas, en su caso, con hidrocarburos, no es dable afirmar que la citada empresa no puede ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, por tratarse de una empresa vinculada a la administración central, constituida en su totalidad “con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial”. Por lo tanto, “no puede llegar a pensarse que por el hecho de que las empresas industriales y comerciales del estado desarrollen actividades industriales y comerciales, se encuentren sometidas al derecho privado, pues su naturaleza es meramente pública, y están vinculadas a la administración, respecto a su orientación, coordinación y control conforme lo determina la ley”. De lo expuesto, concluye la Sala que Ecopetrol S.A. sí puede actuar como demandado en ejercicio de la acción de cumplimiento, porque es una empresa industrial y comercial del Estado que, como tal, está conformada en su totalidad por capital estatal y vinculada a uno de los órganos de la administración central. De otro lado se advierte que en el presente asunto se presentan dos causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, la primera está relacionada con la existencia de otro mecanismo judicial para tramitar las pretensiones de la demanda, mientras que la segunda consiste en el hecho de que las disposiciones cuyo cumplimiento se exige establecen gastos a la administración. En efecto, como quiera que el actor solicita de parte de Ecopetrol la liquidación de los valores a pagar por transferencias del sector eléctrico porque

la mencionada entidad no lo ha hecho estando obligada por la norma aludida en la demanda, es evidente que aquel puede promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto que se constituyó por la omisión de Ecopetrol de liquidar las transferencias, circunstancia ante la cual la acción de cumplimiento, por ser de carácter residual y subsidiario según lo regula el inciso segundo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, es improcedente y, por lo tanto, debe ser rechazada. En segundo lugar, la norma objeto de la presente acción establece gastos a la administración pues, no obstante haber formulado el actor su pretensión únicamente en dirección a obtener que Ecopetrol S.A. liquidara su obligación contributiva, es lo cierto que la liquidación es una actuación que está directamente relacionada con el pago, y que únicamente conlleva al desembolso efectivo de los valores que la el contribuyente encontró que debía cancelar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 85001-23-31-000-2003-0709-01(ACU)

Actor: MUNICIPIO DE AGUAZUl

Demandado: ECOPETROL S.A.

Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 30 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, mediante la cual “negó” la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2003 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Casanare (fls. 2 a 11), el Municipio de Aguazul, obrando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento en contra de la Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol

S.A., para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones a) Ordenar a Ecopetrol S.A. el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 1933 de 1994, en concordancia con el numeral tercero del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo 54 de la Ley 143 de 1994 y, la Resolución N° 18155 de 2002 del Ministerio de Minas y Energía. b) En consecuencia, ordenar al demandado la expedición del acto administrativo mediante el cual liquide los valores a transferir al Municipio de Aguazul por concepto de transferencias del sector eléctrico. Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) El actor afirma que Ecopetrol “en su calidad de asociado”, es generador de energía térmica en el campo de “Cupiagua” en el Municipio de Aguazul, con una capacidad de 41.940 kw. b) Considera que, atendiendo a ésa circunstancia y en virtud de las normas invocadas, el demandado está en la obligación de pagar al Municipio las sumas correspondientes a las “transferencias del sector eléctrico”. Sin embargo, agregó, “aquel no ha expedido el acto administrativo, donde se liquida esta obligación, el

cual tiene un plazo de los 10 primeros días de cada mes, como lo establece el art. 4 del decreto 1933 de 1994...” (fl. 5). c) En igual sentido, asegura que Ecopetrol y Occidental de Colombia actualmente adelantan el pago de la transferencia del sector eléctrico a “Corporinoquia” y a los Municipios de Arauca y Arauquita, por el campo petrolero “Caño Limón”. d) Manifiesta el actor que requirió directamente a Ecopetrol el pago de dicha transferencia el 22 de abril de 2003, pero que éste no había respondido a la fecha de presentación de la demanda. e) Finalmente, para sustentar su argumento, el actor hizo referencia al concepto 1514 del 6 de agosto de 2003 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre dichas transferencias.

2. Contestación El apoderado de Ecopetrol S.A. solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción (fls. 37 a 55), para lo cual manifestó, en síntesis, lo siguiente: a) La transferencia del sector eléctrico es un tributo y, como tal, está sometida al régimen especial del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), razón por la que, para solicitar su pago, el actor debe seguir las ritualidades del procedimiento tributario, mecanismo judicial idóneo y eficaz que puede ejercer, como lo indican el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. b) Como quiera que “Todo tributo directo implica un gasto para el contribuyente”

(fl. 44), la acción es improcedente al tenor del parágrafo del artículo 9° de la Ley

393 de 1997. c) Ecopetrol S.A. no encuadra dentro de las autoridades a que se refieren los artículos 5° y 6° de la Ley 393 de 1997, porque es una “sociedad pública por acciones... que se dedica a actividades industriales y comerciales relacionadas con la exploración, explotación, refinación, comercialización de hidrocarburos, pudiendo realizar actos o contratos de la industria petrolera pero no actos administrativos o funciones públicas.” (fl. 45), por lo que no puede ser la parte pasiva de una acción de cumplimiento.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2003 (fls. 72 a 85), “negó” la acción de cumplimiento instaurada, con apoyo en el siguiente razonamiento: “En este orden de ideas, lo correcto es que el ente municipal expida el acto administrativo por medio del cual declare la existencia de la obligación tributaria, se le notifique al sujeto pasivo de la misma y éste a su vez, goza de las garantías que le ofrece la vía gubernativa si es que no está de acuerdo con ello y agotada ésta, pueda acudir a la jurisdicción contenciosa si aún queda insatisfecho, todo esto lo traemos a colación para concluir que existe otra vía para obtener el pago del tributo insatisfecho, como lo prevé el artículo 9 de la ley 393 de 1997, por lo tanto, no es viable acudir a esta acción residual por ser improcedente.” (fl. 82, negrillas fuera de texto).

4. La impugnación El actor expuso como argumentos en contra de la decisión de instancia que la acción no fue instaurada para exigir el pago de las transferencias, sino para que el

demandado expida el acto administrativo de liquidación de las mismas, por lo que no existe el procedimiento especial que aduce el a quo.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Las normas cuyo cumplimiento se exige El Municipio de Aguazul reclama, principalmente, el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 1933 de 1994, al tiempo que hace referencia a otras normas concordantes, cuyo contenido también es pertinente conocer. “ DECRETO NUMERO 1933 DE 1994

(agosto 5) “Por el cual se reglamenta el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. “Artículo 4o. Liquidación y transferencias. Dentro de los diez (10) primeros días de cada mes y sobre la base de las ventas brutas del mes anterior, las empresas a las que se aplica el presente Decreto, mediante acto administrativo para el caso de las empresas Públicas o mixtas, y mediante comunicación para el caso de las privadas, harán la liquidación de los valores a transferir a la Corporación o Corporaciones Autónomas Regionales, municipios y distritos y se las comunicará a los beneficiarios. “La transferencia debe efectuarse dentro de los noventa (90) días siguientes al mes que se liquida, so pena de incurrir en mora y pagar un interés moratorio del 2.5% mensual sobre saldos vencidos. “Parágrafo. La sanción por mora solamente es aplicable a partir de las transferencias

correspondientes a las ventas brutas del mes de octubre de 1994.” “ LEY 99 DE 1993 (diciembre 22) “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. “ARTICULO 45. Transferencia del Sector Eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la manera siguiente: “1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto. “2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera: “a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente. “b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse. “Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a y b del numeral segundo del presente artículo.

“Estos recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. “3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del 4% que se distribuirá así: “a) 2.5% para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta. “b) 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora. “Estos recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. “PARAGRAFO 1. De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento. “PARAGRAFO 2. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos. “PARAGRAFO 3. En la transferencia a que hace relación este artículo, está comprendido el pago, por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo 43.” “ LEY 143 DE 1994 . “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética. “Artículo 54. Los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de

energía eléctrica, así como las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan, están obligados a cancelar la transferencia en los términos que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. “Para la liquidación de esta transferencia, las ventas brutas se calcularán como la generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de regulación de Energía y Gas para el efecto.”

3. Transferencias del sector eléctrico La Ley 56 de 1981, por la cual se dictaron normas sobre obras públicas de generación eléctrica, acueductos, sistemas de regadío, y se regularon las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras, estableció en el artículo 12 la obligación de las entidades propietarias de plantas generadoras de energía eléctrica con capacidad instalada superior a 10 mil kilovatios, de destinar el 4% del valor de las ventas de energía para inversión dirigida principalmente a la protección de los recursos naturales de la respectiva cuenca hidrográfica.

La Constitución de 1991 consagró una especial protección al medio ambiente y los recursos naturales de la Nación, desarrollando en todo un capítulo los derechos colectivos y del ambiente. En ese escenario, el artículo 79 de la Carta contiene el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano, al lado de la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica. Así mismo, el artículo 80 colocó a cargo del Estado la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales, para

garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Dentro de esa filosofía protectora del medio ambiente, fue expedida la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y se organizó el Sistema Nacional Ambiental. El artículo 45 de la citada ley, anteriormente transcrito, reguló la transferencia del sector eléctrico, que consiste en el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal superan los 10 mil kilovatios, destinados a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y distritos localizados en el área donde se encuentre localizada la cuenta hidrográfica o, donde se encuentre el embalse, según el caso. Los recursos que reciban dichas entidades por concepto de la transferencia del sector eléctrico tienen una destinación específica, consistente en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Por su parte, el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, indicó que están obligadas a pagar la transferencia, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica y, las personas jurídicas o privadas que entreguen o repartan a cualquier título entre sus socios, la energía eléctrica que ellas produzcan. Según las dos últimas disposiciones citadas, la Comisión de Regulación de Energía y Gas señalará la tarifa aplicable sobre las ventas brutas de tales empresas para efectos de la liquidación de los valores a transferir. Así mismo, el artículo 4° del Decreto 1933 de 1994, que reglamentó el artículo 45

de la Ley 99 de 1993, se refiere a la liquidación de la transferencia a cargo de las empresas que deben cancelarla, lo cual deberá realizar dentro de los 10 primeros días de cada mes, mientras que el pago deberá efectuarse dentro de los 90 días siguientes al mes que se liquida, so pena de incurrir en mora. La naturaleza jurídica de la transferencia del sector eléctrico ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad que versó sobre el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. En aquella oportunidad1, dicha Corporación consideró que la transferencia del sector eléctrico tiene una finalidad compensatoria, por lo que su destinación específicaque era el objeto de la demanda-, es constitucional “en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador está autorizada.”. En ésa misma providencia, la Corte manifestó que las transferencias del sector eléctrico eran rentas que no constituían un impuesto de las entidades territoriales, sino que se trataba de contribuciones fundamentadas en la necesidad de que “quienes hacen uso de recursos naturales renovables o utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente”. De otra parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación recientemente se ocupó del asunto, a propósito de la solicitud formulada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial encaminada a determinar,

entre otros aspectos, si las empresas generadoras de energía térmica estaban obligadas a pagar las transferencias del sector eléctrico2. Dicha Sala abordó los aspectos relacionados con el marco constitucional y legal del sistema de transferencias del sector eléctrico, los antecedentes del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el sujeto pasivo de las transferencias del sector eléctrico y, el alcance del concepto de venta bruta por generación propia, llegando a las siguientes conclusiones: “1. Las empresas generadoras de energía térmica están obligadas a pagar las transferencias del sector eléctrico establecidas en el artículo 45 de la ley 99 de 1993, a las Corporaciones Autónomas Regionales para la protección del medio ambiente en áreas donde están ubicadas las plantas y a los municipios donde se encuentren situadas las plantas generadoras. “2. Las empresas autogeneradoras de energía térmica, están obligadas a pagar las transferencias en los términos de que trata el artículo 45 de la ley 99 de 1993, en consonancia con el artículo 54, capítulo X “De la conservación del medio ambiente” de la ley 143 de 1994, las cuales se liquidarán sobre la generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de Energía y Gas - CREG-. “3. En consecuencia, independientemente de que las empresas autogeneradoras de energía térmica consuman toda la energía que producen, están llamadas a cumplir 1 Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1998. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación N° 1514, agosto 6 de 2003.

con la obligación legal impuesta expresamente a ellas en materia de transferencias al sector eléctrico del que forman parte, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143 de 1.994. El marco normativo y jurisprudencial anteriormente expuesto, indica que la transferencia del sector eléctrico es una renta a favor de los municipios, distritos y Corporaciones Autónomas Regionales dónde se encuentran ubicados las respectivas plantas generadoras de energía, para compensar patrimonialmente el daño ambiental producido por la actividad desarrollada por las empresas propietarias de tales plantas, cuya destinación se encuentra específicamente determinada por la ley para la protección de los recursos naturales.

4. El caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la decisión de instancia, mediante la cual la acción fue “negada” por contar el actor con otro mecanismo judicial, amerita ser confirmada o, por el contrario, debe revocarse o ser modificada.

En el asunto sub examine, el Municipio de Aguazul (Casanare) exige el cumplimiento de las normas anteriormente transcritas, en el sentido de ordenar a ECOPETROL la expedición del acto administrativo por medio del cual liquide los valores a cancelar por concepto de transferencia del sector eléctrico, que aquel está en la obligación de pagar a su favor por ser la empresa generadora de energía en el campo Cupiagua, ubicado en la mencionada entidad territorial. El demandado, por su parte, considera, en primer lugar, que el actor cuenta con el procedimiento tributario para exigir el pago de la transferencia; en segundo lugar, que la norma invocada establece gastos; y en tercer lugar, que Ecopetrol no ejerce funciones públicas, por lo que no puede instaurarse en su contra la acción de

cumplimiento. Sea lo primero precisar que se encuentra acreditado en el proceso que la planta de energía eléctrica ubicada en el CPF Cupiagua, opera en desarrollo de los contratos de asociación entre la empresa BP EXPLORATION COMPANY Colombia y ECOPETROL, y que dicho campo eléctrico tiene una potencia nominal instalada de 41.940 kw, como se observa del contenido de la resolución N° 181558 del 30 de diciembre de 2002 (fls. 12 a 15) expedida por el Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, la afirmación hecha por el demandado en el escrito de contestación de la demanda, en el sentido de que la generación energética del Campo Cupiagua se hace en desarrollo del “contrato de asociación para la explotación de petróleo” (fl. 38), sustenta la intervención de ECOPETROL en las actividades que se realizan en la mencionada planta de energía. Ahora bien, el análisis del presente asunto será abordado por la Sala en el siguiente orden: a) Sujeto pasivo de la acción de cumplimiento; b) Análisis sobre la naturaleza jurídica de la entidad demandada, para determinar si puede o no ser demandado en ejercicio de ésta acción; y, c) El argumento aducido por el a quo para “negar” la acción de cumplimiento, esto es, el hecho de existir otra vía judicial para “obtener el pago del tributo insatisfecho”. 4.1. Sujeto pasivo de la acción de cumplimiento Conforme con el artículo 5° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a quien corresponda el cumplimiento del deber exigido en la demanda. De igual forma, el artículo 6° ibídem, prevé la procedencia de la

acción contra particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, únicamente para el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con tales funciones. La función pública ha sido definida por la Corte Constitucional como el “conjunto de las funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.”3 En igual sentido, el artículo 4° de la Ley 489 de 1998 consagra que la función administrativa “busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política”. Al tenor de lo expuesto, la función pública es ejercida por los órganos del Estado. No obstante, según lo prevé el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política4, los particulares pueden desempeñar funciones administrativas en los términos que señale la ley. En igual sentido, el inciso segundo de la Carta, 3 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 2003. 4 “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.” Artículo 210, inciso segundo, Constitución Política. preceptúa que el régimen aplicable y el ejercicio de las funciones administrativas que desempeñen los particulares, será establecido por la ley. Sobre ese punto, la Corte Constitucional ha indicado lo siguiente: “...debe la Corte señalar que la posibilidad de desempeñar funciones públicas se predica no solo de las personas que se vinculan con el Estado mediante la elección

o nombramiento y la posesión en un cargo, sino también de los particulares que, en los casos taxativamente señalados en la Constitución y la ley, puedan investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones públicas administrativas (art. 123-3, 210-2, 267-2) o funciones públicas judiciales (art. 118-3). Así las cosas, cuando en ejercicio de la acción de cumplimiento se demande a un particular, el juez debe determinar con claridad si el demandado ejerce funciones públicas, teniendo en cuenta el concepto y el régimen aplicable para cada caso. 4.2. Naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A.: Para determinar si ECOPETROL S.A. puede ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, es preciso conocer la naturaleza jurídica de la empresa, así como también las funciones que realiza en ejercicio de su objeto social, aspectos todos éstos que se encuentran previstos en el Decreto 1760 de 2003, mediante el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica, y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A. El artículo 33 del Decreto en mención, refiriéndose a la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., establece que se trata de una “empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, y escindida mediante el presente decreto, quedará organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, se denominará Ecopetrol S. A...”.

De igual forma, los Estatutos de Ecopetrol5, indican que la misma es una sociedad anónima vinculada al Ministerio de Minas y Energía, cuyo objeto social es “el desarrollo, en Colombia o en el exterior, de actividades comerciales e industriales correspondientes o relacionadas con la exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y 5 Escritura N° 2931 del 7 de julio de 2003. Dato obtenido de la página www.ecopetrol.com.co comercialización de hidrocarburos, sus derivados y productos, y de operaciones subsidiarias, conexas o complementarias de dichas actividades...” (Capítulo II - Artículo 4°). Así mismo, el parágrafo segundo del artículo 5° de los Estatutos, establecen que las funciones de la empresa se regirán con sujeción a la legislación mercantil, civil y laboral. Conforme lo preceptuado en el artículo 35 del Decreto 1760 de 2003, las funciones de ECOPETROL son las siguientes: “Artículo 35. Funciones de Ecopetrol S. A. Además de lo previsto en el Código de Comercio, así como en la Ley 489 de 1998 y las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen, para el desarrollo